V SA/Wa 3603/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska(spr.), Protokolant spec. - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2016 r. sprawy ze skargi Województwa Dolnośląskiego na decyzję Ministra Finansów z dnia ... czerwca 2015 r. nr ... w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaty we wpłacie do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez Województwo Dolnośląskie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Finansów z dnia ... czerwca 2015r. nr ... utrzymująca w mocy decyzję z dnia ... marca 2015r. Nr ... którą odmówiono zwrotu nadpłaty we wpłacie do budżetu państwa, z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw, dokonanej przez Województwo Dolnośląskie w 2014r. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Województwo Dolnośląskie (dalej; Skarżący, Strona, Województwo) pismem z dnia 13 lutego 2013r. złożyło wniosek o zwrot nadpłaty we wpłatach do budżetu państwa przeznaczonych na część regionalną subwencji ogólnej dla województw, dokonanych przez Województwo Dolnośląskie w 2014r. w kwocie ... zł. Podstawą żądania był wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt K 13/11 w którym Trybunał orzekł, że art. 31 oraz art. 25 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w zakresie, w jakim nie gwarantują zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, są niezgodne z Konstytucją RP. Jednocześnie TK odroczył utratę mocy obowiązującej przepisów art. 31 i 25 ustawy o dochodach wskazując, że powyższe przepisy utracą moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Decyzją z dnia ... marca 2015r. Minister Finansów (dalej: MF, Organ) odmówił zwrotu nadpłaty . W wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy, po przeprowadzeniu stosownego postepowania administracyjnego, MF wydał decyzję utrzymującą decyzję pierwszoinstancyjną. W jej uzasadnieniu Organ wskazał, iż dochody Województwa z tytułu udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych (PIT) wyniosły ... zł a od osób prawnych (CIT) ,... zł. Dochody podatkowe (PIT+CIT) w 2012r. wyniosły w roku 2012 ...zł. Dochody podatkowe na mieszkańca Województwa (wskaźnik W) wynosiły ... zł. W tym samym roku dochody podatkowe wszystkich województw wyniosły 5.389.206.815 zł, a na jednego mieszkańca kraju (wskaźnik Ww) wyniosły 139,86 zł. Dochody podatkowe na jednego mieszkańca Województwa Dolnośląskiego stanowiły 188,7% średnich dochodów podatkowych wszystkich województw. Z tego powodu, stosownie do art. 31 ustawy z dnia 13 listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (dalej: ustawa o dochodach), wpłaty Skarżącej do budżetu państwa, z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej w 2014r. wyniosły ... zł. Wpłata Województwa Dolnośląskiego do budżetu państwa w roku 2014 wynosiła ... zł i stanowiła 54,1 % dochodów podatkowych Województwa uzyskanych w 2014r. MF podkreślił, iż art. 31 ustawy o dochodach (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2014r.) stanowił, że województwa, w których wskaźnik dochodów podatkowych na jednego mieszkańca w województwie (W) jest większy niż 110% wskaźnika dochodów podatkowych wszystkich województw (Ww), dokonują wpłat do budżetu państwa, z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw. Województwo spełniło przesłanki zawarte w tym przepisie a zobowiązanie do dokonania wpłaty powstało z mocy prawa. W związku z tym, iż wpłata do budżetu państwa, z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej została prawidłowo ustalona na podstawie przepisów obowiązujących w roku 2014 – nadpłata nie powstała. Nie powstała, zdaniem MF, w związku z wejściem w życie art. 4 ustawy z dnia 23 pażdziernika 2014r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U.poz. 1574). Zgodnie z nim, w sprawach dotyczących wpłat do budżetu państwa, z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw oraz części regionalnej subwencji ogólnej dla województw, ustalonych na rok 2014 i lata wcześniejsze, stosuje się przepisy dotychczasowe. Ponieważ przepis ten mówi o sprawach dotyczących wpłat, obejmuje nie tylko