V SA/Wa 3448/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Irena Jakubiec-Kudiura Sędziowie: WSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) NSA Ewa Wrzesińska-Jóźków Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie wymierzenia kary za naruszenie przepisów o rybołówstwie oddala skargę. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. znak [...] Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego w [...] , na podstawie art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz.U. Nr 62, poz. 574 z późn.zm) oraz § 3 pkt 26 i pkt 27 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o rybołówstwie (Dz.U. Nr 76, poz. 671 z późn.zm.), wymierzył skarżącemu J.W. karę pieniężną w wysokości 1.000,00 zł za naruszenie stanowiących cudzą własność narzędzi połowowych i uszkodzenia tych narzędzi. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 22 grudnia 2005 r. armatorzy łodzi rybackich [...] R. M.i [...] R. R. zgłosili na piśmie inspektorowi rybołówstwa morskiego w [...] , że [...] grudnia 2005r. kuter rybacki [...] , prowadząc połowy trałowe na łowisku [...] uszkodził wystawione przez nich, oznakowane sieci stawne (nety dorszowe). Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego organ uznał, że J. W. świadomie spowodował uszkodzenie wystawionych na tym samym łowisku sieci dorszowych należących do armatorów łodzi rybackich [...] i [...] poprzez niezachowanie bezpiecznej odległości trałowania swoim statkiem. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Decyzję organu odwoławczego J.W. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 345/07 uchylił zaskarżoną decyzję ze względów procesowych. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Na skutek skargi J. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1493/08 uchylił ww. decyzję organu odwoławczego, z uwagi na niezastosowanie się przez ten organ do oceny prawnej zawartej we wcześniejszym wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2007 r. sygn.akt IV SA/Wa 345/07. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, rozpoznając sprawę po raz trzeci, decyzją z [...] kwietnia 2009 r. ponownie utrzymał w mocy decyzję Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w [...] o wymierzeniu kary pieniężnej w wysokości 1.000,00 zł za naruszenie stanowiących cudzą własność narzędzi połowowych i uszkodzenia tych narzędzi. Organ odwoławczy stwierdził, że wbrew zarzutom skarżącego podmioty prowadzące połowy za pomocą innych metod niż trałowanie nie miały obowiązku szczególnego zachowania się w postaci wcześniejszego powiadamiania o dokładnym położeniu geograficznym wystawionych sieci w tych obszarach. Zdaniem organu, zebrany materiał dowodowy wskazywał, że narzędzie stosowane przez jednostki [...] i [...] w dniu [...] grudnia 2005 r. były oznakowane w sposób zapewniający ich odpowiednią widoczność, tj. były wyposażone m.in. w reflektory radarowe na skrajnych bojkach, pasy taśmy odblaskowej oraz chorągiewki. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że skarżący mając przekonanie lub tylko przypuszczenie, że na kursie jego statku mogą znajdować się wystawione sieci, powinien natychmiast zaprzestać trałowania w celu uniknięcia kolizji z wystawionymi sieciami. W wyniku wniesionej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1225/09 oddalił skargę na powyższą decyzję wskazując w uzasadnieniu, że w toku postępowania administracyjnego prawidłowo i niespornie ustalono, że skarżący w dniu [...] grudnia 2005r. prowadząc połów ryb polegający na trałowaniu włokiem dennym, spowodował uszkodzenie narzędzi połowowych należących do innych osób. Wobec niewystąpienia w sprawie okoliczności prawnych wyłączających obowiązywanie zakazu naruszania stanowiących cudzą własność narzędzi połowowych, tj. zaistnienia takiej konieczności ze względu na działanie siły wyższej, bezpieczeństwo żeglugi oraz potrzeby ratownictwa lub nadzoru nad wykonywaniem rybołówstwa (art. 36 ust. 1 ustawy o rybołówstwie), stwierdzone uszkodzenie narzędzi połowowych przez skarżącego dawało podstawę do wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej w drodze decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 375/10 oddalił skargę kasacyjną J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1225/09. Następnie wskutek wniesionej skargi o wznowienie postępowania sądowego, zakończonego powyższym wyrokiem sądu II instancji, Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 22 czerwca 2012 r. orzekł o wznowieniu postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a następnie uchylił wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn.akt II GSK 375/10 i poprzedzający go wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1225/09, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Podstawę wznowienia postępowania stanowiło ujawnienie środków dowodowych w postaci dzienników połowowych jednostek [...] oraz [...] z dnia [...] i [...] grudnia 2005 r. oraz faktur VAT nr [...] z dnia [...] grudnia 2005r. i nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., wystawionych przez armatora łodzi [...] (R. M. [...] ). Dowody te zostały później, tj. po prawomocnym oddaleniu skargi kasacyjnej J. W. