V SA/Wa 3495/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Protokolant - ref. staż. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2015 r. sprawy ze skargi P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu: oddala skargę. Przedmiotem skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju (dalej także: MIiR lub Organ II instancji) nr [...] z [...] października 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (dalej także: NCBR, Organ I instancji lub Instytucja Pośrednicząca - IP) nr [...] z [...] lipca 2014 r. zobowiązującą P.(dalej także: Beneficjent lub Skarżąca) do zwrotu kwoty 3.813.706,97 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zwrotu. Wskazane rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 17 września 2009 r. pomiędzy P. a Ministrem Nauki i Szkolnictwa Wyższego została zawarta Umowa o dofinansowanie projektu nr [...] pod nazwą Centrum Zaawansowanych Materiałów i Technologii (dalej także: CEZAMAT), w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007 - 2013, Priorytet 2, Infrastruktura B+R, działanie 2.1 Rozwój ośrodków o wysokim potencjale badawczym (dalej również: Umowa o dofinansowanie). Umowa o dofinansowanie została zmieniona 6 aneksami. Przedmiotem umowy jest zrealizowanie przez Beneficjenta projektu, tj. wybudowanie kompleksu laboratoriów wyposażonych w unikatowy w skali światowej specjalistyczny sprzęt badawczy. We wniosku o dofinansowanie projektu, który jest załącznikiem do umowy o dofinansowanie, Beneficjent wskazał jako miejsce lokalizacji inwestycji teren [...] w W. W związku ze złożeniem przez mieszkańców okolicznych nieruchomości licznych odwołań od Decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] grudnia 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla tej inwestycji, pismem z 18 października 2011 r. P. poinformowała Instytucję Pośredniczącą o potencjalnej możliwości zmiany lokalizacji inwestycji budowy laboratorium centralnego CEZAMAT z ul. [...] na ul. [...] w W. Jednocześnie w ramach audytu operacji Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, przeprowadzonego przez pracowników Urzędu Kontroli Skarbowej w W. stwierdzono, że wydatki zadeklarowane przez Beneficjenta są zgodne z przepisami prawa krajowego i wspólnotowego, tj. są kwalifikowalne, jednakże za wyjątkiem wydatków związanych ze zmianą miejsca lokalizacji inwestycji z działki znajdującej się przy ul. [...] na działkę przy ul. [...] w W. W szczególności za wydatki niekwalifikowalne uznano: 1) kwotę 1.188.304,00 zł jako wydatek poniesiony na zakup niewykorzystanego projektu budowlano - architektonicznego i sieci, informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, 2) kwotę 13.319,57 zł jako wydatek poniesiony na opłatę przyłączenia do sieci elektroenergetycznej budynku laboratoryjno-naukowego przy ul. [...] w W., 3) kwotę 293.748,00 zł jako koszt wykonania koncepcji architektonicznej, 4) kwotę 1.188.304,00 złotych jako koszt wykonania prac projektowych - projekt wykonawczy, 5) kwotę 113.003,14 złotych jako koszt wykonania prac projektowych - dodatkowych, 6) kwotę 1.017 028,26 złotych jako koszt wykonania prac projektowych – uzupełniających Beneficjent ustosunkował się do ustaleń poczynionych w ramach audytu. Następnie pismem z 6 września 2013 r. NCBR wezwało P. do zwrotu kwoty 3.820.706,97 zł. Wobec niezastosowania się przez Beneficjenta do wezwania do zwrotu środków, Instytucja Pośrednicząca zawiadomiła P. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ich zwrotu. W toku postępowania Beneficjent podtrzymał dotychczas stanowisko, zgodnie z którym wszelkie koszty związane z realizacją inwestycji należy uznać za kwalifikowalne. W toku postępowania Organ I instancji powołał biegłego z zakresu nadzoru inwestycji infrastrukturalnych - inż. T. Z.. W opinii przesłanej także Beneficjentowi biegły sformułował m.in. tezę, że: "podmiot realizujący inwestycję Laboratorium Centralnego nie dokonał analizy związanych z nią ryzyk w strefie społecznej, ekonomicznej czy organizacyjnej skupiając się wyłącznie na aspektach technicznych i naukowych." Beneficjent