V SA/Wa 349/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant specjalista - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2018 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia ... grudnia 2017 r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu opłat abonamentowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na rzecz A. K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego 1. Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. A.K. złożył do Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji wniosek o umorzenie zaległości z tytułu abonamentu za okres od stycznia 2011 r. do września 2016 r., argumentując, że P. S.A. była zobowiązana do nadania posiadaczom odbiorników indywidualne numery identyfikacji oraz powiadomienia użytkowników o ich nadaniu i zobowiązania tego nie dopełniła względem Skarżącego. Nadto, w ocenie Skarżącego, w pierwszej kolejności, P. S.A. winna dokonać weryfikacji wiarygodności i prawidłowości danych w bazie abonentów, dotyczących liczby sprawnych odbiorników posiadanych dotychczas i zarejestrowanych przez abonentów, czego także nie wykonała. Skarżący zarzucił ponadto, że P. S.A. jest spółką akcyjną, nie organem administracji państwowej, w związku z czym, jej działalność powinna podlegać regulacjom zawarty w kodeksie cywilnym i kodeksie postępowania cywilnego. Wskazał, iż to na P. S.A. spoczywa ciężar wykazania, że powiadomiła abonentów o nadaniu INI, któremu to ciężarowi nie sprostała. Skarżący zakwestionował ponadto wysokość należności dochodzonej od niego tytułem zaległości abonamentowych, wskazując, że zaległość powstała w okresie styczeń-sierpień 2011 r. i uległa przedawnieniu. Końcowo, Skarżący wskazał: "nikt nie może zmusić do dochodzenia roszczeń, jako należności publiczno-prawnych (...), w sytuacji kiedy nie korzystam z usług i "dobrodziejstwa" telewizji publicznej, którą traktuję jako reżimową, siejącą propagandę nienawiści i chaosu, która jest sprzeczna z moimi przekonaniami (...)". Pismem z dnia 17 lipca 2017 r. Skarżący został wezwany do uzupełnienia wniosku o dowody potwierdzające występowanie w Jego sprawie przesłanek, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych, tj. istnienia względem Niego szczególnych względów społecznych lub przypadków losowych uzasadniających uwzględnienie wniosku, w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania. Pismem z dnia 28 września 2017 r. Skarżący przedstawił: kopię zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa z dnia [...] listopada 2014 r., stenopisy rozmów, kopię postanowienia SR dla W. z dnia [...] marca 2015 r., kopię wniosku o wszczęcie postępowania przeciwko przedstawicielom firmy S. sp. z o.o., kopię pisma skierowanego do Sądu Okręgowego W. w W. z dnia [...] maja 2017 r. o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia na okoliczność, iż względem Skarżącego podejmowano działania zmierzające do zablokowania procesu inwestycyjnego na stanowiącej Jego własność nieruchomości, w związku z czym – jak wskazał – od ponad 4 lat stara się walczyć o poszanowanie swoich praw i sprawiedliwość przed warszawskimi Sądami. Do pisma załączył także kopie dokumentacji medycznej J.K. oraz zaświadczeń potwierdzających korzystanie Skarżącego z konsultacji psychologa i psychiatry. Skarżący wyjaśnił ponadto, iż Jego żona od ponad 32 lat cierpi na stwardnienie rozsiane, która to choroba postępuje i w sposób istotny ogranicza możliwość poruszania się, że w wieku 72 lat musi pracować w pełnym wymiarze czasu pracy jako kierownik gospodarz w placówce szkolnej, że oprócz siebie i żony, ma na utrzymaniu bezrobotną córkę. Oświadczył, iż miesięczny dochód w gospodarstwie domowym wynosi 6 292,30 zł ( przy czym, ulegnie on zmniejszeniu w związku z koniecznością zakończenia zatrudnienia). Podał wysokość kosztów ponoszonych na utrzymanie gospodarstwa domowego, leczenia oraz zobowiązań kredytowych. 2. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. [...] KRRiT odmówiła Skarżącemu umorzenia zaległości, wskazując na treść art. 10.ust. 1 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (Dz. U. z 2014 r. poz.1204 oraz z 2015 r. poz. 1324) w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z treścią art. 10 ustawy o opłatach abonamentowych Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji może umorzyć lub rozłożyć na raty zaległości w płatności opłat abonamentowych, odsetki za zwłokę w ich uiszczaniu, opłatę za używanie niezarejestrowanego odbiornika radiofonicznego lub telewizyjnego oraz odsetki za zwłokę w jej uiszczeniu w wyjątkowych sytuacjach, jeżeli przemawiają za tym szczególne względy