V SA/Wa 3526/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 marca 2025 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 września 2024 r. nr KOC/3215/Ni/24 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie otrzymania pomocy na rzecz ochrony miejsc pracy oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] sp. z o.o. (dalej: skarżąca, strona) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: SKO, organ odwoławczy) z 24 września 2024 r. znak KOC/3215/Ni/24, którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie z 8 kwietnia 2024 r., nr 128/U/ZPA.423.69.2024.MNS, o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu otrzymanej pomocy na rzecz ochrony miejsc pracy. Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. [...] lutego 2021 r. strona. złożyła wniosek nr [...] o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (dalej: FGŚP) na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników nieobjętych przestojem, przestojem ekonomicznym albo obniżonym wynagrodzeniem czasu pracy w związku ze spadkiem obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19. W piśmie z 21 listopada 2023 r. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie wezwał stronę do złożenia rozliczenia środków z FGŚP przyznanych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników. W piśmie z 8 lutego 2024 r. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji nakazującej zwrot otrzymanej pomocy na rzecz ochrony miejsc pracy na podstawie art. 15gg ustawy Covid-19 w ramach wniosku nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r. Przesłanką wszczęcia postępowania było niezłożenie przez stronę rozliczenia przyznanej pomocy. Decyzją nr 128/U/ZPA/423/69.2024.MNS z 8 kwietnia 2024 r. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie umorzył w całości postępowanie wszczęte z urzędu w dniu 8 lutego 2024 r. w sprawie znak ZPA.423.69.2024.MNS. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej SKO w decyzji z 24 września 2024 r. utrzymało w mocy decyzję Dyrektora WUP w Warszawie z 8 lutego 2024 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał się na treść art. 15gg ust. 1, ust. 19, ust. 20, ust. 23a, ust. 27 i ust. 28 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 340, dalej: "ustawa COVID-19"). Organ odwoławczy wskazał, że w postanowieniu z 8 marca 2024 r. o wszczęciu postępowania wskazano, że strona otrzymała środki z FGŚP na dofinansowanie wynagrodzeń oraz składek na ubezpieczenie społeczne dla 35 pracowników na okres 3 miesięcy od dnia 1 lutego 2021 r. W związku z niezłożeniem rozliczenia w terminie przewidzianym w art. 15gg ust. 19 ustawy COVID-19 Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie, na podstawie art. art. 15gg ust. 19 wezwał [...] sp. z o.o. do wypełnienia obowiązku w terminie 30 dni. Strona odebrała pismo 28 listopada 2023 r. W wyniku przeprowadzonej 16 stycznia 2024 r. weryfikacji końcowej otrzymanych środków stwierdzono, że strona nie uzupełniła dokumentów wskazanych w wezwaniu z 21 listopada 2023 r. i z uwagi na bezskuteczny upływ terminu na dokonanie rozliczenia wszczęto postępowanie mające na celu wydanie decyzji określającej kwotę do zwrotu oraz termin, od którego nalicza się odsetki. W związku ze złożeniem przez stronę dokumentów rozliczeniowych w dniach 15 i 19 lutego 2024 r. oraz 4 marca 2024 r. oraz dokonaniu ich oceny pod kątem możliwości przeprowadzenia na ich podstawie procesu weryfikacji rozliczenia, dalsze prowadzenie postępowania dot. braku złożenia rozliczenia stało się bezprzedmiotowe, co stanowiło podstawę do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy powołał się na treść art. 105 § 1 k.p.a. W ocenie SKO postępowanie mogło zostać wszczęte przez organ I instancji w przypadku niezłożenia w terminie rozliczenia, a także uchybienia terminu na złożenie tego rozliczenia po wezwaniu przez organ, z zakreślonym terminem 30 dni. Organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy znajduje się formularz rozliczeniowy z 15 lutego 2024 r. i formularz rozliczeniowy z 19 lutego 2024 r. oraz że w emailu strony z 20 lutego 2024 r. wskazano na złożenie w dniach 20 grudnia 2023 r. i 19 lutego 2024 r. kalkulatora rozliczeń. W aktach znajduje się również formularz rozliczeniowy z 4 marca 2024 r. W toku postępowania, strona złożyła przy piśmie z 29 marca 2024 r. formularz rozliczeniowy złożony 20 grudnia 2023 r., złożony - w związku z doręczeniem wezwania organu z 21 listopada 2023 r. - w dniu 28 listopada 2023 r. W ocenie organu odwoławczego całość akt sprawy wskazuje, że strona złożyła w terminie rozliczenie oraz że z niewiadomych przyczyn organ I instancji nie zawarł samodzielnie złożonego prze stronę formularza rozliczeniowego z 20 grudnia 2023 r. w aktach sprawy. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji uznał, że sprawa jest bezprzedmiotowa, nie odwołując się jednak do tego formularza, co oznacza, że organ I instancji potwierdził tak termin na złożenie formularza w terminie, jaki i prawidłowość rozliczenia, odwołując się w tym zakresie do formularzy z 15 i 19 lutego 2024 r. oraz 4 marca 2024 r. W ocenie SKO, z uwagi na złożenie przez stronę w terminie formularza, a także prawidłowości rozliczenia otrzymanych środków, brak jest podstaw do wydania decyzji nakazującej ich zwrot; ponieważ brak jest podstaw faktycznych i prawnych aby wydawać decyzję merytoryczną rozstrzygającą sprawę zwrotu. Zdaniem SKO oznacza to bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i decyzja organu I instancji jest prawidłowa. SKO zgodziło się ze stroną, że organ I instancji naruszył art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., gdyż w ramach uzasadnienia decyzji nie zawarto istotnej okoliczności wpływających na bezprzedmiotowość postępowania i dowodów o tym świadczących. Organ odwoławczy powołując się na treść art. 107 § 3 k.p.a. stwierdził, że ominięcie kluczowego dowodu znajdującego się aktach sprawy stanowi o niepełnym wypełnieniem obowiązku prawidłowego uzasadnienia decyzji, jednakże, pomimo naruszenia w tym zakresie przepisów, naruszenie to nie ma wpływu na wynik sprawy. W ocenie SKO występująca w rozpoznawanej sprawie wada w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie jest wystarczająca do uznania, że decyzja miałaby podlegać z tego powodu uchyleniu, ponieważ zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie jest prawidłowe, niekwestionowane również przez stronę. ma ono wszystkie podstawy prawne i faktyczne (choćby nawet częściowo niewyartykułowane). Organ odwoławczy wskazał, że akta sprawy zawierają istotny dla sprawy dowód, który był podstawą orzeczenia przez organ, a wada w uzasadnieniu nie usprawiedliwia w tym przypadku uchylenia decyzji i orzeczenia przez organ II instancji w ten sam sposób. Zdaniem SKO skoro rolą organu II instancji jest ponowne rozpatrzenie merytorycznie sprawy, to uznanie w ramach uzasadnienia jego decyzji okoliczności związanych z terminowym złożeniem formularza rozliczeniowego przez stronę, jest wystarczające do uznania, iż sprawa w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz jego przedstawienia w ramach uzasadnienia faktycznego zostało dokonane w sposób wyjaśniający podstawy zapadłego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy powołując się na treść art. 138 § 1 k.p.a. stwierdził, że uchylenie decyzji organu I instancji w części (tak jak tego oczekuje strona) może odnosić się do rozstrzygnięcia, a więc tej części decyzji, która załatwia sprawę administracyjną, a skoro rozstrzygnięcie jest prawidłowe to brak jest podstaw prawnych do uchylania decyzji, gdyż musiałoby to dotyczyć rozstrzygnięcia niewadliwego. Organ odwoławczy uznał, ze doszło do naruszenia art. 7 k.p.a. ponieważ organ I instancji nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, jednakże ten stan nie odnosił się do całego postępowania, lecz trwał do momentu złożenia przez stronę formularza rozliczeniowego z 20 grudnia 2023 r. i w tym zakresie materiał dowodowy został uzupełniony przez stronę, a więc organ miał obowiązek wziąć ten materiał dowodowy pod uwagę, z urzędu, co nastąpiło przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Zdaniem SKO naruszenie na pewnym etapie postępowania art. 7 k.p.a. nie miało wpływu na wynik sprawy, co wpływa na brak uznania istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy uznał za zasadny zarzut strony dotyczący naruszenia art. 11 k.p.a. wskazując, że organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie przedstawił pełnej argumentacji świadczącej o prawidłowości zapadłego rozstrzygnięcia, jednakże zdaniem SKO okoliczność ta końcowo nie ma wpływu na prawidłowość decyzji, a przedstawione w uzasadnieniu decyzji SKO pełne przedstawienie stanu faktycznego sprawy oraz podstaw zapadłego rozstrzygnięcia, jest wystarczające dla uznania, że sprawa została prawidłowo zakończona. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że wystarczającym dla prawidłowego wyjaśnienia podstaw faktycznym wydania decyzji o umorzeniu postępowania było przedstawienie przez organ II instancji w uzasadnieniu decyzji odwoławczych pełnego stanu faktycznego uzasadniającego podjęte rozstrzygnięcie, ponieważ skoro ten organ również orzeka o całości sprawy, to jego ocena, w tym uzasadnienie jego decyzji, stanowi o ostatecznym kształcie rozstrzygnięcia (załatwienia) sprawy. W skardze na decyzję SKO z 24 września 2024 r., złożonej do WSA w Warszawie, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu I instancji w zakresie uzasadnienia. Skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów: 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu przez organ odwoławczy w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, pomimo podzielenia przez organ odwoławczy zarzutów podniesionych przez skarżącą w treści odwołania, odnośnie wadliwości uzasadnienia decyzji pierwszej instancji i naruszeń, których dopuścił się organ pierwszej instancji, a mianowicie - braku wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia, że strona wypełniła nałożony na nią obowiązek złożenia dokumentów w przypisanym terminie 30 dni, a w ten sposób obarczenie go brakiem w ustaleniach faktycznych w oraz uzasadnieniu prawnym, a mimo w mocy decyzji pierwszej instancji, która została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i "przyzwolenie" na funkcjonowanie decyzji pierwszej instancji z wadliwym uzasadnieniem w obrocie prawnym; 2) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a., polegające na utrzymaniu przez organ odwoławczy w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, pomimo poczynienia przez organ odwoławczy ustaleń, że uzasadnienie decyzji pierwszej instancji rzeczywiście obarczone było brakami, w tym brakami w zakresie ustaleń faktycznych oraz uzasadnienia prawnego, zaś organ pierwszej instancji nie sprostał obowiązkom należytego uzasadnienia wydanego przez siebie rozstrzygnięcia, a w konsekwencji "ugodzenie" w zasadę zaufania strony do władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz.718.