realizując swoje uprawnienia sformułował zarzuty wobec opinii i zawnioskował o przesłuchanie świadków tj.: Z. S., prof. R. B. i M. W. Wniosek ten został uwzględniony, a wskazane osoby przesłuchane. Decyzją nr [...] z [...] lipca 2014 r. Narodowe Centrum Badań i Rozwoju działając na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 885, ze zm. - dalej u.f.p.) zobowiązało P. jako Beneficjenta do zwrotu kwoty 3.813.706,97 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zwrotu, w tym: - odsetki od kwoty 293 748,00 zł liczone od 16 czerwca 2010 r. do dnia zwrotu, - odsetki od kwoty 1 201 623,57 zł liczone od 7 lutego 2011 r. do dnia zwrotu, - odsetki od kwoty 2 318 335,40 zł liczone od 23 marca 2012 r. do dnia zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia przedmiotowej decyzji. Zdaniem Organu I instancji poniesione przez Beneficjenta wydatki związane z realizacją projektu w pierwotnej lokalizacji, t.j. przy ul. [...] w W. należy uznać za niekwalifikowalne, ponieważ nie są one ani bezpośrednio związane z projektem, ani niezbędne do jego realizacji i nie zostały poniesione w związku z jego realizacją. W odwołaniu od tej decyzji Skarżąca wskazała, że wydatki, które poniosła na realizację projektu w pierwotnej lokalizacji (biorąc pod uwagę ówczesny stan faktyczny i stan wiedzy), zgodnie z planem wskazanym we wnioskach o płatność, były niezbędne do jego zrealizowania i poniesione zostały w związku z jego realizacją. Wskazano, że Beneficjent nie był w stanie przewidzieć, a tym bardziej zapobiec zjawisku protestów mieszkańców. Podkreślono, że poniesienie kwestionowanych wydatków było konieczne w celu rozpoczęcia i kontynuowania realizacji projektu oraz wywiązania się z harmonogramów obowiązujących na podstawie umowy o dofinansowanie. W przeciwny razie Beneficjent nie rozpocząłby inwestycji lub pozostałby w opóźnieniu zagrażającym terminowemu realizacji projektu. Decyzją nr [...] z [...] października 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Organu I instancji. Wskazał, iż poczynione przez Organ I instancji ustalenia stanu faktycznego są prawidłowe i znajdują oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, a podniesione w odwołaniu od decyzji Organu I instancji zarzuty nie znajdują uzasadnienia, w związku z czym brak jest podstaw do uchylenia decyzji NCBR. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na wskazane rozstrzygnięcie P. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji. Decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju nr z [...] października 2014 r. zarzucono: 1. niewłaściwe zastosowanie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego wskutek wadliwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji uznanie że Skarżący realizując projekt pod nazwą Centrum Zaawansowanych Materiałów i Technologii nie działała z należytą starannością w celu przewidzenia, zapobiegnięcia i przezwyciężenia zjawiska w postaci protestów mieszkańców oraz, że zjawisko protestów mieszkańców nie nosi znamion siły wyższej; 2. naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie poprzez ich błędną wykładnię w zakresie: a. definicji wydatków kwalifikowanych w związku § 3 ust. 1 umowy o dofinansowanie w związku z rozdziałem 4.3 pkt 1 lit d Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 (dalej: "Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków"), a w konsekwencji przyjęcie, że wydatki poniesione na realizację projektu Centrum Zaawansowanych Materiałów i Technologii poniesione zostały niezgodnie z postanowieniami Umowy o dofinansowanie oraz Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków, zatem są niekwalifikowalne i podlegają zwrotowi; b. definicji siły wyższej w związku z § 13 ust. 5 w zw. z § 6 ust 2 pkt 1 Umowy o dofinansowanie, a w konsekwencji przyjęcie, iż zmiana lokalizacji inwestycji nie była spowodowana siłą wyższą, w związku z czym Skarżąca jest odpowiedzialna za nienależyte wykonanie Umowy o dofinansowanie; 3. błędną wykładnię art. 207 ust 1 pkt 2 u.f.p.p, a w konsekwencji przyjęcie, że środki będące przedmiotem decyzji zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p.; 4. niewłaściwe zastosowanie art. 207 ust. 9 u.f.p. poprzez wydanie decyzji nakazującej zwrot środków w sytuacji, w której brak jest podstaw do żądania zwrotu; 5. niewzięcie pod uwagę tego, że zawarta Umowa o dofinansowanie z Organem I instancji była niekorzystna dla Skarżącej, zawierała rygorystycznie ustalone terminy (została zawarta według wzoru przedstawionego przez organ i nie podlegała negocjacji), a zatem obowiązek wywiązania przez Skarżącą z narzuconego w Umowie o dofinansowanie terminu realizacji wymusił na Skarżącej zmianę lokalizacji inwestycji z ul. [...] na ul. [...] w W.; 6. zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Organu I instancji nie brały pod uwagę tego, że projekty branżowe, projekty architektoniczno-budowlane, opinie i ekspertyzy środowiskowe wykonane dla uprzedniej lokalizacji wykorzystano w obecnej lokalizacji przy ul. [...] w W. i w tym zakresie wydatki na ich uzyskanie powinny być uznane za kwalifikowalne, a zatem jeżeli w jakiejś części uprzednie wydatki były niezwiązane bezpośrednio z inwestycją wskutek zmiany jej lokalizacji, to organ administracji powinien przeprowadzić postępowanie w celu dokładnego ustalenia, w jakim zakresie wydatki są niekwalifikowalne i tylko w tym zakresie orzec o zwrocie środków; 7. bezzasadne jest twierdzenie organu administracji, że: "Beneficjent, nie posiadając dokumentów administracyjnych pozwalających na rozpoczęcie budowy laboratorium centralnego CEZAMAT w lokalizacji na ul. [...], ponosił wydatki związane z tą lokalizacją", podczas gdy przygotowanie projektów budowlanych było niezbędne dla uzyskania odpowiednich decyzji i zgód, zaś niemożliwością było zakładanie już w pierwszej fazie realizacji projektu, że pojawią się protesty i opór mieszkańców przy ul. [...], co udaremni jej realizację, która jak wiadomo wymagała działań skoncentrowanych w czasie; 8. nierozpoznanie wniosku Skarżącej o wstrzymanie wykonania decyzji Organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Jak wynika z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., czynią to poprzez stosowanie środków określonych w ustawie. Wskazane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozważając w tym kontekście wniesioną skargę, stwierdzić należy, że jest ona bezzasadna. W sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 885, ze zm. - dalej u.f.p.), ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1649 ze zm., dalej: u.z.p.p.r.), przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz zasady udzielania dofinansowań w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007 – 2013. Art. 207 ust. 1 u.f.p. stanowi, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek wskazany przez organ lub jednostkę przekazujące te środki, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Zgodnie z ust. 8 art. 207 u.f.p. w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja określona, odpowiednio w ust. 9 lub 11, wzywa do: 1) zwrotu środków lub 2) do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ: 1) pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju albo ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego, albo ustawy o zasadach realizacji programów, albo 2) pełniący funkcję instytucji pośredniczącej dla Europejskiego Funduszu Pomocy Najbardziej Potrzebującym, albo 3) pełniący funkcję odpowiednio Krajowego Punktu Kontaktowego lub Krajowej Instytucji Koordynującej w programach finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2, albo 4) odpowiedzialny za wdrożenie instrumentu "Łącząc Europę" - wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2. Zgodnie z art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Pod pojęciem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. należy rozumieć procedury określone w umowie międzynarodowej oraz "inne procedury obowiązujące przy ich wykorzystaniu". Interpretacja pojęcia "inne procedury obowiązujące przy ich wykorzystaniu" musi uwzględniać zarówno potoczne rozumienie wyrazu "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych. Słowem "procedura" określa