V SA/Wa 354/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Asesor Sądowy WSA - Joanna Gierak, Protokolant - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2007 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi z 18 września 2006 r. (data nadania pocztowego) wniesionej przez E. P. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] marca 2006 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] stycznia 2006 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia 15 listopada 2005 r. E.P. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu składek za okres [...] wraz z odsetkami i o ich zwrot, umorzenie należności za miesiąc październik [...]r. oraz o anulowanie dodatkowej opłaty w kwocie [...] zł. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 i 2 , art. 28 ust. 3a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. nr 137, poz. 887 ze zm.) Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za miesiąc [...] r. oraz dodatkowej opłaty w kwocie[...] zł. Jednocześnie organ poinformował wnioskodawcę, iż na jego koncie figuruje również zaległość z tytułu składki na ubezpieczenie zdrowotne za miesiąc [...] r. w kwocie [...] zł, do której jako do należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych (pracowników) nie stosuje się przepisów o umorzeniu należności (art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji wskazał, iż zainteresowany prowadzi działalność gospodarczą od [...] r., zatrudniając także pracowników. Organ wskazał, że w związku z nieopłaceniem składek za okres od [...] r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. wdrożył postępowanie egzekucyjne, wystosowując w dniu [...] r. upomnienia przedegzekucyjne. Organ podkreślił, że korzystając z możliwości prawnych określonych w art. 24 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ZUS Oddział w B. decyzją z dnia [...] września 2005 r. obciążył konto dodatkową opłatą w kwocie [...] zł - decyzja ta jest prawomocna, gdyż we wskazanym w pouczeniu terminie wnioskodawca nie złożył odwołania do Sądu. Podkreślił również, że dodatkowa opłata jako "należność z tytułu składek" w myśl art. 24 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, podlega ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dalej Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że zadłużenie z tytułu składek zostało objęte postępowaniem egzekucyjnym- w dniu [...] r. dokonano zajęcia rachunku bankowego oraz że po rozliczeniu wpłat zrealizowanych przez bank w ramach egzekucji jak i wpłat wnioskodawcy na poczet należnych składek, na koncie pozostała zaległość w łącznej kwocie [...] zł będąca przedmiotem niniejszej decyzji. Organ odnosząc się do wniosku zainteresowanego o zwrot składek za okres [...] wskazał, iż nie może on zostać uwzględniony. ZUS podkreślił, że jedyną podstawę zwrotu składek daje przepis art. 24 ust. 6a-7 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i odnosi się od on do nienależnie opłaconych składek. Organ I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie sytuacja taka nie występuje, gdyż bezspornym jest, że jako osoba prowadząca [...] działalność wnioskodawca zobowiązany był do opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w okresie jej prowadzenia. Wniosek o zwrot nienależnie opłaconych składek może być uwzględniony jedynie w przypadku, gdy wpłaty dokonano bez podstawy prawnej (nie było obowiązku opłacenia składek) lub gdy zapłata nastąpiła w kwocie wyższej, niż należna. Tym samym- zdaniem organu- w przedmiotowej sytuacji, wobec zaistnienia okoliczności przewidzianych, wniosek zainteresowanego o zwrot składek nie znajduje oparcia w przepisach prawa i nie może być uwzględniony. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ wskazał na uznaniowy charakter decyzji o umorzeniu należności oraz podkreślił, że art. 28 ust. 3 a rozszerza jedynie zakres badania sytuacji ubezpieczonego (majątkowej, rodzinnej) pod kątem zasadności umorzenia należności. ZUS wskazał, że w tym celu w dniu [...] r. wezwał wnioskodawcę do stawiennictwa i sporządzenia kwestionariusza o stanie majątkowym, który poza samym wnioskiem o umorzenie, stanowi zasadniczą podstawę oceny, czy spełnione zostały przesłanki uzasadniające umorzenie należności Organ podkreślił, że na wezwanie to zainteresowany w wyznaczonym terminie nie stawił się. Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że nie znalazł podstaw do umorzenia należności w oparciu o przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, wobec braku stwierdzonej całkowitej nieściągalności. Zdaniem organu I instancji nie znaleziono również podstaw do umorzenia na podstawie art. 28 ust. 3 a ww. ustawy albowiem wnioskodawca prowadzi działalność gospodarczą, która ze swej natury jest działalnością zarobkową. W ocenie ZUS trudno uznać, iż konieczność zapłaty kwoty [...] zł choćby w dogodnych ratach, pozbawiłaby zainteresowanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowym. Pismem z dnia 30 lutego 2006 r. E.P. zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (działający w imieniu organu) utrzymał mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2006 r. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, iż w piśmie o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawca podniósł zarzut błędnych ustaleń faktycznych i w konsekwencji błędnej subsumcji obowiązujących przepisów. Organ podał, że zainteresowany wskazał, iż prowadzi działalność [...] r. , zatrudniając także pracowników, czyniąc zarzut z nie wypowiedzenia się Zakładu Ubezpieczeń Społecznych co do zmieniającej się w trakcie prowadzonej działalności gospodarczej liczby pracowników. Zdaniem organu II instancji okoliczność ta, choć w poczuciu wnioskodawcy istotna i mogąca świadczyć o wielkości prowadzonej firmy nie stanowi istotnej przesłanki, która ma wpływ na podjęcie decyzji o umorzeniu należności z tytułu nie opłaconych składek, tym bardziej, że jako uzasadnienie swojego wniosku o umorzenie należności wnioskodawca wskazuje głownie przyczyny natury osobistej (choroba, bezrobocie syna, niewielkie dochody żony). Organ II instancji podkreślił, że wnioskodawca ponownie powołał się na fakt niezdolności do pracy w roku [...] i brak przez to możliwości osobistego świadczenia pracy w firmie. Prezes ZUS podkreślił, że nie kwestionuje faktu choroby zainteresowanego, pragnie natomiast wskazać, iż obowiązek opłacania składek w sytuacji gdy ubezpieczonemu nie przysługuje prawo do zasiłku chorobowego (np. z powodu nie opłacenia składek) wynika z obowiązujących przepisów. Następnie organ II instancji stwierdził, że nie sposób zgodzić się ze stwierdzeniem wnioskodawcy, że Dyrektor Oddziału ZUS w B. nie kwestionuje, iż spełnia on przesłanki określone w rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003 r., w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, umożliwiających umorzenie należności, gdyż właśnie z powodu niespełnienia tych przesłanek wniosek z dnia 15 listopada 2005 r. został rozpatrzony odmownie. W dalszej części uzasadnienia Prezes ZUS stwierdził, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy nie znalazł podstaw do umorzenia należności z tytułu nie opłaconych składek z uwagi na brak stwierdzonej całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Organ podkreślił również, iż nie stwierdzono okoliczności przemawiających za umorzeniem zainteresowanemu należności z uwagi na ważny interes, w szczególności okoliczności określonych w rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003 r., w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Organ II instancji powołał się na wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 24 listopada 2004 r. sygn. akt III Aua 1381/04, w którym Sąd przedstawił tezę, iż "umorzenie zaległych składek jest zastrzeżone dla sytuacji szczególnie drastycznych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia, inne względy społeczne oraz znikome źródło przychodów na utrzymanie, nie jest realnie możliwe wywiązanie się ze zobowiązania wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych". W ocenie organu II instancji z taką sytuacją w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia, gdyż wnioskodawca nadal prowadzi działalność gospodarczą a kłopoty zdrowotne nie pozbawiają go możliwości zarobkowania, gdyż zatrudnia pracowników. Zdaniem Prezesa ZUS nie sposób uznać, iż konieczność spłaty istniejącego zadłużenia, choćby w ratach w wysokości 100 zł miesięcznie pozbawiłyby wnioskodawcę możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, a jedynie w takiej sytuacji możliwe jest umorzenie należności w oparciu o art. 28 ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2006 r. (data nadania pocztowego) E. P. wniósł o uchylenie decyzji [...] marca 2006 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący podkreślił, że organy I i II instancji dokonały błędnego ustalenia stanu faktycznego oraz subsumcji obowiązujących przepisów. Podkreślił również, że ZUS pominął znany mu z posiadanych dokumentów fakt, że przez większą część [...] r. i znaczną część [...] r. chorował i nie miał możliwości osobistego wykonywania pracy, co obniżyło w sposób istotny i tak już kiepski wynik finansowy firmy. Skarżący wskazał, że trudności do jakich doszło w wyniku jego choroby zaowocowały szeregiem sądowych procesów gospodarczych, w których nie mógł osobiście uczestniczyć, a na zatrudnienie profesjonalnego pełnomocnika nie było go stać. W dalszej części skargi E. P. podkreślił, że nie ulega wątpliwości, czego Dyrektor Oddziału nie kwestionuje, że spełnia łącznie dwie z trzech przesłanek wymienionych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, a mianowicie wymienioną w punkcie 1- gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych i wymienioną w punkcie 3 - przewlekłej choroby zobowiązanego, pozbawiającej możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zdaniem skarżącego stwierdzenie organu, że nadal zatrudnia pracowników jest zupełnie nieuprawnione, gdyż od dłuższego czasu ze względów ekonomicznych zatrudnia tylko jednego pracownika i to na etacie cząstkowym. Następnie skarżący podkreślił, że Oddział ZUS nie kwestionował, że jego żona korzysta z zasiłku przedemerytalnego ani tego, że syn nie może znaleźć pracy. Zdaniem strony ZUS pominął znany mu fakt, że wnioskodawca choruje i składa stosowne dokumenty lekarskie nie otrzymując zasiłku chorobowego. Skarżący podkreślił, że Oddział ZUS wezwał go do osobistego stawiennictwa nie biorąc pod uwagę faktu, że choruje na [...] i musi unikać sytuacji stresowych. Skarżący podał, że jego schorzenia mają charakter nawrotowy, co jednoznacznie wynika z posiadanej przez ZUS dokumentacji lekarskiej. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z unormowaniem zawartym w art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego art. 28 ust. 3a, u.s.u. s. oraz przepisy procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Jednocześnie Sąd zaznacza, że o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzyga właściwy organ administracji. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, tj. umorzenia ww. należności zgodnie z wnioskiem skarżącego domagającego się umorzenia zaległych należności i zwrotu przedwcześnie pobranych świadczeń. Nie może tego uczynić nawet w sytuacji uwzględnienia skargi, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Sąd bada bowiem wyłącznie legalność zaskarżonego aktu - w przedmiotowej sprawie decyzji Prezesa ZUS z [...]marca 2006 r., nie może natomiast orzekać za organ w sposób merytoryczny przyznając stronie określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. Wszelka zatem argumentacja skarżącego nie mogła spowodować umorzenia przedmiotowych należności składkowych i ich pochodnych przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Jak wynika akt sprawy, skarżący wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie mu zobowiązań z tytułu składek za okres [...] wraz z odsetkami i o ich zwrot, umorzenie należności za miesiąc [...] oraz o anulowanie dodatkowej opłaty w kwocie[...] zł. Wobec treści wniosku zastosowanie w sprawie miały przepisy art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z ust. 1 wymienionego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Na podstawie ust. 2 powołanego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Natomiast, w myśl ust. 3a art. 28 cyt. ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Oznacza to, iż w przypadku stwierdzenia przez organ rentowy, iż w sprawie nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności organ może w uzasadnionych przypadkach umorzyć należności. Szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a omawianej regulacji prawnej, zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 wymienionego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Przywołane przepisy normujące umarzanie należności z tytułu składek, tj. tak przepis ust. 2 jak i ust 3a art. 28 omawianej ustawy, posługują się sformułowaniem "mogą być", a to oznacza, iż regulacje te należą do sfery uznania administracyjnego. W takiej sytuacji organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (v. wyrok NSA z 2.02.1996 r., sygn. akt II S.A. 28754/95, Wokanda 1996, nr 6, s.36). W wyroku z 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III S.A. 7900/98 LEX nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie stwierdził, iż "W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 kpa". Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II S.A. 2486/01 LEX nr 149543) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż "Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 kpa ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych". Podkreślić więc trzeba, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), tj. przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), a także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r. (sygn. akt III ARN 49/93 OSNC 1994/9/181), w którym przyjęto, iż "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli." Dalej, podnieść trzeba, iż ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego -w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli- winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym -stosownie do treści art. 107 k.p.a.- jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3 art. 107 k.p.a.). Tak więc, uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 kwietnia 2005 r. (sygn. akt III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546), uniemożliwia -w przypadku jej zaskarżenia- ustalenie, "(...). czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego (...)". Swobodne uznanie nie może być bowiem tożsame z dowolnością. Z tego chociażby względu uzasadnienie winno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowodowy zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy, okoliczności podnoszonych przez stronę. W wyroku z 11 lipca 2001 r. (sygn. akt IV S. 703/99 LEX nr 51234), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 kpa. (...) Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 kpa, skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i 107 § 3 kpa." (v. wyrok NSA sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67). Na tym tle warto też przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku NSA z 15 grudnia 1995 r. (sygn. akt SA/Lu 2479/94), w którym Sąd zważył, iż: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych". Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że decyzja ta, wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, z powodu naruszenia powyżej analizowanych przepisów proceduralnych, w tym w szczególności art. 107 § 3, art. 11 oraz art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W uzasadnieniu decyzji Prezesa ZUS zabrakło kompleksowego rozważenia wszystkich okoliczności związanych z sytuacją majątkową i rodzinną skarżącego, a więc związanych z przesłankami umorzenia zawartymi w § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Nie można bowiem uznać za spełniający ten wymóg wskazania tylko części istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a następnie sformułowanie wniosków w istocie oderwanych od tych okoliczności, bądź niemających dostatecznego w nich potwierdzenia. Uzasadnienie musi być pełne, spójne i logiczne, a takowych cech w znacznej mierze nie zawiera uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji, jakich w rozpoznanej sprawie dopuścił się organ II instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga fakt, iż Prezes ZUS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie dokonał analizy sytuacji skarżącego, w kontekście przesłanek wynikających z § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. Fakultatywny charakter art. 28 u.s.u.s. nie usprawiedliwia odstąpienia organu od prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie oraz braku ustosunkowania się do zarzutów podnoszonych przez stronę postępowania. Natomiast organ w niniejszej sprawie, wskazując na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, nie uznał za celowe odnieść warunków umorzenia należności określonych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w związku z § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r., do stanu faktycznego niniejszej sprawy pozostawiając poza rozważaniami argumenty podnoszone przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego. Dotyczy to zarówno sytuacji materialnej, jaki i rodzinnej oraz zdrowotnej skarżącego, która w ocenie Sądu, nie dość rzetelnie i wnikliwie została przeanalizowana przez organ orzekający. W tym miejscu należy podkreślić, iż na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego spoczywa na organie prowadzącym to postępowanie. Dlatego też organ powinien podjąć wszelkie kroki zmierzające do dokładnego ustalenia podstaw faktycznych, a nie ograniczać się jedynie do przerzucenia ciężaru dowodowego na stronę. Ciężar dowodu na mocy art. 77 k.p.a. obciąża organ administracyjny. W sytuacji gdy strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, ma więc on obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić. W uzasadnieniu decyzji Prezesa ZUS zabrakło uzasadnienia prawnego. Nie można bowiem uznać za spełniający ten wymóg powołania tylko przepisów prawa. Uzasadnienie musi zawierać wyjaśnienie dlaczego organ rozstrzygając sprawę określony przepis zastosował i - w razie możliwości przyjęcia różnej wykładni tego przepisu- dlaczego daną wykładnię przyjął. Zdaniem Sądu naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia prawnego decyzji, jakich w rozpoznanej sprawie dopuścił się organ II instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bez wątpienia w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymagań przewidzianych w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Niezbędna jest bowiem analiza przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie uzasadnienie decyzji składa się tylko z jednej części- z uzasadnienia faktycznego. Organ nie dokonał analizy przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z dnia 13 października 1998 r. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. i nie zawarł umotywowanej oceny stanu faktycznego w świetle ww. przepisów. Nie wskazał również, jaki związek zachodzi między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia. Zważywszy na powyższe stwierdzić należy, iż organ wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Ponadto należy zauważyć, iż Prezes Zakładu nie dokonał analizy miesięcznych dochodów i wydatków w gospodarstwie domowym płatnika. Wprawdzie skarżący w postępowaniu przed organem I instancji nie złożył oświadczenia o stanie majątkowym, jednak w toku postępowania przed organem II instancji skarżący nie został wezwany do złożenia przedmiotowego oświadczenia pomimo tego, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawca wskazywał na to, że jego żona korzysta z zasiłku przedemerytalnego a syn nie może znaleźć pracy. Organ nie odniósł dochodów osiąganych przez skarżącego do jego indywidualnej sytuacji życiowej i zdrowotnej. W tym właśnie zakresie organ nie dokonał należytej oceny zarzutów podniesionych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego i nie umotywował podjętej decyzji. Nie można bowiem uznać, że ogólnikowe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia, czyni zadość zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), którego istotą jest dwukrotne, merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy - rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu podjętej decyzji (v. wyrok NSA z 27 maja 1998 r., IV SA 1130/96, LEX nr 43290). Zdaniem Sądu, organ odwoławczy przede wszystkim nie dokonał rzetelnej analizy sytuacji materialnej skarżącego pomijając całkowicie kwestię bieżących kosztów utrzymania gospodarstwa domowego i innych wydatków związanych z realizacją pozostałych zobowiązań. Ponadto Prezes ZUS nie odniósł się w żaden sposób w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do sytuacji rodzinnej skarżącego. Organ orzekający nie rozważył również w sposób należyty sytuacji zdrowotnej skarżącego. Wszystkie wskazane powyżej okoliczności i zarzuty skarżącego podniesione w toku postępowania administracyjnego powinny być wnikliwie przeanalizowane i rzetelnie omówione przez organ orzekający zważywszy w szczególności, że w omawianym przypadku decyzja dotyczy nie kwestii błahych, bez istotnego znaczenia z punktu widzenia podstawowych praw i przyrodzonej godności człowieka, ale sfery jego elementarnych potrzeb - posiadania środków niezbędnych do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06). Mając na względzie powyższe uzasadniony jest pogląd, iż przytoczona argumentacja nie uzasadnia wydanego rozstrzygnięcia w sposób rzetelny i wnikliwy, wskazując tym samym na dokonanie uproszczonej oceny stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, bez uwzględnienia wskazanych powyżej okoliczności. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, iż organ nie dokonał również analizy sytuacji skarżącego, w kontekście przesłanek wynikających z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Należy również podkreślić, iż w przedmiotowej sprawie Sąd nie mógł skontrolować czy postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, w szczególności czy w badanym postępowaniu został dochowany obowiązek wynikający z art. 10 k.p.a. tj. czy strona skarżąca miała zagwarantowaną możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, albowiem akta administracyjne sprawy składają się jedynie z wniosków strony oraz decyzji I i II instancji. Brak w nich jakichkolwiek innych dokumentów. Zgodnie z art. 54 § 2 ww. ustawy organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Stosownie zaś do art. 133 § 1 ww. ustawy Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Podstawą zatem orzekania przez ten Sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć pełną dokumentację, stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy administracji i strony czynności prawnych oraz dowody pozwalające skonfrontować twierdzenia i zarzuty skarżącego. Biorąc pod uwagę to, że w niniejszej sprawie akta sprawy składają się wyłącznie z wniosków strony oraz decyzji I i II instancji Sąd został całkowicie pozbawiony możliwość dokonania oceny czy postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy oraz czy dokonane przez organ w przedmiotowej sprawie ustalenia nie były dowolne. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien więc uwzględnić całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a następnie na tej podstawie dokonać oceny poszczególnych dowodów i ustalić w ten sposób stan faktyczny. Powyższe musi znaleźć swoje odbicie w uzasadnieniu decyzji, w którym organ ma obowiązek wyjaśnić podstawę prawną decyzji z przytoczeniem przepisów prawa oraz odnieść się do wszystkich dowodów występujących w sprawie, zarówno do tych, na których się oparł, jak i do tych, którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, podając przy tym przyczyny ich nieuwzględnienia. Uzasadnienie winno zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, nawet wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę. Powinno ono również zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazywać jaki związek zachodzi między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.