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności (zgodności z prawem) zaskarżonego rozstrzygnięcia, czyli ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Realizując powyższe uprawnienia sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Art. 105 k.p.a. stanowi, że decyzję o umorzeniu postępowania w całości albo części wydaje organ administracji publicznej, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. W doktrynie i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że umorzenie postępowania ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania polegająca na nieistnieniu przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest konkretna sprawa, dla której z przepisów prawa wynika dla organu administracyjnego kompetencja do rozstrzygnięcia o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie jest więc bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa będąca przedmiotem tego postępowania nie miała charakteru sprawy administracyjnej w dacie wszczęcia postępowania lub utraciła ten charakter w jego toku wskutek tego, że odpadła jedna z konstytutywnych cech sprawy administracyjnej. Nieistnienie podstaw prawnych lub faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ administracyjny oznacza brak przedmiotu postępowania. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada, więc w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia lub nałożenie obowiązku stało się zbędne lub organ administracji stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Umorzenie przez organ postępowania, oznacza zakończenie tego postępowania bez orzeczenia co do istoty sprawy. W rozpoznawanej sprawie podstawą prawną wszczęcia przez Dyrektora WUP postępowania w sprawie zwrotu przez stronę otrzymanej pomocy był art. 23a ustawy COVID-19. Zgodnie z tym przepisem dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy wzywa podmiot, który nie wywiązał się z obowiązku określonego w ust. 19 lub 20, do wywiązania się z niego w dodatkowym terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem obowiązku zwrotu całości otrzymanej pomocy wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków. Jeżeli podmiot nie wywiąże się z tego obowiązku w dodatkowym terminie, dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy wydaje decyzję o zwrocie. W sprawie nie budzi wątpliwości, że w toku prowadzonego przez Dyrektora WUP postępowania ustalono, że strona wywiązała się z określonego w art. 15gg ust. 19 ustawy COVID-19 obowiązku rozliczenia przyznanej pomocy, a tym samym nie zaistniały przesłanki do wydania przez organ decyzji o zwrocie, o której mowa w art. 23a ustawy COVID-19. Stwierdzenie przez organ I instancji braku podstaw faktycznych i prawnych do wydania decyzji o zwrocie uczyniło niedopuszczalnym dalsze prowadzenie postępowania w tym przedmiocie. Brak regulacji prawnej upoważniającej organ państwowy do podjęcia danego działania należy uznać za równoznaczny z zakazem tego działania (por. NSA z 16 września 2009 r., II FSK 562/08). Wynikająca z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. zasada, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa oraz powiązana z nią zasada przewidziana w art. 6 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, nie pozwala rozstrzyganie przez organ administracji o zakresie uprawnień lub obowiązków strony postępowania bez wyraźnego upoważnienia przewidzianego w przepisach prawa. Decyzja organu administracyjnego wydana bez podstawy prawnej jest obarczona wadą kwalifikowaną, pociągającą za sobą nieważność tego aktu (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Tym samym prawidłowe było stanowisko organu I instancji, że w sprawie zaistniały określone w art. 105 § 1 k.p.a. przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie budzi też wątpliwości prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji o umorzeniu postępowania, a zarzuty podniesione przez stronę w odwołaniu dotyczyły wyłącznie uzasadnienia faktycznego tej decyzji. Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Z powyższych przepisów wynika, że organ odwoławczy powinien ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozpoznaną przez organ I instancji. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji. Art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., sygn. akt II OSK 1441/08). Z brzmienia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy wydaje decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji gdy po dokonaniu ponownego rozpatrzenia sprawy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie (por. wyrok NSA z 15.08.1985 r. sygn. akt III SA 730/85). W świetle treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i rozstrzyga sprawę co do istoty jeżeli stwierdzi, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa co do istoty sprawy, w szczególności z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego. Natomiast gdy zaskarżona decyzja narusza jedynie przepisy postępowania administracyjnego, organ odwoławczy może ją uchylić i orzec co do istoty sprawy, jeżeli to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. W świetle brzmienia powołanych przepisów sama nieprawidłowość uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie może prowadzić do uchylenia takiej decyzji w postępowaniu odwoławczym, ponieważ nie jest to uchybienie mające wpływ na treść rozstrzygnięcia. W sytuacji gdy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe, to stwierdzone wadliwości wyłącznie w jego uzasadnieniu powinien usunąć organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.