się zazwyczaj normowany przepisami lub zwyczajami sposób prowadzenia lub załatwienia jakiejś sprawy. Pod pojęciem "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków", należy w związku z tym rozumieć reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystywaniu środków pomocowych. Wspomniane reguły nie są przedmiotem regulacji prawa unijnego. Z kolei w prawie krajowym systemy realizacji programów operacyjnych krajowych i regionalnych tworzone są przede wszystkim aktami nie mającymi waloru przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Projekty są realizowane przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta. Wzór umowy o dofinansowanie jest elementem systemu realizacji programu operacyjnego, w rozumieniu art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r. Wspomniany wzór umowy składa się także na dokumentację konkursową. Uczestnik konkursu ma możliwość zapoznania się z warunkami umowy, w tym z zasadami obowiązującymi przy wykorzystaniu dofinansowania i swobodnego podjęcia decyzji o nawiązaniu stosunku prawnego na zasadach określonych w umowie. W przypadku zawarcia umowy o dofinansowanie zgodnie z przyjętym przez właściwą instytucję wzorem reguluje również procedurę realizacji projektu. Przy takich rozwiązaniach przyjętych w prawie krajowym, w szczególności w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, należało uznać, że racjonalny ustawodawca stanowiąc w art. 208 ust. 1 u.f.p. z 2005 r. (obecnie art. 184 u.f.p.) o "innych procedurach" obowiązujących przy wykorzystywaniu środków finansowych musiał uwzględnić rangę przepisów regulujących omawianą kwestię. Nadanie analizowanemu terminowi innego znaczenia prowadziłoby do sytuacji, w której odzyskiwanie kwot dofinansowania na podstawie art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. z 2005 r. (obecnie art. 208 u.f.p.) byłoby wyłączone. Taką sytuację należy wykluczyć, gdyż nie sposób przyjąć, że ustawodawca wprowadził rozwiązania, które w istocie nie byłyby możliwe do stosowania (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 732/11, LEX nr 1216705). Do procedur obowiązujących przy wykorzystaniu dofinansowania, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p., należy zatem zaliczyć m.in. procedury określone w umowie o dofinansowanie oraz w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007 - 2013. Wskazać należy, iż istota sporu pomiędzy Skarżącą a MIiR (i NCBR) sprowadza się do tego, czy kwestionowane przez organy administracji, a poniesione przez Beneficjenta wydatki są finalnie związane z realizacją projektu Centrum Zaawansowanych Materiałów i Technologii i czy mogą być uznane za kwalifikowalne w ramach realizowanego projektu, oraz czy w sytuacji, w której te wydatki nie byłyby związane z projektem, zaistniały okoliczności wyłączające odpowiedzialność finansową Skarżącej za ich poniesienie, a co za tym idzie nie powstawałby obowiązek ich zwrotu. Zgodnie z definicją zawartą w § 1 Umowy o dofinansowanie przez wydatki kwalifikowane należy rozumieć wydatki poniesione przez Beneficjenta, niezbędne do prawidłowej realizacji Projektu kwalifikujące się do refundacji w ramach Projektu, zgodnie z postanowieniami Umowy oraz katalogiem i zasadami określonymi w Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu wydanych przez Ministra Rozwoju Regionalnego, o których mowa w § 3 ust. 2 pkt 4. Zgodnie z kolejnymi postanowieniami zawartej przez Skarżącą Umowy o dofinansowanie, aby wydatek można uznać za kwalifikowalny, musi on spełniać łącznie wszystkie warunki wymienione w § 6 umowy o dofinasowanie. Zgodnie z nim: 1. Warunkiem uznania wydatków za kwalifikowalne jest ich poniesienie przez Beneficjenta: 1) w okresie kwalifikowalności wydatków; 2) w związku z realizacją Projektu; 3) zgodnie z postanowieniami Umowy; 4) zgodnie z katalogiem wydatków kwalifikowanych określonym w Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Programu, zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 4; 5) zgodnie z harmonogramem rzeczowo-finansowym wg zadań stanowiącym załącznik nr 5 do Umowy oraz harmonogramem realizacji Projektu wg kwartałów stanowiącym załącznik nr 4 do Umowy; 6) zgodnie z zasadami racjonalnej gospodarki finansowej, w szczególności zaś najkorzystniejszej relacji nakładów do rezultatów. 