V SA/Wa 3610/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), Protokolant ref.staż. - Magdalena Walkowiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2015 r. sprawy ze skargi I. Sp. z o.o. w G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji: 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] kwietnia 2015 r.; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz I. Sp. z o.o. w G. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy wydaną przez ten organ w I instancji decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r. Nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Nr [...] z dnia [...] września 2010 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. o przyznaniu środków z tytułu pomocy finansowej w zmniejszonej wysokości w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] lutego 2015 r. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa; dalej: ARiMR, zwróciła się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi; dalej: MRiRW, z wnioskiem o rozważenie możliwości stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2010 r. Nr [...] podnosząc, że jeszcze przed wydaniem decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], którą przyznano G. Sp. z o.o. z siedzibą w G. środki z tytułu pomocy finansowej w zmniejszonej wysokości w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 płatność w wys. [...] zł było wiadomo, że nabywcą produktów od Grupy producentów rolnych jest jeden z członków Grupy wnioskującej o pomoc. Zdaniem wnioskodawcy stanowi to rażące naruszenie przepisów prawa i uzasadnia stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.); dalej: k.p.a. Zawiadomieniem z dnia [...] marca 2015 r. MRiRW wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa ARiMR z dnia [...] września 2010 r. Nr [...]. W dniu [...] kwietnia 2015 r. MRiRW wydał decyzję Nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Nr [...] z dnia [...] września 2010 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. o przyznaniu środków z tytułu pomocy finansowej w zmniejszonej wysokości w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że sprawa wzruszenia decyzji wydanej przez Dyrektora [...] Oddziału ARiMR w dniu [...] czerwca 2009 r. Nr [...], którą przyznano G. Sp. z o.o. z siedzibą w G. środki z tytułu pomocy finansowej w zmniejszonej wysokości w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 płatność w wys. [...] zł była przedmiotem kilku wszczynanych z urzędu postępowań w trybach nadzwyczajnych. W dniu [...] lipca 2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wystąpił do Prezesa ARiMR z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. podnosząc, że przyznanie pomocy nastąpiło z naruszeniem § 7 ust. 2 pkt 1 lit. c oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętych Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 (Dz.U. Nr 81, poz. 550, z późn.zm.). Kwota pomocy przyznana wskazaną decyzją ustalona została na podstawie przychodów Grupy ze sprzedaży produktów wytworzonych w gospodarstwie jej członków, których odbiorcą był członek Grupy, co stanowi naruszenie wskazanych wyżej przepisów. W dniu [...] sierpnia 2010 r. Prezes ARiMR wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Nr [...] Prezes ARiMR odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że nie dopatrzył się żadnej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji. W dniu [...] marca 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału ARiMR wszczął postępowanie w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego decyzji Dyrektora [...] Oddziału ARiMR z [...] czerwca 2009 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...] organ uchylił decyzję dotychczasową oraz odmówił przyznania środków z tytułu pomocy finansowej G.Sp. z o.o. z siedzibą w G. w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętych Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013. Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...] utrzymał decyzję w mocy. Na ww. decyzję G. złożyła skargę do WSA Warszawa, który wyrokiem z dnia 6 września 2012 r. V SA/Wa 903/12 WSA uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że brak było podstaw do wznowienia postępowania. W dniu [...] stycznia 2013 r. Prezes ARIMR decyzją Nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i odmówił uchylenia decyzji o przyznaniu środków z tytułu pomocy finansowej G. Sp. z o.o. w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętych Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 ze względu na brak podstaw do wznowienia postępowania. W dniu [...] listopada 2013 r. Prezes ARIMR wydał decyzję Nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Dyrektora [...] Oddziału ARiMR z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania MRiRW w dniu [...] marca 2014 r. uchylił ww. decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji uzasadniając, iż zaskarżona decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, tj. decyzją Prezesa ARiMR Nr [...] z dnia [...] września 2010 r. W uzasadnieniu wydanej w dniu [...] kwietnia 2015 r. I instancji decyzji MRiRW stwierdził ponadto, iż Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał decyzję z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 7, art.11, oraz art. 107 § 1 i 2 w związku z art.156 § 1 k.p.a. bowiem nie przeprowadził postępowania dowodowego i nie uzasadnił decyzji. Pismem z dnia [...] maja 2015 r. G. Sp. z o.o. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją. Strona wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie przez organ I instancji, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy wydaną w I instancji decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że decyzja Prezesa ARiMR z dnia [...] września 2010 r. Nr [...] rażąco narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego bowiem organ rozstrzygając o istocie sprawy nie wyjaśnił stanu faktycznego, nie przeprowadził postępowania dowodowego i nie uzasadnił decyzji. Te okoliczności, zdaniem organu, uzasadniają stwierdzenie rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. Strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji MRiRW i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia. W skardze strona zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. bowiem w jej przekonaniu w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. W uzasadnieniu skargi Strona przytacza orzeczenia sądów administracyjnych wskazujące na znaczenie pojęcia "rażące naruszenie prawa" i stwierdza, że w przedmiotowej sprawie nawet jeżeli doszło do naruszenia przepisów to nie w stopniu rażącym. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że stwierdzenie nieważności jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętych najcięższymi wadami, a w tej sprawie taka sytuacja miała miejsce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t. j. Dz. U. z 2014 r. poz.1647, z późn. zm.). Stosownie do art. 134 § 1 p. p. s. a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Po rozpoznaniu niniejszej sprawy Sąd dopatrzył się naruszenia prawa uzasadniającego uchylenie zaskarżonej decyzji. Podstawową zasadą konstytucyjną w zakresie funkcjonowania organów administracji publicznej jest, sformułowana w art. 7 Konstytucji RP, zasada praworządności, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z zasady tej wynika, że każde działanie organu musi mieć oparcie w normie ustawowej wyznaczającej treść i formę tego działania. Decyzji organu administracji publicznej przysługuje domniemanie ważności realizujące się w trwałości decyzji oparte na założeniu, że uprawniony do wydania aktu administracyjnego organ działał na podstawie i w granicach prawa (zob. E. Ochendowski "Prawo administracyjne. Część ogólna", TNOIK, Toruń 1996, str.126). Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych (art. 16 k.p.a.). Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi zatem wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, co oznacza, że może być zastosowane w ściśle określonych w k.p.a. warunkach. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 1983 r. II SA 581/83, GAP1987, Nr 8, s. 45 "Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art.156 § 1 pkt 1 k.p.a." Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przez naruszenie prawa w stopniu rażącym należy rozumieć naruszenie kwalifikowane, które godzi w najdonioślejsze wartości każdego systemu prawa, w szczególności zasadę legalności. W doktrynie i orzecznictwie sądowym podnosi się, iż o rażącym naruszeniu prawa możemy mówić wtedy gdy rozumienie przepisu nie powoduje żadnych wątpliwości, a skutki decyzji organu wywołują konsekwencje niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie (zob. A. Zieliński "O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a.", PiP Nr 2/1986, str. 104). Jednocześnie w doktrynie podkreśla się, że kryterium skutków gospodarczych nie może stanowić wyłącznego kryterium kwalifikowania danego naruszenia jako rażącego (zob. B. Adamiak (w:) Adamiak, Borkowski, "Postępowanie administracyjne", 2003, s. 334). Przenosząc przytoczone wyżej regulacje na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, że organ nie miał podstaw do stwierdzenia, że decyzja Prezesa ARiMR z dnia [...] września 2010 r. Nr [...] rażąco narusza prawo. Oceniając sprawę Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. W trybie stwierdzenia nieważności eliminowane z obrotu mogą być wyłącznie decyzje obarczone najcięższymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Tak jak to wskazano w skardze nie każde wydanie decyzji z wadami wyczerpuje przesłankę rażącego naruszenia prawa - nie wystarczy samo ustalenie naruszenia prawa, konieczne jest stwierdzenie, że naruszenie prawa miało charakter rażący. Decyzja dotknięta wadami, które nie mają rażącego charakteru nie jest tożsama z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Postępowania nadzwyczajne nie mogą zastępować kontroli instancyjnej oraz ewentualnego badania legalności merytorycznej decyzji ostatecznej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji MRiRW stwierdził, że w decyzji z dnia [...] września 2010 r. Nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...] Prezes ARiMR "... rozstrzygając o istocie sprawy, uczynił to bez wyjaśnienia stanu sprawy, przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz bez czytelnego, opartego na materiale dowodowym uzasadnieniu decyzji" (str. 8 uzasadnienia), co zdaniem organu wskazuje na rażące naruszenie podstawowych zasad postepowania administracyjnego i wyczerpuje przesłankę stwierdzenia nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy podkreślić, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ dokonuje oceny ważności tego rozstrzygnięcia w oparciu o zgromadzony przed jej wydaniem materiał dowodowy. Co do zasady organy administracji nie gromadzą w takim przypadku odrębnych dowodów, lecz w zasadzie, opierają się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2006 r. o sygn. akt II SA/Wa 1880/06, LEX nr 301837). Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, tak jak w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] września 2010 r. Nr [...], jest wyłącznie ustalenie czy zachodzi którakolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu ewentualne błędy, czy niedopatrzenia organu, który weryfikował wniosek Skarżącego o przyznanie środków z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 nie mogą uzasadniać wzruszenia decyzji. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 29 lipca 2015 r. II GSK 1974/14 "...tryb nadzwyczajny wzruszania decyzji administracyjnych nie służy do przeprowadzania w dowolnym czasie korekty przyznanych płatności w sytuacji, kiedy organ po uprawomocnieniu się decyzji dostrzeże jakiekolwiek nieścisłości w swoich własnych obliczeniach..." Uwzględniając powyższe, Sąd rozpoznając niniejszą sprawę uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art.134 p. p. s. a., orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego postanowiono na podstawie art. 200 p. p. s. a.