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt II GSK 375/10, przez niego "wykryte" (odwołując się do terminologii z art. 273 § 2 p.p.s.a.) w związku z treścią Raportu nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. "Opinia w przedmiocie zdarzenia morskiego z dnia [...] grudnia 2005 r. na Zatoce Pomorskiej na akwenie kwadratów [...] i [...] na okoliczność uszkodzenia sieci rybackich łodzi [...] i [...] przez kuter [...] ." Sąd stwierdził, że przedłożone przy skardze o wznowienie postępowania dokumenty niewątpliwie istniały już w trakcie poprzedniego postępowania, jednakże nie były one znane ani Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, gdy wyrokował w dniu 20 kwietnia 2011 roku, ani Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ani organom administracji orzekającym w sprawie, i nie znajdują się w aktach sprawy. Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2377/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w [...] z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] . W uzasadnieniu Sąd wskazał, w ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2012 r., że w sprawie zaistniały nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody, które istniały w dniu wydawania decyzji przez organ I instancji, które nie były znane organowi i nie były brane pod uwagę podczas wydawania decyzji z dnia [...] maja 2005 r. Sąd podniósł, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego w [...] ma obowiązek odnieść się do wszystkich wytycznych wskazanych w wyroku NSA z dnia 22 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 558/12, jak również mieć na względzie treść obowiązujących przepisów, w szczególności ustawy o rybołówstwie. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...] Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego w [...] umorzył postępowanie w sprawie naruszenia w dniu [...] grudnia 2005 r. przez armatora i kapitana statku rybackiego [...] J. W. stanowiących cudzą własność narzędzi połowowych i uszkodzenia tych narzędzi. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie prowadzone było "w celu wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o rybołówstwie. Zgodnie jednak z art. 65 ust. 1 ustawy o rybołówstwie, kary pieniężnej nie nakłada się, jeżeli od dnia popełnienia czynu upłynęło 5 lat. Z uwagi na upływ pięcioletniego terminu postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o rybołówstwie należało umorzyć. Jednocześnie organ będąc związany wyrokiem Sądu rozpatrzył sprawę merytorycznie, odnosząc się do naruszenia cudzych narzędzi połowowych przez statek rybacki [...] oraz przyczyn tego zdarzenia w postaci braku zgłoszenia wystawienia tych narzędzi kapitanowi statku rybackiego [...] , a także ustosunkował się do zarzutu skarżącego, co do sposobu oznakowania narzędzi połowowych należących do R.R.i R. M. oraz do kwestii wysokości poniesionych przez armatorów [...] i [...] strat w związku z naruszeniem przez skarżącego ich narzędzi połowowych. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem J. W. wniósł odwołanie zarzucając: naruszenie art. 7 k.p.a.. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na ustaleniach faktycznych wynikających z niekompletnego i nie w pełni rozpatrzonego materiału dowodowego, naruszenie § 24 pkt 3 , 4 5 i 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 lipca w sprawie wymiarów i okresów ochronnych organizmów morskich oraz szczegółowych warunków wykonywania rybołówstwa morskiego (Dz.U. z 2004 r., Nr 72, poz. 1806), a w konsekwencji naruszenie art. 36 ust. 1, 2 i 3 ustawy o rybołówstwie, naruszenie art. 84 § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy samodzielnie przez Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego, w sytuacji gdy kwestia tego, czy wystawione przez armatorów jednostek [...] i [...] narzędzia połowowe należy kwalifikować jako wystawione przy powierzchni wody, ewentualnie, jakie oznakowanie tego sprzętu uznać należało w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy za prawidłowe, wymagało wiadomości specjalnych. Rozpatrując sprawę ponownie na skutek wniesionego odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2014 r. znak: [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, uznając jego słuszność pod względem faktycznym i prawnym. W uzasadnieniu Minister wskazał, iż stosownie do przepisu art. 105 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części , organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W niniejszej sprawie zaistniała sytuacja uzasadniająca umorzenie postępowania. Stosownie do przepisu art. 65 ust. 1 ustawy o rybołówstwie, kary pieniężnej nie nakłada się, jeżeli od dnia popełnienia czynu upłynęło 5 lat. Zdarzenie, będące przedmiotem postępowania miało miejsce w dniu [...] grudnia 2005 r. Oznacza to, że upłynął pięcioletni termin uprawniający organ I instancji do prowadzenia postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. A zatem wystąpiła przeszkoda, która uniemożliwia wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W tej sytuacji, jak dalej wyjaśnił organ, zarzuty podnoszone w odwołaniu dotyczące prowadzonego postępowania przed organem I instancji w zakresie merytorycznego rozpatrzenia sprawy, nie mogły mieć wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Wobec zakazu merytorycznego rozpatrzenia sprawy, w związku z umorzeniem postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości, organ odwoławczy nie mógł odnieść się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zarzucił naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art.105 k.p.a. a także art.7, art.10, art.11, art.15 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, poprzez utrzymanie w mocy decyzji Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w [...] o umorzeniu postępowania w sprawie naruszenia w dniu [...] grudnia 2005 r. przez armatora i kapitana statku rybackiego [...] - J. W. stanowiących cudzą własność narzędzi połowowych i uszkodzenia tych narzędzi, bez ponownego rozpoznania i rozpatrzenia sprawy, rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji, zwłaszcza w kontekście wniosków i zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu; 2. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: - ograniczenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji wyłącznie do zacytowania treści zastosowanych przez organ pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, w tym art. 65 ust 1 ustawy o rybołówstwie i braku wyjaśnienia dlaczego w stanie faktycznym sprawy, w ocenie organu, miały one zastosowanie, - niewyjaśnienie przyczyn, z powodu których organ odwoławczy nie podzielił zarzutów podnoszonych przez skarżącego w wywiedzionym w sprawie odwołaniu i utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, zwłaszcza w kontekście zarzutów dotyczących ustalonego w sprawie stanu faktycznego, - uzasadnienie drugoinstancyjnej decyzji w sposób nie pozwalający na skontrolowanie toku rozumowania organu odwoławczego, ani skarżącemu, ani sądowi administracyjnemu; 3. art. 153 p.p.s.a. poprzez zignorowanie w całości wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 28.01.2013r. oraz wyroku NSA z dnia 22.06.2012r., pomimo tego, że w niniejszej sprawie elementy stanu faktycznego i prawnego pomiędzy datą 19.12.2005 r. a datą orzekania przez organ odwoławczy pozostały niezmienne. W motywach skargi skarżący rozwinął powyższe zarzuty, w sposób obszerny je argumentując. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że stosownie do treści art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle § 2 wspomnianego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. - w dalszej części uzasadnienia jako "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymująca w mocy decyzję Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w [...] umarzającą postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o rybołówstwie, z uwagi na upływ terminu przedawnienia. Na wstępie rozważań Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z treścią art.65 ust.1 ustawy o rybołówstwie, kary pieniężnej nie nakłada się, jeżeli od dnia popełnienia czynu upłynęło 5 lat. Stosownie natomiast do art.105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W tym miejscu podkreślenia wymaga, iż przedmiot postępowania istnieje dopóty, dopóki jest utrzymywany związek procedury ze sferą prawa materialnego, w tym przypadku przepisami ustawy o rybołówstwie. Brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego oznacza bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego. Innymi słowy, bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym, z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli zabraknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego. Oznacza to również, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Należy przy tym brać pod uwagę okoliczności podnoszone zarówno przez stronę, jak i przez organ z urzędu. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2011 r., III SK 20/10, LEX nr 794506). Wówczas bowiem jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Organ nie może wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Użycie przez ustawodawcę w treści art.105 § 1 k.p.a. słowa "wydaje" a nie "może wydać" oznacza, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest obligatoryjne, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. W rozpoznawanej sprawie nastąpiło zerwanie związku pomiędzy procedurą i sferą prawa materialnego poprzez upływ 5 letniego okresu przedawnienia, o którym mowa w art.65 ust.1 ustawy o rybołówstwie. To skutkowało brakiem możliwości prawnych prowadzenia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o rybołówstwie. Z dalszych przepisów art.65 ustawy o rybołówstwie jednoznacznie wynika brak jakichkolwiek zapisów regulujących możliwość przerwania biegu przedawnienia prawa nałożenia kary, a co za tym idzie możliwości prowadzenia postępowania w tym przedmiocie. Po upływie terminu przedawnienia nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania. Jak już wyżej wyjaśniono, brak jest bowiem materialnych podstaw do władczej ingerencji organu administracji i odmienne, subiektywne odczucie skarżącego nie może tego zmienić. Organ przystępując ponownie do rozpoznania sprawy, prawidłowo w pierwszej kolejności zbadał, czy postępowanie w ogóle może się toczyć. Przedawnienie stanowi bowiem ujemną przesłankę prowadzenia postępowania i skutkuje tym, iż organ może wydać wyłącznie rozstrzygnięcie o charakterze procesowym. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że doszło do przedawnienia karalności, zarówno zgodnie z literalnym brzmieniem art.65 ustawy o rybołówstwie, jak również z wykładnią funkcjonalną tego przepisu. Za bezpodstawny należy zatem uznać zarzut, iż dopiero ustalenie przez organ okoliczności dotyczących zdarzenia z dnia [...] grudnia 2005 r. mogłoby pozwolić na zastosowanie dyspozycji z art.65 ust.1 ustawy o rybołówstwie. Wobec powyższego za bezpodstawne należy również uznać pozostałe zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przepisów proceduralnych, w szczególności dotyczących prowadzenia postępowania zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i wyczerpującego uzasadnienia w merytorycznej sferze rozpoznawanej sprawy. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów uznających poprawność przyjętego przez organ II instancji rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.