2. Wydatkami kwalifikującymi się do objęcia wsparciem są wydatki, które jednocześnie: 1) są niezbędne do prawidłowej realizacji Projektu; 2) zostały wskazane w Harmonogramie rzeczowo-finansowym, stanowiącym załącznik nr 3 do Umowy; 3) zostały faktycznie poniesione w okresie kwalifikowalności wydatków i nie wcześniej niż dzień po otrzymaniu potwierdzenia kwalifikowalności Projektu; 4) zostały zweryfikowane i zatwierdzone przez Instytucję Wdrażającą/Instytucję Pośredniczącą II stopnia; 5) zostały prawidłowo udokumentowane. Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do zarzutu dotyczącego błędnej wykładni definicji wydatków kwalifikowalnych określonych w Umowie o dofinansowanie w zw. z rozdziałem 4.3 pkt 1 lit d Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków należy stwierdzić, iż Skarżąca wadliwie zakłada, że wydatki poniesione na pierwotną lokalizację projektu przy ul. [...] w W. są wydatkami zgodnymi z Wytycznymi w zakresie kwalifikowania wydatków. Również zdaniem Sądu wydatki poniesione na realizację projektu w lokalizacji, w której następnie zaniechano jego kontynuowanie okazały się nie być ani "bezpośrednio związane z projektem", ani nie były "niezbędne do jego realizacji". Ze względu na zmianę lokalizacji projektu przedmiot zamówienia pierwotnie dokonanego przez Beneficjenta finalnie nie służył realizacji projektu. Skoro projekt laboratorium centralnego CEZAMET nie powstał w pierwotnej lokalizacji wskazanej we wniosku o dofinansowanie (przy ul. [...] w W.), to późniejsza realizacja tej inwestycji w innej lokalizacji spowodowała, iż wydatki związane z próbą wybudowania laboratorium w pierwotnej lokalizacji nie są bezpośrednio związane z projektem (warunek z Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków) rozumianym jako laboratorium centralne CEZAMET budowanym przy ul. [...] w W., co stanowi niewątpliwie naruszenie postanowień Umowy o dofinansowanie. W szczególności kontestowany przez Skarżącą fakt braku wykorzystania pierwotnie opracowanej dokumentacji sporządzonej w związku z pierwotną lokalizacją inwestycji CEZAMAT na ul. [...] wykazuje, że wydatki poniesione na sporządzenie tej dokumentacji nie są bezpośrednio związane z projektem realizowanym w jego ostatecznej lokalizacji na ul. [...] w W., ani niezbędne do jego realizacji. Poprzez złożenie wniosku wraz z określeniem lokalizacji inwestycji na ul. [...] w W. i zaakceptowaniem Umowy o dofinansowanie Skarżąca zobowiązała się przecież do realizacji projektu w określonej lokalizacji (przy ul. [...] w W.). Uczyniła to z własnej woli i na własne ryzyko, będąc świadoma konsekwencji w przypadku niezrealizowania projektu lub jego zrealizowanie, ale z naruszeniem, o którym mowa w 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Skarżąca zobowiązała się, do wybudowania laboratorium w pierwotnej lokalizacji nie posiadając stosownego pozwolenia na budowę laboratorium centralnego CEZAMET. Co istotne, przystępując do realizacji Umowy o dofinansowanie założyła, iż inwestycja przy ul. [...] nie zostanie oprotestowana i zakwestionowana przez mieszkańców lub przez inne do tego uprawnione podmioty i żadna ze stron postępowania nie wniesie przewidzianych prawem środków odwoławczych. Stąd należy stwierdzić, iż zobowiązanie się Beneficjenta do zrealizowania projektu w określonym terminie bez posiadania wymaganych pozwoleń, zgód lub opinii zostało podjęte na jego ryzyko. Odnosząc się do twierdzeń Skarżącej utrzymującej, że zarówno w zaskarżonej decyzji Organu II instancji, jak i poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji, nie wzięto pod uwagę tego, że projekty branżowe, projekt architektoniczno - budowlany, opinie i ekspertyzy środowiskowe, wykonane dla pierwotnej lokalizacji wykorzystano w obecnej lokalizacji przy ul. [...] w W. i w tym zakresie wydatki na ich uzyskanie powinny być uznane za kwalifikowalne wypada zauważyć co następuje: W