V SA/Wa 3430/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska - Jóźków (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Protokolant st. sekr. sąd. - Agnieszka Małyszko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi M. U. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu kary pieniężnej oraz rozłożenia spłaty należności na raty uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA") z [...] czerwca 2015 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję GDDKiA z dnia [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności i rozłożenia na raty kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych. Organy orzekające przyjęły następujący stan sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak [...] wydaną przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego została nałożona na M.U. (dalej: "Skarżący") kara pieniężna w wysokości 3.000 zł. za wykonywanie przejazdu po autostradzie A4 bez uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.). Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. Skarżący zwrócił się z wnioskiem do GDDKiA o umorzenie kary a w przypadku niemożności umorzenia – o rozłożenie kary na 30 rat po 100 zł. Podniósł, że wypożyczoną przyczepą przewoził rzeczy po zmarłej matce swojego przyjaciela. Nie prowadzi działalności transportowej, auto służy do przewozu niepełnosprawnego syna, który porusza się na wózku inwalidzkim. Ma na utrzymaniu troje małoletnich dzieci. Jego dochody nie przekraczają kwoty 1500 zł. miesięcznie. GDDKiA wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku. W odpowiedzi Skarżący przesłał dokumenty potwierdzające jego sytuację majątkową i rodzinną, m.in. oświadczenie o sytuacji majątkowej i rodzinnej, wyciągi z konta, obliczenie dochodu za maj – październik 2014r., kopię umowy najmu, faktury za energię elektryczną, oświadczenie dot. kosztów utrzymania sklepu, kopię zeznań o wysokości osiągniętego dochodu za rok 2013, orzeczenie o niepełnosprawności syna S. Po przeanalizowaniu zebranego materiału dowodowego, GDDKiA decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. odmówił umorzenia w całości nałożonej kary pieniężnej oraz rozłożył kwotę kary na 30 rat. Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniósł, że na koniec kwietnia zmuszony jest zamknąć sklep ze względu na nieopłacalność inwestycji. Od maja nie będzie miał żadnych dochodów. Odeszła od niego żona, został sam z dziećmi. Ponownie rozpatrując sprawę GDDKiA zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji. Wyjaśnił, że w sprawie miały zastosowanie przepisy z art. 60 pkt 7, art. 61 ust. 1 pkt 5, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55, art. 56 oraz art. 57 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.), dalej: "u.f.p.". Organ nie znalazł podstaw do umorzenia wymierzonej kary. Wyjaśnił, że aby organ mógł zastosować ulgę w postaci umorzenia kary w całości, winna zaistnieć jedna z pięciu przesłanek określonych w art. 56 ust. 1 u.f.p. Organ omówił kolejne przesłanki z tego przepisu, nie znajdując podstaw do ich zastosowania. Szerzej omówił przesłankę określoną w pkt 5 art. 56 ust. 1 u.f.p., która dotyczy możliwości umorzenia należności w przypadku wystąpienia ważnego interesu dłużnika lub interesu publicznego. W uzasadnieniu podkreślono, że organ uwzględnił przedstawioną przez Stronę sytuację życiową i nie znalazł podstaw do zastosowania ulgi w postaci umorzenia należności. Duża dolegliwość nałożonej na zobowiązanego kary nie może uzasadniać jej umorzenia, stanowiłoby to bowiem w istocie premiowanie osoby, która nie zastosowała się do obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Jednocześnie wyjaśnił, że sposób rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie umorzenia w całości bądź rozłożenia na raty kary pieniężnej ustawodawca pozostawił swobodnemu uznaniu właściwego organu przy spełnieniu jednej z przesłanek zawartych w przepisach ustawy o finansach publicznych, w tym sytuacji finansowej strony. Skarżący złożył skargę na powyższą decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wniósł o umorzenie nałożonej kary ponieważ nie jest w stanie jej uregulować. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem w zaskarżonej decyzji organ administracyjny dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy. Przechodząc do motywów podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia wskazać należy, iż przedmiotem kontroli w sprawie jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, utrzymująca w mocy decyzję, którą odmówiono skarżącemu umorzenia należności pieniężnej z tytułu nałożonej kary oraz rozłożono spłatę nałożonej kary na raty. Kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych stanowi dochód budżetu państwa, o czym stanowi art. 39 ust. 3 b) tej ustawy. Zgodnie z art. 60 u.f.p. środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności wymienione w dalszej części przepisu dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Należności z tytułu kar za naruszenie przepisów o transporcie drogowym są niewątpliwie środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych. Organy orzekając w przedmiotowej sprawie zastosowały przepisy z art. 55, 56 ust. 1 i art. 57 u.f.p. W ocenie Sądu nie jest to prawidłowe. Przepisy te dotyczą wyłącznie należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny. Art. 60 ust. 1 u.p.f. odnoszący się do należności publicznoprawnych odsyła wyłącznie do art. 55 tej ustawy, czyli do przepisu, który stanowi o dopuszczalnych ulgach w spłacie należności cywilnoprawnych. Wynika z tego w sposób dość oczywisty, że art. 56 ust. 1 i art. 57 ustawy nie mają zastosowania do należności publicznoprawnych. A zatem kierując się treścią art. 67 u.f.p., prawnych przesłanek udzielania ulg w spłacie należności publicznoprawnych (odraczania terminu płatności, rozkładania na raty lub umorzenia) należałoby szukać w przepisach działu III Ordynacji podatkowej. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd co do konieczności stosowania w tych sprawach przepisów Ordynacji podatkowej ("O.p.") wyrażony np. w wyroku NSA z 21 października 2015 r., sygn. akt II GSK 2011/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 67a § 1 O.p., organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b (dotyczy podatnika prowadzącego działalność gospodarczą), w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może: 1) odroczyć termin płatności podatku lub rozłożyć zapłatę podatku na raty; 2) odroczyć lub rozłożyć na raty zapłatę zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę lub odsetki określone w decyzji, o której mowa w art. 53a; 3) umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Podsumowując powyższe zasady postępowania dotyczące umarzania przedmiotowej należności stwierdzić należy, iż organ administracyjny przy wydawaniu decyzji w zakresie zastosowania ulg dotyczących niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym winien rozważyć czy za zastosowaniem ulgi w postaci umorzenia przedmiotowych należności przemawia ważny interes strony lub interes publiczny. Powyższe przesłanki stanowią katalog zamknięty, dlatego też organ administracyjny rozpoznający sprawę winien rozpoznać wniosek o umorzenie po wnikliwym ich zbadaniu. Przechodząc natomiast na grunt przedmiotowej sprawy trzeba wskazać, że organ wprawdzie wskazał nieprawidłowe przepisy dotyczące umorzenia (art. 55 i 56 u.f.p.) jednak przeanalizował prawidłowe przesłanki uzasadniające umorzenie należności, tj. ważny interes podatnika lub interes publiczny. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, iż skarżący w piśmie z [...] sierpnia 2014 r. skierowanym do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wnosił o umorzenie nałożonej na niego kary pieniężnej, co uzasadniał trudną sytuacją majątkową i rodzinną. Skarżący upatrywał zasadności zgłoszonego wniosku zestawiając swoją sytuację majątkową z rozmiarem wymierzonej kary, opiewającej na kwotę 3 tysiące złotych. Wskazywał zatem przede wszystkim na przesłankę określoną w przepisie art. 67 a O.p., czyli ważny interes dłużnika lub interes publiczny. Odnosząc się do zasadniczego motywu skargi oraz argumentacji prezentowanej w toku postępowania administracyjnego dokonać należy, wykładni pojęcia "ważny interes dłużnika" oraz "interes publiczny", o których mowa w treści powoływanego przepisu. Na wstępie rozważań w tym zakresie wskazać trzeba, że są to pojęcie nieostre, jednakże stanowiące już wielokrotnie przedmiot rozważań sądów administracyjnych. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych o istnieniu ważnego interesu dłużnika nie decyduje jego subiektywne przekonanie, lecz decydować powinny kryteria zobiektywizowane, zgodne z powszechnie aprobowaną hierarchią wartości, w której wysoką rangę mają zdrowie i życie, a także możliwości zarobkowe w celu zdobycia środków utrzymania dla siebie i rodziny (p. wyrok WSA w Warszawie z 21 listopada 2012 r. Sygn. akt V SA/Wa 2119/12 – dostępne na stronie internetowej: http//orzeczenia.nsa.gov.pl). Na pojęcie "interesu publicznego" składa się natomiast zespół ogólnie zarysowanych celów, które należy wziąć pod uwagę w procesie stosowania prawa i zawsze odnieść do indywidualnej sytuacji wnioskodawcy. Niemożność jednoznacznego zdefiniowania tego pojęcia powoduje, że w każdym indywidualnym przypadku jego znaczenie może uwzględniać różne aspekty wskazanej wyżej wartości (p. wyrok WSA w Warszawie z 29 maja 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 1964/05 – dostępne na stronie internetowej: http//orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać należy, iż jakkolwiek decyzje administracyjne dotyczące umarzania należności pieniężnych, tak jak powoływał organ, mają charakter uznaniowy, to jednak pamiętać też należy, że decyzje wydane w tym trybie nie mogą być zupełnie dowolne. Przykładowo o źle rozumianej realizacji cechy uznaniowości rozstrzygnięcia organu świadczyć może obszerne przedstawienie stanu faktycznego sprawy oraz treści mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa przy jednoczesnym jednozdaniowym oświadczeniu o braku podstaw do uwzględnienia wniosku. Należy zatem mieć tutaj na uwadze, iż zwłaszcza negatywne rozstrzygniecie dotyczące umorzenia należności pieniężnej powinno być szczególnie przekonywująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów i co do prawa, ale także co do wyjaśniania motywów podjętej decyzji, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały wnikliwie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygniecie jest ich logiczną konsekwencją. GDDKiA co prawda przed wydaniem zaskarżonej decyzji podjął działania zmierzające do ustalenia stanu faktycznego, mającego znaczenie dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, jednak finalnie dokonał takiej oceny na podstawie zebranych dowodów, której uzasadnienie budzi istotne zastrzeżenia co do jej prawidłowości. Co więcej podkreślić tutaj należy, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił ustalenia faktyczne oraz dopuszczalną wykładnię przepisów prawa, jednakże przedstawiona przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ocena jest zdaniem Sądu przejawem oceny dowolnej, oderwanej od realiów sprawy. Organ uzasadnia odmowę umorzenia należności m. in. tym, że pozytywne dla Skarżącego rozstrzygnięcie byłoby premiowaniem strony, która nie zastosowała się do obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Należy zauważyć, że ustawodawca wprowadził możliwość umorzenia należności publiczno – prawnych i tylko przesłanki określone w stosownych przepisach mogą być podstawą do zastosowania ulgi bądź nie. Oczywistym jest, że umorzenie jest ulgą dla zobowiązanego, ale jeśli zachodzą przesłanki pozwalające na umorzenie to trudno jest mówić o "premiowaniu strony". Podkreślić należy, że kara stanowiąca podstawę przedmiotowej wierzytelności ma charakter prewencyjny (wychowawczy) i nie została ustanowiona przez prawodawcę jako kolejne źródło dochodu Skarbu Państwa, lecz jako narzędzie do dyscyplinowania przewoźników (norma prawna o charakterze prewencyjno-wychowawczym). Organ administracji rozpatrując wniosek o umorzenie należności, zarówno całości jak i części należności działa w ramach uznania administracyjnego. Sądowa kontrola legalności takich decyzji jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Nie oznacza to jednak dowolności. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej analizy wszystkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Oznacza to, że wybór kierunku rozstrzygnięcia może być swobodny, ale winien wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Konsekwencją takiego stanowiska jest obowiązek organu szczególnie starannego prowadzenia postępowania, według reguł określonych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Kontrola Sądu zaś obejmuje zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, czy ustalone okoliczności faktyczne zostały poddane wnikliwiej i rzetelnej ocenie. Przy tym, obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozpatrzenie sprawy, rozstrzygniętej decyzją organu I instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego kontrolowanej sprawy, Sąd uznał, że GDDKiA wydając zaskarżoną decyzję, przeprowadził postępowanie z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 , art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co spowodowało, że decyzja ta nosi znamiona dowolności. Organ bowiem nie przeprowadził analizy finansowej sytuacji skarżącej oraz nie ocenił rzetelnie i wnikliwie jej faktycznych aktualnych możliwości płatniczych. Proste zestawienie dochodów Skarżącego i wydatków zdaje się wskazywać, że rodzina żyje na granicy ubóstwa. Skarżący ma na utrzymaniu troje małoletnich dzieci, z których jedno jest niepełnosprawne i porusza się na wózku inwalidzkim. Doświadczenie życiowe uczy, że koszty utrzymania dziecka niepełnosprawnego, (lekarstwa, rehabilitacja, transport) znacznie przewyższają koszty utrzymania dzieci zdrowych. Zdaniem Sądu, wskazuje to jednoznacznie, że potrzeby życiowe rodziny zaspokajane są poniżej poziomu minimum socjalnego. Te okoliczności w ogóle nie znalazły się w rozważaniach organu. W swoich rozważaniach odnośnie dochodów uzyskiwanych przez skarżącego oraz jego małżonkę z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej organ całkowicie pominął okoliczności podniesione przez Skarżącego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, że na koniec kwietnia 2016 r. zmuszony jest do zamknięcia prowadzonego sklepu oraz że odeszła od niego żona i został sam z dziećmi. W konsekwencji w zaskarżonej decyzji organ nie ocenił obiektywnie sytuacji finansowej skarżącego, w kontekście jego aktualnych możliwości płatniczych i ciążących na nim zobowiązań. W ocenie Sądu brak interesu publicznego przemawiającego za umorzeniem kary pieniężnej nie został w sprawie w sposób dostateczny wykazany. Interes publiczny nie powinien być rozumiany jako sprzeczny z indywidualnym interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje pozbawienie możliwości zaspokojenia swoich podstawowych potrzeb życiowych, w ocenie Sądu nie jest zgodna ani z interesem tego obywatela, ani z interesem publicznym. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, zabrakło szczegółowego rozważenia i indywidualnego podejścia do szczególnej sytuacji majątkowej i rodzinnej Skarżącego z punktu widzenia skutków dla zobowiązanego i jego rodziny, co oznaczało, że zaskarżona decyzja nie mieści się w sferze swobodnego uznania, lecz nosi cechy dowolności. Ustalenia dokonane przez organ na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego okazały się niepełne i także niewyczerpująco rozpatrzone. Doprowadziło to do wydania decyzji o nieprzekonującej treści i tym samym krzywdzącej skarżącego, czym dopuszczono się naruszenia reguł procesowych zawartych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz naruszenia prawa materialnego - art. 56 ust. 1 pkt 5 u.f.p. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien rozważyć, czy w stosunku do Skarżącego zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie kary pieniężnej. W tym celu winien poddać wnikliwej analizie sytuację życiową i materialną wnioskodawcy oraz jego rodziny, ze szczególnym uwzględnieniem dochodów i niezbędnych wydatków, biorąc pod uwagę konieczność utrzymania gospodarstwa domowego na poziomie niezagrażającym egzystencji oraz uwzględniając obciążenia wynikające z innych tytułów. W przypadku zaś zaistnienia jakichkolwiek wątpliwości co do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, organ powinien przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia materiałów i dowodów w sprawie. Z powyższych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 poz 270), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.