społeczne lub przypadki losowe. Przepisy art.7, 77 i 80 kpa stanowią dyrektywy prowadzenia postępowania administracyjnego, nakładając na organ obowiązek podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, wyczerpującego zebrani 8a i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego. W przypadku postępowań w przedmiocie przyznania ulg w spłacie zobowiązań publicznoprawnych, ciężar dowodu co do okoliczności warunkujących umorzenie bądź rozłożenie na raty należności, spoczywa w dużej mierze na wnioskodawcy. Rolą organu jest wskazanie środków dowodowych, którymi może się posłużyć w toczącym się postępowaniu. Pismem z dnia 17 lipca 2017 r. wezwano Skarżącego do przedstawienia szeregu dowodów; w jego efekcie nie uzyskano odpowiedzi. KRRT i T następnie przytoczyła wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2011 r., wydany w sprawie o sygn.. akt. II GSK 631/10 "Zgodnie z art. 77 KPA organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy, co nie oznacza, że jest on zobowiązany do poszukiwania dowodów w nieskończoność. Strona powinna współdziałać z organem w zakresie gromadzenia dowodów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli strona nie przedstawi dowodów na poparcie swoich twierdzeń, wówczas organ administracji publicznej może zażądać od strony, aby ta przedstawiła dowody na poparcie swoich twierdzeń" a także identyczne wytyczne zawarte w wyroku NSA z 8 listopada 2013 r. o sygn. akt II OSK 1291/12: "Organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże Strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Powinna ona bowiem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności wskazane w uzasadnieniu wniosku wszczynającego postępowanie. Obowiązki te w żaden sposób nie wyłączają wymogu dążenia przez organ administracji do wyjaśnienia prawdy materialnej (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), niemniej jednak oznaczają, że składający wniosek powinien współdziałać z organem w celu ustalenia wszystkich okoliczności sprawy. W sprawach, w których Strona nie przedstawiła, jak też organ nie znalazł z urzędu dowodów potwierdzających fakty i zdarzenia, z których Strona wywodzi dla siebie określone ( z reguły korzystne) skutki prawne, przed wydaniem decyzji negatywnej organ administracji powinien zawsze wezwać Stronę do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez przedstawienie przez nią brakujących dowodów, czy też sprecyzowania dotychczasowych niejasnych, czy też ogólnikowych wyjaśnień" , wskazując że wobec braku inicjatywy wnioskodawcy w przedmiocie wykazania okoliczności żądania umorzenia/ rozłożenia na raty zaległości w opłatach abonamentowych rtv KRRiT rozpatrzyła wniosek w oparciu o znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy w postaci wniosku strony, stwierdzając, że nie wykazano przesłanek, o których mowa w art. 10 ust. 1 cyt. ustawy. 1. W skardze – żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania - ponowiono argumentację zawartą we wniosku o umorzenie zaległości, które szczegółowo scharakteryzowano w pk-cie 1 niniejszego uzasadnienia. 2. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumentację zbieżne z treścią uzasadnienia decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997r., Nr 78, poz. 483 ze zm.) sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tego aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obowiązującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, a załatwieniem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych - co do zasady - sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność (a niekiedy bezczynność) tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art.3 § 1 ustawy z dnia 3 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.) p.p.s.a., w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych - w pierwszym rzędzie weryfikowana poprzez pryzmat podstawowych"' zasad postępowania administracyjnego - stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparaty administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa (vide P. Piszczek: Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego w świetle orzecznictwa NSA, Episteme 2008, nr 79, s. 21-54). III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a.. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeksu postępowania administracyjnego - Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. (dalej k.p.a.) lub w innych przepisach (np. w art. 247 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa - Dz.U. z 2017 r. poz. 201 ze zm. - dalej O.p.). Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływ na wynik sprawy. Za usprawniające tok postępowania administracyjnego należy uznać rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę w art. 145 § 3 p.p.s.a. polegające na tym, że w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 tego przepisu, Sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza to postępowanie. IV. Kolejną - istotną zmianą - służącą usprawnieniu postępowania administracyjnego jest przyznanie sądom administracyjnym uprawnienia do merytorycznego orzekania (art. 145a p.p.s.a.), które stanowi odstępstwo od funkcjonującego równolegle modelu kasacyjnego. Celem zmian jest przyznanie sądowi - w zakresie objętym art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 p.p.s.a. - uprawnienia zobowiązania organu w kwestii wydania decyzji lub postanowienia o wskazanym rozstrzygnięciu w określonym przez Sąd terminie. O ile okoliczności sprawy będą uzasadniały wydanie stosownego rozstrzygnięcia, Sąd nie tylko może uchylić zaskarżony akt administracyjny, ale wskazać - w wiążący sposób - tryb załatwienia sprawy, albo jej rozstrzygnięcie. Regulacja ta przyznaje więc Sądowi prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia, które jest jednak wyłączone, gdy przepisy pozostawiają to uznaniu organu. V. Istotnym - z punktu widzenia zakresu przedmiotowego kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne I instancji - jest art. 134 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną; wprowadzony został jednak wyjątek od tej zasady dotyczący skarg na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego. Przeprowadzona zmiana wynika z brzmienia dodanego art. 57a p.p.s.a., który wprost stanowi o związaniu sądu administracyjnego granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną w tego rodzaju sprawach. VI. W ocenie Sądu – uwzględniając treść art. 134 p.p.s.a. – wskazać należy, że zaskarżona decyzja nie wskazuje ani jaki materiał dowodowy Organ wziął pod uwagę, ani nie wskazał dlaczego odmówił mu wiarygodności i mocy dowodowej; w szczególności nie wskazał którym twierdzeniom Skarżącego przyznaje rację, którym jej odmawia i wreszcie które z nich są bez znaczenia dla rozstrzygnięcia. Milczeniem – na co zwrócić szczególną uwagę – pomija Organ treść dalszej korespondencji załączonej do akt administracyjnych, która wpłynęła po złożeniu wniosku o umorzenie zaległości z tytułu abonamentu. Warto zwrócić uwagę, że czyni to dopiero w odpowiedzi na skargę (patrz s. 3-7), co jednak nie sanuje wydanej w sprawie decyzji, albowiem Sąd sprawując funkcje kontrolne ocenia zaskarżony akt administracyjny a nie odpowiedź na skargę. VII. Należy również dostrzec, że sytuacja majątkowa, która była przedmiotem pisma KRRiT skierowanego do Skarżącego z dnia [...] lipca 2017 r. jest jednym z elementów stanowiących podstawę do umorzenia przedmiotowych należności. Z treści art. 10 ust. 1 cyt. ustawy wynika, że taką możliwość stwarzają dalsze przesłanki: "względy społeczne lub przypadki losowe", o których to mowa w złożonym przez Skarżącego wniosku i dalszych jego pismach i złożonych załącznikach. Wymogu oceny podniesionych kwestii w żaden sposób nie spełnia zapewnienie w motywach decyzji "KRRiT rozpatrzyła wniosek w oparciu o znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy w postaci wniosku strony, stwierdzając, że nie wykazano przesłanek, o których mowa w art. 10 ust. 1 cyt. ustawy". VIII. Ostatni cytat pozwala przyjąć, że w ogóle pominięto pismo Skarżącego, które było odpowiedzią na żądanie KRRiT z [...] lipca 2017 r., albowiem "materiał dowodowy" –to tylko wniosek strony. Nie oceniono także załączonych do tego pisma aneksów, co stanowi istotną wadę przeprowadzonego postępowania. IX. Mając na uwadze powyższe okoliczności – należy zalecić – wzorem odpowiedzi na skargę – rozważenie wszystkich podniesionych przez skarżącego okoliczności, tak we wniosku o umorzenie należności, jak i tych, które podniesione zostały w późniejszych pismach. KRRiT winna również wziąć pod uwagę okoliczności podniesione w skardze, jak też załączony do niej materiał dowodowy. Decyzja – także w warstwie uzasadnienia - winna odpowiadać wzorcowi nakreślonemu w art. 107 k.p.a. Nie można wykluczyć – do czego trzeba zachęcić pełnomocników Skarżącego – że zechcą dołączyć do akt administracyjnych dalsze dowody wskazujące na możliwość wydania pozytywnej – decyzji i to nie zwlekając do postępowania sądowoadministracyjnego. Będą one również – ze strony KRRiT – wymagały oceny. X. Mając na względzie powyższe należało – stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 c w zw. z art. 200 p.p.s.a. – orzec jak w sentencji.