wyniku zmiany lokalizacji inwestycji Skarżąca musiała uzyskać nowe projekty architektoniczno-budowlane, opinie i ekspertyzy. Wobec konieczności sporządzenia przez Skarżącą, a w rzeczywistości przez zewnętrznego wykonawcę, nowych projektów architektoniczno- budowlanych wykorzystanie przez Beneficjenta dokumentacji z ul. [...] stało się bezcelowe. Sporządzenie nowej dokumentacji wiązało się z koniecznością przeprowadzenie nowych postępowań zmierzających do wyłonienia jej wykonawców. Z wyjaśnień samego Beneficjenta wynika, że dokumentacja projektowa przygotowana przez spółkę D. Spółka z o. o. dla inwestycji zlokalizowanej przy ul. [...] musiała zostać dostosowana do specyficznych warunków panujących w nowej lokalizacji, a także do warunków narzuconych przez Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego. Skarżąca nie wykazała przy tym w żaden sposób (a w tym zakresie zgodnie z ogólnymi regułami ciężar dowodu obciąża ją), by wykonawca nowych projektów i dokumentacji realnie obniżył swoje wynagrodzenie z uwagi na wykorzystanie projektów wykonanych dla pierwotnej lokalizacji. Co więcej koszty wykonania projektów dla lokalizacji docelowej nie zostały przecież zakwestionowane jako niekwalifikowalne. Nie ma też racji Skarżąca twierdząc, że organy administracji przyjęły wadliwą definicję siły wyższej dopuszczając się naruszenia § 13 ust. 5 w zw. z § 6 ust. 2 Umowy o dofinansowanie. Zgodnie z definicją umieszczona w § 1 Umowy o dofinansowanie przez siłę wyższą należy rozumieć zdarzenie lub połączenie zdarzeń, niezależnych od Beneficjenta, które uniemożliwiają lub zasadniczo utrudniają w całości lub części wykonywanie jego zobowiązań wynikających z Umowy, których Beneficjent nie mógł przewidzieć i którym nie mógł zapobiec ani ich przezwyciężyć poprzez działanie z należytą starannością. Definicja ta zgodna jest z dorobkiem judykatury i doktryny prawa zajmującymi się tą kwestią. Rację mają zarówno MIiR jak i NCBR, twierdząc że zmiana lokalizacji projektu nie była spowodowana działaniem siły wyższej. Nie ulega wątpliwości, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia nr [...] z [...] grudnia 2010 r. mogła zostać zaskarżona przez strony postępowania zgodnie z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Niezasadnym jest wysnuwanie przez Beneficjenta hipotezy, iż w sytuacji, w której pierwsza decyzja środowiskowa nie została zaskarżona przez strony postępowania, należało przyjąć, że wszelkie zainteresowane podmioty zaakceptowały budowę laboratorium na ul. [...]. Nie sposób faktu złożenia przez okolicznych mieszkańców odwołań od kolejnej decyzji środowiskowej, uznać za zdarzenie, którego Skarżąca nie mogła przewidzieć. Korzystanie przez strony postępowania z przysługujących im środków prawnych w żaden sposób nie może zostać uznane za działanie "siły wyższej". Nawet jeśli zdaniem Skarżącej opierającej się na ekspertyzie z P. środki odwoławcze nie były uzasadnione, działanie z należytą starannością nakazywało liczenie się (a więc powinność przewidywania) ewentualności ich wniesienia. Realna możliwość wykorzystywania przez uczestników postępowań wszelkich procedur przewidzianych prawem należy uznawać wręcz za stały element licznych procesów inwestycyjnych przeprowadzanych na terenie miasta [...]. Chybiony jest również wskazywany w treści uzasadnienia skargi zarzut dotyczący rzekomo bezkrytycznego powielenia w decyzji Organu I Instancji twierdzeń z opinii biegłego oraz nie wzięcia pod uwagę większości zastrzeżeń Skarżącej do tejże opinii biegłego. Wbrew twierdzeniom Beneficjenta, zarówno Organ I Instancji, jak i Organ II instancji nie posiłkowały się w sposób bezkrytyczny opinią biegłego, a dokładnie przeanalizowały wyrażone w niej stanowisko. Wynika z treści decyzji zarówno MIiR, jak i NCBR. Organu I instancji wprost wskazywał: "Natomiast IP w niektórych kwestiach, takich jak: okoliczność udziału projektanta w procesie uzyskiwania decyzji, sposobie zawiadamiania stron postępowania administracyjnego o zapadłym rozstrzygnięciu przychyliła się do stanowiska Strony, tym samym nie zgodziła się z opinią biegłego. Ponadto, Organ I instancji wskazał, iż "(...) nie podziela spostrzeżeń biegłego inż. T. Z., że Harmonogram realizacji umowy uzgodniony w § 3 umowy podstawowej z Projektantem (D. Sp. z o.o.), IP przychyla się do twierdzeń Beneficjenta z pisma [...] z dnia [...] maja 2014 r." (patrz str. 39 decyzji). Nie ulega także wątpliwości, iż Skarżąca musiała ponieść wydatki na sporządzenie projektów i innych dokumentów, aby móc uzyskać dokumenty pozwalające na rozpoczęcie budowy laboratorium centralnego CEZAMET na ul. [...]