sprawy dotyczące określenia wysokości zobowiązania z tytułu wpłat do budżetu państwa, ale tez inne sprawy z zakresu wpłat. Sprawa wszczęta na wniosek Skarżącej jest sprawą dotyczącą wpłat. Wyjaśniono również, że przepisy Ordynacji podatkowej (dalej: Op) nie stanowią podstawy do zwrotu nadpłaty. Minister wskazał także , że z uzasadnienia wyroku TK w sprawie o sygn. akt K 13/11 wynika, że zakwestionowane przepisy muszą być stosowane , aż do czasu upływu terminu ich obowiązywania. Organ nie zgodził się z zarzutem Strony, że powinien przeprowadzić postepowanie wyjaśniające celem ustalenia sytuacji finansowej Województwa w okresie, którego dotyczy wpłata w kontekście wpływu tej sytuacji na możliwość realizacji zadań własnych. Niniejsze postepowanie zobowiązywało Organ tylko do ustalenia, czy dokonana wpłata była w prawidłowej wysokości, gdyż tylko takie zawyżenie mogłoby skutkować zwrotem nadpłaty. Zauważył, że Strona opiera swoje roszczenia o przepisy Op, a jednocześnie przywołuje przesłanki nie występujące w Ordynacji. Poziom zadłużenia Województwa Dolnośląskiego , zaciągnięcie kredytu w 2014r. nie ma wpływu na niniejszą sprawę. MF wskazał, iż Strona, twierdząc iż jest konieczność określenia wpłat na poziomie 30% dochodów podatkowych, wniosek taki opiera o pogląd wyrażony przez WSA w Warszawie w nieprawomocnych wyrokach z dnia 29 września 2014r. W tamtych sprawach Sad uznał, że w sprawach dotyczących określenia wysokości zobowiązania z tytułu wpłat do budżetu państwa należy ustalić, jaka część dochodów powinna zostać pozostawiona jednostce samorządu terytorialnego na realizację jego zadań własnych, a jaka część może podlegać mechanizmowi wyrównawczemu i określił te proporcję na 70% do 30%. Podkreślił również, że TK w wyroku w żaden sposób nie określił, jak wyznaczyć ,,istotną część dochodów własnych dla realizacji zadań własnych". Powyższą decyzję zaskarżyło do WSA Województwo Dolnośląskie, wnosząc o jej uchylenie. Zarzuciło, iż MF jako podstawę materialnoprawna decyzji wskazał art. 4 ustawy z dnia 23 pazdziernika 2014r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2014r., poz. 1574) i wskazało, iż przyjmuje jako podstawę rozstrzygnięcia przepisy art. 29, 31, 35 ust. 3 ustawy o dochodach z dnia 13 listopada 2003r. Skarżący zarzucił MF naruszenie prawa wyrażające się w przyjęciu za podstawę odmowy zwrotu nadpłaty przepisów art. 29 i 31 ustawy o dochodach w brzmieniu przed 1 stycznia 2015r. bez uwzględnienia, że TK wyrokiem z dnia 4 marca 2014r. w sprawie K 13/11 stwierdził, ze art. 31 oraz art. 25 ustawy o dochodach w zakresie, w jakim nie gwarantują województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, są niezgodne z art.167 ust. 1 i 2 w zw. z art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz są niezgodne z art. 9 ust. 5 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 pażdziernika 1985r (Dz. U. z 1994r. Nr 124, poz. 607 oraz z 2006r. Nr 154, poz. 1107). Strona uważa, iż pomimo określenia przez TK, że wymienione przepisy tracą moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku, to Minister obowiązany był do uwzględnienia stwierdzenia ich niekonstytucyjności już w dacie wydania decyzji. Wskazał na przepis art. 31 ustawy o dochodach i art. 35 ust. 3 i 4 tj ustawy i podkreślił, iż do wpłat określonych w art. 29-31 stosuje się przepisy działu II ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. – Ordynacja podatkowa. Zacytował część uzasadnienia wyroku TK podkreślając, że sam Trybunał zauważył, iż konstytucyjna zasadą jest wykonywanie istotnej części zadań publicznych przez samorząd w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, to każda jednostka samorządu na realizację ,,istotnej części’’ zadań musi mieć zagwarantowany odpowiedni ,,równie istotny’’ poziom dochodów, którymi będzie dysponowała w sposób samodzielny. W dalszej części Skarżący powołał się na przepis art. 74 pkt 3 O.p. , który stanowi, ze jeżeli nadpłata powstała w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego lub orzeczenia ETS, a podatnik, którego zobowiązanie podatkowe powstaje w