V SA/Wa 3540/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant st. specjalista - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2015r. sprawy ze skargi W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania ze środków unijnych; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 21 039 zł (dwadzieścia jeden tysięcy trzydzieści dziewięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. I. W dniu [...] 10. 2009 r. W. Sp. z o.o. (dalej Skarżąca) zawarła z Województwem W. umowę o dofinansowanie projektu pt. "Program szkoleń na rzecz wzrostu konkurencyjności wielkopolskiej branży budowlanej" w ramach poddziałania 8.1.1 Wspieranie rozwoju kwalifikacji zawodowych i doradztwo dla przedsiębiorstw, zmienianą następnie aneksami z dnia [...] 5. 2010 r. oraz [...] 08. 2011 r. Realizację projektu zaplanowano w okresie od [...] 10. 2009 r. do [...].04.2011 r. Celem projektu było przyczynienie się do podniesienia konkurencyjności wielkopolskich MŚP branży budowlanej i ich zdolności do konkurowania na rynku usług budowlanych poprzez rozwój kwalifikacji zawodowych pracowników, sprzyjających budowie silnych i profesjonalnych kadr tego sektora. W myśl treści § 3 ust. 1 umowy o dofinansowanie Skarżąca była zobowiązana do realizacji projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, zaś na podstawie § 3 ust. 4 umowy przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach projektu Skarżąca zobowiązana była również do stosowania aktualnej wersji Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL, zwanych dalej Wytycznymi. Kontrola realizacji projektu przeprowadzona przez Komisję Europejską w dniach od [...] do [...]09.2012 r. oraz od [...] do [...] 10. 2012 r. wykazała nieprawidłowości w ramach przeprowadzonego przez Skarżącą postępowania na udzielenie zamówienia obejmującego realizację szkoleń dla operatorów ciężkich maszyn i urządzeń budowlanych oraz do robót drogowych, ręcznych urządzeń drogowych oraz rusztowań budowlano-montażowych, a polegające na udzieleniu zamówienia podmiotowi ściśle powiązanemu ze Skarżącą tj. W. Sp. z o.o. zaprzeczając idei konkurencyjności wskazanej w Rozporządzeniu Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące EFRR, EFS oraz FS oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. L 210 z 31.7.2006 r. ze zm.), a także sprzeniewierzając się zasadzie równości, niedyskryminacji oraz sprawiedliwości wskazanej w Traktacie o UE. W ocenie kontrolujących naruszono tym samym postanowienia § 31 umowy albowiem z jego treści wynika, iż w sprawach nieuregulowanych mają zastosowanie odpowiednie zapisy prawa UE, a także wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL (§ 3 ust. 4 umowy). II. W efekcie tych ustaleń zarząd Województwa Wielkopolskiego decyzją z dnia 18.07.2014 r. – stosownie do treści artykułu 211 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 208 ustawy z dnia 30.06.2015 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) w zw. z art. 111 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1241), art. 207 ust. 1 pkt. 2 oraz ust. 9 w zw. z art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 27.08.2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.), art. 27 ust. 1 pkt 6 a ustawy z dnia 6.12.2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) oraz § 3 ust. 2 lit. f Porozumienia w sprawie realizacji komponentu regionalnego w ramach POKL nr KL/WP/2007/1 zawartego w dniu [...].06. 2007 r. pomiędzy Ministrem Rozwoju Regionalnego a samorządem Województwa Wielkopolskiego – określił W. Sp. z o.o. do zwrotu kwotę 1383900 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych biorąc pod uwagę daty przekazania kolejnych transz dofinansowania. III. Odnosząc się do treści wniesionego odwołania Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] 10.2014 r. – stosownie do treści art. 138 § ust. 1 k.p.a., art. 211 ust. 4 b w zw. z ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 20.6.205 r. o finansach publicznych w zw. z art. 113 ust. 1 ustawy z 28.08. 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych , a także art. 207 ust. 12 w zw. z ust. 9 i ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27.08.2009 r. o finansach publicznych – utrzymał w mocy zaskarżony akt administracyjny. U podstaw obu decyzji – co znalazło wyraz w ich motywach – legły ustalenia kontrolne, o których była mowa na wstępie niniejszego uzasadnienia. IV. W skardze – zażądano uchylenia obu decyzji a także zasądzono zwrotu kosztów postępowania - zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 211 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 211 ust. 4 ustawy z dnia 30.06.2005 r. o finansach publicznych - dalej u.f.p. 2005 r. oraz art 207 ust. 1 pkt 2 w zw. art. 207 ust. 9 ustawy z dnia 27.08.2009 r. o finansach publicznych – dalej u.f.p. z 2009 r. poprzez zastosowanie wyżej wymienionych przepisów i zobowiązanie Beneficjenta do zwrotu dotacji i środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, w sytuacji gdy w świetle okoliczności sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia wystąpienia wskazanej w tych przepisach przesłanki wykorzystania dotacji i środków z naruszeniem procedur, o których mowa odpowiednio w art. 208 u.f.p. z 2005 r. oraz art. 184 u.f.p. z 2009 r.; 2) naruszenie art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11.7.2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności ¡uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 poprzez zobowiązanie Skarżącego do zwrotu środków pomimo braku wystąpienia nieprawidłowości i nieudowodnienia spowodowania przez Beneficjenta szkody w ogólnym budżecie UE; 3) naruszenie art. 52 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 1605/2002 z dnia 25.06.2002 r. w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich poprzez jego zastosowanie i uznanie, że Beneficjent naruszył "szeroko pojętą zasadę konkurencyjności", mimo że rozporządzenie to nie powinno być przez Beneficjenta stosowane przy wyborze wykonawców w realizowanym projekcie; 4) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 6 i 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji pomimo braku podstaw faktycznych do jej wydania i naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i przyjęcie ustaleń nieznajdujących podstaw w zgromadzonym materiale dowodowym; b) art. 8 k.p.a. poprzez działanie w sposób podważający zaufanie strony postępowania do władzy publicznej, ze względu na to, że Beneficjent zrealizował projekt, a nakazano mu zwrot otrzymanego dofinansowania, mimo braku podstaw faktycznych i prawnych do takiego działania; c) art. 11 k.p.a. tj. niewyjaśnienie przez organ przesłanek, jakimi kierował się przy załatwianiu sprawy, a w szczególności niewykazaniu dowodów, na których oparł twierdzenia zawarte w decyzji; d) art. 77 § 1 k.p.a. art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz nieuwzględnienie przy orzekaniu całokształtu materiału dowodowego; e) art. 15 k.p.a. poprzez przedstawienie zarzutów Beneficjentowi co do uchybień w procedurze wyboru wykonawcy, które nie były podnoszone w decyzji organu I instancji. W motywach przedstawiono racje przemawiające za uwzględnieniem skargi. V. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – wskazano te okoliczności które zostały podniesione w zaskarżonych aktach administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne- podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obowiązującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwieniem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publiczne, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparaty administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażące, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływ na wynik sprawy. IV. W kontekście powyższych uwag wskazać trzeba, iż w sprawie doszło do naruszenia prawa, które pozostaje w sprzeczności z dyrektywą praworządności wynikającą z Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny powołując art. 27 zdanie pierwsze Konstytucji RP, który stanowi, że "W Rzeczypospolitej Polskiej językiem urzędowym jest język polski" stwierdza, że po stronie organów władzy publicznej w RP istnieje nakaz posługiwania się językiem polskim - zarówno w relacjach między tymi organami, jak i w stosunkach z obywatelami (zob. uchwała TK z dnia 14 maja 1997 r., sygn. akt W 7/96-, OTK 1997 nr 2, poz. 27). Potwierdzeniem tej tezy jest brzmienie art. 4 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (Dz. U. z 2011r., nr 43, poz. 244 ze zm.), który stanowi, że język polski jest językiem urzędowym m.in. konstytucyjnych organów państwa, organów jednostek samorządu terytorialnego, terenowych organów administracji publicznej czy wszelkich innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 1 powołanej ustawy podmioty wykonujące zadania publiczne na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej co do zasady dokonują wszelkich czynności urzędowych w języku polskim. Pewne odstępstwo od tego nakazu można uznać za dopuszczalne - poza wyjątkiem, o którym mowa w art. 27 zdanie drugie Konstytucji RP - w odniesieniu do obrotu prywatnoprawnego, pomiędzy jednostkami niepublicznymi, w których żaden z uczestników stosunku prawnego nie znajduje się w pozycji nadrzędnej (władczej) wobec innych uczestników (por. wyrok TK z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt K 38/04). Odstępstwa od wspomnianego nakazu mogą być podyktowane również ochroną prawa do rzetelnego procesu sądowego czy prawa do dobrej administracji, jeżeli z praw tych korzystają na terytorium Polski osoby nieznające języka urzędowego. Nakaz posługiwania się w relacjach z obywatelami językiem polskim odnosi się nie tylko do organów państwa polskiego, lecz również do innych podmiotów, które na mocy zobowiązań międzynarodowych RP zostały upoważnione do regulowania w sposób władczy statusu obywateli polskich, w tym do organów Unii Europejskiej. Nie ma bowiem podstaw do przyjęcia, że treść normatywna art. 27 Konstytucji została ograniczona na skutek przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. W szczególności podstaw takich nie daje art. 90 Konstytucji RP. Zauważyć również należy, że zgodnie z art. 83 Konstytucji, każdy ma obowiązek przestrzegania prawa obowiązującego na terytorium RP. Ponadto ugruntowana w europejskiej kulturze prawnej zasada ignorantia iuris nocet wyraża założenie, że każdy obywatel powinien znać adresowane do niego normy prawne. Z drugiej jednak strony, z ogólnej zasady państwa demokratycznego - wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP - wynika, że nakazy i zakazy kierowane do obywateli przez organy władzy powinny być formułowane w sposób zrozumiały dla tych obywateli. W innej  sytuacji nie można w państwie demokratycznym oczekiwać przestrzegania prawa przez jego adresatów. Podstawowym warunkiem umożliwiającym adresatom norm prawnych zrozumienie treści adresowanych do nich powinności jest wyrażenie norm w przepisach sformułowanych w języku, którego znajomości można oczekiwać od adresatów. Przepisy Konstytucji RP, a w szczególności art. 27 Konstytucji, nie dają podstaw do uznania, aby od obywateli polskich można było wymagać znajomości innych języków niż język polski. V. Na wstępie – mając na uwadze treść art. 134 § 1 p.p.s.a (Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną) – wskazać należy, iż w aktach administracyjnych znajdują się dokumenty polskich organów, a także raport Komisji Europejskiej z audytu systemu zarządzania i kontroli przeprowadzonej w ramach POKL w dniach [...]-[...].09.2012 r. oraz [...]-[...].10.2012 r. Ten ostatni nie został przetłumaczony na j. polski z j. angielskiego (k.314-317 a. adm.). Podobnie - jak wyżej – nie została przetłumaczona z j. angielskiego ostateczna wersja raportu Komisji Europejskiej (k. 520-527 a. adm.), a także pismo tego Organu z dnia [...].01.2014 r. (k. 546-548 a. adm.) VI. Powyższe uchybienie uniemożliwia ocenę tego, czy ustalenia poczynione przez Organy obu instancji są prawidłowe; przedwczesne jest zatem - przy braku pewnych ustaleń faktycznych- odnoszenie się do treści zarzutów poczynionych w skardze. Z tej racji należało uchylić rozstrzygnięcie Organu II instancji. VII. Rozpoznając ponownie sprawę należy przede wszystkim dokonać tłumaczeń dokumentów obcojęzycznych na język polski, co może uczynić Organ II instancji; konieczne jest przetłumaczenie dokumentów o których była mowa w punkcie V uzasadnienia. W przyszłości umożliwi to - w przypadku złożenia ponownej skargi do Sądu - ocenę legalności zaskarżonych rozstrzygnięć ( w sytuacji gdyby zajęto stanowisko identyczne - jak w zaskarżonych decyzjach). VII. Nie ulega wątpliwości, iż język polski jest językiem urzędowym terenowych organów administracji publicznej oraz że podmioty wykonujące zadania publiczne na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dokonują wszelkich czynności urzędowych oraz składają oświadczenia woli w języku polskim, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej . Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia czynności urzędowych, jednakże - na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 maja 2002 r., II SA 4033/01 (Wokanda 2002 /12/39) - nasuwające się wątpliwości związane z tym zagadnieniem prawnym usunęła cyt. wyżej uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 maja 1997 r., podjęta na gruncie dekretu z dnia 30 listopada 1945 r. o języku państwowym i języku urzędowania rządowych i samorządowych władz administracyjnych (Dz. U. Nr 57, poz. 324). W powyższej uchwale Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, zachowujący aktualność pod rządami obecnie obowiązującej ustawy o języku polskim, że czynności urzędowe to wszelkie czynności organów i instytucji powołanych do realizacji określonych zadań publicznych, związane z realizacją ich konstytucyjnych i ustawowych kompetencji, chyba że z istoty tych czynności wynika konieczność posłużenia się językiem obcym. Pojęcie czynności urzędowych obejmuje również czynności procesowe podejmowane przez organy administracji publicznej. Oznacza to, że czynności procesowe winny być dokonywane w języku polskim. Organ administracji publicznej zobligowany jest do dokonywania w języku polskim zarówno czynności ustnych, jak i do prowadzenia w tym języku dokumentacji postępowania, a to oznacza prawną powinność posługiwania się w postępowaniu administracyjnym przetłumaczonymi dokumentami. Konstytucyjna zasada, której odzwierciedleniem są przepisy ustawy o języku polskim, stanowiąca, iż językiem urzędowym jest język polski, warunkuje, aby dokumenty - tak jak w rozpatrywanej sprawie - będące zasadniczym czynnikiem sprawczym wpływającym na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zostały przetłumaczone na język polski, umożliwiając tym samym prawidłową ocenę wyniku badania treści takiego dokumentu (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2008 r., sygn. akt I GSK 1088/07).  VIII. Mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c, art. 200 i 152 p.p.s.a. należało - orzec jak w sentencji wyroku .