. Zobowiązanie się przez Skarżącą do zrealizowania projektu laboratorium centralnego CEZAMET na ul. [...] w określonym terminie bez posiadania wymaganych pozwoleń, zgód lub opinii zostało jednak podjęte na jej ryzyko. Skarżąca powinna wziąć pod uwagę fakt, iż wydatki poniesione przez nią na sporządzenie tych projektów i innych dokumentów w celu uzyskania pozwolenia na budowę na ul. [...] w W. mogą okazać się wydatkami niekwalifikowalnymi. Odnosząc się do kolejnego zarzutu wypada wskazać, że umowa o dofinansowanie jest umową o charakterze cywilnoprawnym. Zgodnie z art. 3531 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Przepis ten statuuje tzw. zasadę swobody umów, oznaczającą nie tylko swobodę stron umowy co do treści zawieranej umowy (pod wskazanymi wyżej warunkami), ale również swobodę co do samego faktu zawarcia określonej umowy. Nawet w przypadku umów adhezyjnych, w których jedna ze stron nie ma wpływu na treść stosunku prawnego wynikającego z umowy, jej swobodnej decyzji pozostawione jest zawarcie tej umowy na warunkach w niej określonych. Żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie nakazuje beneficjentowi zawarcia umowy o dofinansowanie. Odnosząc się do kolejnego sformułowanego w uzasadnieniu skargi zarzutu, zgodnie z którym organy administracji błędnie przyjęły, że Beneficjent nie przeprowadził analizy ryzyka związanego z pierwotną lokalizacją ul. [...] w W. wypada stwierdzić, że były one w pełni uprawnione do sformułowania za biegłym tezy, że "podmiot realizujący inwestycję Laboratorium Centralnego nie dokonał żadnej analizy ewentualnych ryzyk dotyczących planowanego procesu inwestycyjnego w sferze społecznej, ekonomicznej czy organizacyjnej, a skupił się wyłącznie na aspektach technicznych i naukowych." Na pewno nie można za takową analizę uznać projektu wykonawczego, przedłożonego przez Beneficjenta, ponieważ ma on jedynie charakter techniczno - naukowy i ogranicza się do zaproponowania gazów technologicznych, używanych w instalacji gazowych, a więc nie była to analiza ryzyk o charakterze społecznym. Kwestią pominiętą przez Beneficjenta jest to, że przystępując do realizacji Umowy o dofinansowanie w ogóle nie brał pod uwagę przy analizie ryzyk (jeśli takowa została przeprowadzona), sporu z mieszkańcami i możliwości wniesienia przez strony postępowania administracyjnego środków odwoławczych od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia nr [...], co było założeniem błędnym i podjętym na własne ryzyko przez Beneficjenta. Gdyby P. opracowała analizę ryzyka, która by oszacowała prawdopodobieństwo wystąpienia oprotestowania planowanej inwestycji również oszacowałaby skutki wystąpienia tego zdarzenia. Dzięki takiej analizie, mogłaby przeprowadzić działania zapobiegawcze lub działania polegające na eliminacji ryzyka np. takie jak podjęcie rozmów z mieszkańcami na wcześniejszym etapie realizacji projektu, wcześniejsze szukanie alternatywnej lokalizacji oraz przede wszystkim nieponoszenie wydatków dotyczących inwestycji, dla której nie wydano pozwolenia na budowę. W zakresie czynności zapobiegawczych i przezwyciężania protestów mieszkańców stwierdzić należy, iż działania Skarżącej były ukierunkowane na przedstawienie mieszkańcom korzyści dla nauki wynikających z realizacji projektu, natomiast działania te nie uwzględniały aspektu społecznego, choćby w przygotowaniu opinii o oddziaływaniu inwestycji na środowiskowo, którą byli zainteresowani mieszkańcy okolicznych nieruchomości przy ul. [...] w W.. Sąd nie zgadza się przy tym z zarzutem lakonicznego odniesienia się w