sposób przewidziany w art. 21 § 1 pkt 1 nie był obowiązany do składania deklaracji, wysokość nadpłaty określa podatnik we wniosku o jej zwrot. Wskazując na wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014r. (I OSK 2296/12) podkreślił, że jeżeli TK stwierdził niekonstytucyjność normy prawnej i jednocześni odroczył utratę mocy obowiązującej, to sądy administracyjne – w zależności od okoliczności konkretnej sprawy – mają kompetencje do odmowy zastosowania takiej normy, niezależnie od tego, ze przepis, który był przedmiotem wyroku TK, formalnie pozostaje elementem systemu prawa. Zarzucił ponadto Organowi, że pominął kwestie analizy przyczyn, dla których odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisów nastąpiło, podczas gdy wyłącznym powodem takiego rozstrzygnięcia był wzgląd na skomplikowaną materię ustrojową, jakiej dotyczyły zaskarżone przepisy. W zakresie ustalenia znaczenia określenia ,, istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych’’ Skarżący podzielił pogląd WSA w Warszawie, zawarty w wyrokach V SA/Wa 826/14, V SA/Wa 860/14, V SA/Wa 1271/14, że przez to pojęcie należy rozumieć nie mniej niż 70% dochodów podatkowych województwa. W dalszej części skargi Strona przedstawiła zestawienia dochodów podatkowych za 2012r i 2014r wszystkich województw i podkreśliła, iż udziały w dochodach podatkowych na 1 mieszkańca Województwa Dolnośląskiego w 2014r. spadły o 35,47% przy wzroście udziału dochodów podatkowych w przeliczeniu na 1 mieszkańca w pozostałych Województwach średnio o 7,06%. Wskazała również, iż wpłata do budżetu państwa Województwa Dolnośląskiego w 2014r. stanowi aż 54,14% dochodów podatkowych tego roku, nadto po dokonaniu wpłaty do budżetu państwa oraz powiększeniu dochodów podatkowych o subwencję regionalną i wyrównawczą w Województwie Dolnośląskim wielkość pozostałych środków finansowych do rozdysponowania w przeliczeniu na 1 mieszkańca wynosi 151,47 zł, co jest znacznie poniżej średniej krajowej dla Województw wynoszącej 168,58 zł. To spowodowało, iż Województwo Dolnośląskie musiało zaciągnąć kredyt w kwocie 360 mln zł. Udzwignięcie ciężaru wpłaty w sytuacji drastycznego spadku udziału w dochodach CIT miało i ma wpływ na funkcjonowanie Województwa w roku 2014 i 2015 oraz w następującym okresie wieloletnim, co przełożyło się na poziom wydatków, poziom zadłużenia oraz limity spłaty zadłużenia. Zmniejszenie planu podstawowego zródła dochodów własnych Województwa, jakim są dochody budżetowe z tytułu udziału w podatku dochodowym CIT, skutkowały koniecznością zmniejszenia zadań własnych Województwa. Skarżący podkreślił, ze posiadając jedną z największych sieci dróg wojewódzkich oraz szpitali, zobowiązany jest do dokonywania dużych nakładów finansowych na ich utrzymanie. Ważny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest fakt, że na kondycję finansową Województwa w roku 2014 złożyły się dwa niezależne czynniki, to jest kondycja ekonomiczna największego podatnika – KGHM – który zrealizował najniższy od 2010r zysk oraz metodologia naliczania wpłat zastosowana przez MF. Nie uwzględniono bowiem, pomimo posiadania szczegółowej sprawozdawczości oraz informacji, ze w roku 2012 część dochodów \z tego żródła jest nieporównywalna z innymi latami i dotyczy zdarzenia niepowtarzalnego w innych okresach rozliczeniowych. Nadto, uwzględniając zmianę brzmienia art. 31 obowiązującą jedynie w roku 2011 – art. 41 ustawy a dnia 26 listopada 2010r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją ustawy budżetowej (Dz. U. Nr 238, poz. 1726), kwota wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw , znacząco uległa zmniejszeniu. Skarżący przedstawił wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw według własnych wyliczeń. Według nich, kwota wpłat w tym przypadku dla Województwa Dolnośląskiego wynosiłaby ... zł, a kwota którą wyliczył Minister Finansów stanowi ... zł. Zatem nadpłata tej wpłaty – przy zastosowaniu tej metody – wynosi ... zł W pkt. VI skargi Skarżący podkreślił, iż celem doprowadzenia do minimalizacji skutków uznanych za niezgodne z Konstytucją przepisów ustawy o dochodach Województwo Dolnośląskie uznaje, iż przyjęta, i niżej przedstawiona, metoda wyliczenia kwoty nadpłaty jest prawidłowa i odpowiadająca kryteriom przyjętym w wyroku TK oraz we wskazanych wyżej wyrokach WSA w Warszawie: Dochody podatkowe roku 2014 ... zł X 30% = ... zł Wpłata do Budżetu Państwa - ... zł Nadpłata ... zł. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Realizując powyższe uprawnienia Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w sprawie nie doszło do naruszenia zastosowanych przepisów prawa materialnego, zaś w działaniach Ministra nie sposób dopatrzyć się uchybień proceduralnych, które mogłyby skutkować uchyleniem decyzji. Na wstępie Sąd przypomina, że mechanizm ustalania wpłat dokonywanych przez województwo do budżetu państwa jest określony w ustawie z dnia 13 listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2015r. poz. 513). Województwo Dolnośląskie było zobowiązane do dokonywania wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województwa na podst. Przepisu art. 31 ust. 1 ustawy. W brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2014r. stanowił on, że województwa, w których wskaźnik dochodów podatkowych na jednego mieszkańca w województwie jest większy od 110% tego wskaźnika dla wszystkich województwa w kraju, dokonują wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw. Modyfikacja tej ustawy nastąpiła na mocy ustawy z dnia 26 listopada 2010r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacja ustawy budżetowej i w wyniku tego w roku 2011 wpłat dokonywały jedynie te województwa, w których wskaźnik dochodów podatkowych danego województwa był większy od 120% wskaźnika ustalonego dla wszystkich województw. Obowiązek dokonywania wpłat powstawał z mocy prawa jeżeli j.s.t. spełniła przesłanki zawarte w ustawie. Nie było w ustawie przesłanek warunkujących dokonanie wpłat od bieżących wpływów podatkowych, poziomu inwestycji czy zadłużenia. Przepis art. 31 uchyliła ustawa z dnia 23 pażdziernika 2014r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (D. U. z 2014r. poz. 1574). Zawiera ona art. 4, który reguluje kwestie wpłat ustalonych na rok 2014 i lata wcześniejsze stanowiąc, że w sprawach dotyczących wpłat województw do budżetu państwa przeznaczonych na część regionalną subwencji ogólnej dla województw oraz części regionalnej subwencji ogólnej dla województw, stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawa została uchwalona już po wyroku TK z dnia 4 marca 2014r. Zdaniem Sądu, zasadnie organ przyjął, iż w pojęciu ,,sprawy dotyczącej wpłat’’ mieści się sprawa o zwrot nadpłaty we wpłatach do budżetu państwa, a więc niniejsza. Przepis art.4 wskazanej powyżej ustawy jest jasny i jednoznaczny, a co za tym idzie, wpłaty zostały prawidłowo wyliczone i w związku z tym należy zgodzić się z Organem, że nie powstała nadpłata we wpłatach do budżetu państwa dokonanych przez Skarżącego w roku 2014. Należy zauważyć, iż w sprawie nie miał zastosowania przepis art. 29 ustawy o dochodach; ten przepis nie był także przedmiotem orzekania przez TK w wyroku z 4 marca 2014r. WSA podziela także pogląd MF, iż przepisy O.p. dotyczące zwrotu nadpłaty, mają charakter przepisów ogólnych, a przepis art. 4 ustawy wyłącza stosowanie Ordynacji, gdyż jest przepisem szczególnym. Zasadnie więc zastosowano w niniejszej sprawie art. 4 ustawy z dnia 23 pażdziernika 2014r w miejsce przepisu art. 74 pkt 3 w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy o dochodach. Organ nie mógł również, przy rozpoznawaniu sprawy, kierować się podniesionymi w skardze względami takimi jak spadek dochodów bieżących Województwa, kredyt, konieczność utrzymania szpitali czy dróg, bowiem są to przesłanki, które nie wynikają z obowiązujących w tej mierze przepisów. Co do uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu strony – zasady te maja zastosowanie w sprawach , w których podjęcie decyzji polega na tzw. ,,uznaniu administracyjnym’’, a niniejsza sprawa – zwrotu nadpłaty – nie należy do tej kategorii spraw. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.