decyzji do współpracy Skarżącej z projektantem. Ani MIiR, ani NCBR nie zakwestionowały istniejącej współpracy między tymi podmiotami, co potwierdza treść ich decyzji. Kwestia ta nie ma znaczenia dla sprawy, ponieważ "Okoliczności przytoczone (...) w decyzji wskazują, iż analiza ryzyka w zakresie zjawisk społeczny nie przeprowadził ani Beneficjent, ani Projektant." Niezasadne jest twierdzenie Skarżącej, iż organ administracji publicznej pominął fakt, iż należności z tytułu przyłączenia do sieci elektroenergetycznej zostały w znacznej części przeksięgowane na poczet umowy zawartej dla nowej lokalizacji, co ma wskazywać na realizację projektu z należytą starannością. Zdaniem Organu I instancji, które to stanowisko zostało zaakceptowane przez MIiR "Podjęte przez Stronę działania niewątpliwie zminimalizowały wysokość wydatków uznanych za niekwalifikowane, jednak w ocenie IP zasadniczym brakiem należytej staranności ze strony P. jest fakt podpisania umowy o przyłączenie do sieci elektroenergetycznej z R. Sp. z o. o. już w momencie istnienia wyraźnego sprzeciwu okolicznych mieszkańców przeciwko realizacji inwestycji laboratorium centralnego CEZAMNAT, bowiem pierwsze pisma mieszkańców okolicznych nieruchomości wyrażające sprzeciw wobec realizacji projektu na ul. [...] pochodzą ze stycznia 2011 r., natomiast Strona umowę z R. z o.o. podpisała 23 maja 2011 r." Dlatego Organ II instancji zasadnie podzielił pogląd Organu I instacji przyjmując za istotny dla oceny braku należytej staranności po stronie Beneficjenta moment podpisania umowy o przyłączenie do sieci elektroenergetycznej z R. Sp. z o.o. Późniejsze działania Skarżącej o przeksięgowaniu części nieponiesionych jeszcze wydatków stanowić mogły jedynie minimalizowanie negatywnych konsekwencji w zakresie zmiany lokalizacji inwestycji. Na zakończenie odnosząc się do zarzutu dotyczącego nierozpoznania wniosku strony o wstrzymanie wykonania decyzji Organu I instancji należy stwierdzić, iż decyzja Organu I instancji nr [...] z [...] lipca 2014 r. nie została opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności, a więc wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji był całkowicie niezasadny. Co istotne, przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja Organu I instancji nie ulega wykonaniu. Natomiast wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji, chyba że został jej nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Dopiero decyzja wydana w drugiej instancji jest ostateczna. Beneficjent może taką decyzję zaskarżyć do sądu administracyjnego, składając jednocześnie wniosek o wstrzymanie wykonania tej decyzji w całości lub w części na podstawie art. 61 p.p.s.a. Na marginesie należy wskazać, że Organ II instancji odniósł się w swej decyzji do wniosku Strony skarżącej i wskazał jej, iż wniosek ten nie podlega rozpoznaniu z uwagi na jego bezprzedmiotowość, gdyż nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalność decyzji Organu I instancji. Wypada wreszcie stwierdzić, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był w pełni wystarczający dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Zebrane dowody i ustalone okoliczności ocenione zostały zgodnie z zasadami wiedzy, logiki i doświadczenia życiowego. Organy administracji działały w sposób praworządny, podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając przy tym na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zaskarżona decyzja spełnia także wszelkie wymogi formalne wynikające z art. 107 k.p.a. W szczególności wskazuje ustalone okoliczności faktyczne i podstawę prawną rozstrzygnięcia. Zakwestionowane wydatki nie mogły zostać uznane za kwalifikowalne w rozumieniu m.in. Umowy o dofinansowanie, a działanie Skarżącej nie było usprawiedliwione siłą wyższą. Tym samym Sąd nie stwierdza zarzucanego w skardze naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Reasumując żadne z podnoszonych w skardze argumentów nie wskazują na taką wadliwość kontrolowanej decyzji, by konieczne było jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić skargę jako niezasadną.