V SA/Wa 365/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Protokolant specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o z/s w W. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz C. Sp. z o.o z/s w W. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez C. Sp. z o.o. w W. jest postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z siedzibą w W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ww. organu I instancji z dnia [...] maja 2009 r. w sprawie przyznania stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2007. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym: W dniu 14 czerwca 2012 r. C. Sp. z o.o. w W. skierowała do Kierownika BP ARiMR w W. wniosek o wznowienie postępowania w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2007. Jako podstawę wznowienia postępowania Spółka wskazała usunięcie kodu DR10 w odniesieniu do działek rolnych zadeklarowanych przez nią do płatności w roku 2007. Uzasadniając wniosek podniosła, że za lata 2007-2010 nie otrzymywała świadczeń do gruntów w pełnej wysokości, ponieważ świadczenia te były bezpodstawnie pomniejszane o sankcje wieloletnie związane z obciążeniem deklarowanych do płatności działek kodem DR10. Z otrzymanych przez Spółkę pism z dnia [...] maja 2010 r. (z Departamentu Baz Referencyjnych ARiMR) oraz z dnia [...] lipca 2010 r. (z [...] OR ARiMR w K.) wynikało natomiast, że kody DR10 na przedmiotowe działki zostały usunięte. Spółka dodała także, iż pełne świadczenie bez potrącenia sankcji wieloletniej otrzymała w ramach płatności za rok 2011. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. organ I instancji odmówił stronie wznowienia postępowania w ww. sprawie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podkreślono, że strona dowiedziała się o nowych okolicznościach mogących stanowić podstawę do wznowienia postępowania (usunięciu kodu DR10) już w maju 2010 r. Wniosek o wznowienie postępowania złożyła natomiast w czerwcu 2012 r. Tymczasem zgodnie z art. 148 §1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. W konsekwencji należało uznać, że wniosek strony został złożony po upływie terminu. Na powyższe postanowienie strona złożyła zażalenie do organu II instancji. Podniosła w nim, że organ I instancji uzyskał informacje o zdjęciu kodów DR10 we własnym zakresie, lecz pomimo posiadania tej wiedzy w każdym postępowaniu administracyjnym w sprawie przyznania stronie dopłat w ramach systemów wsparcia bezpośredniego stosował sankcje obniżające przyznane płatności. Sytuacja ta zaczęła zmieniać się dopiero po wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 lutego 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 2398/10, którym to uchylono decyzję ARiMR w sprawie dopłat za rok 2009 nakazując organowi zbadanie i jednoznaczne ustalenie, czy kody DR10 faktycznie obciążają działki deklarowane przez stronę do płatności. Kwestia ta nie została jednak ustalona jeszcze na początku 2012 r. kiedy to strona otrzymała odpowiedź Dyrektora OR ARiMR w W. na skargę w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010. W piśmie tym wskazano bowiem, że postępowanie w sprawie zasadności nałożenia kodów błędu DR10 skutkującego wyłączeniem działek z płatności nie zostało zakończone wobec czego nie można jednoznacznie przesądzić czy działki będą zakwalifikowane do objęcia płatnościami. O pozytywnym dla siebie rozstrzygnięciu w sprawie ww. kodów strona dowiedziała się dopiero na wiosnę 2012 r., kiedy to jej przedstawiciele uzyskali taką informację w siedzibie organu I instancji. Wtedy też strona uzyskała informację o możliwości złożenia wniosku o wznowienie postępowania w celu uzyskania pełnych płatności za poprzednie lata. W świetle przytoczonej argumentacji strona wskazała, że informacja zawarta w pismach z dnia [...] maja i [...] lipca 2010 r. nie miała istotnego znaczenia dla wznowienia postępowania w sprawie dopłat za rok 2007. Pisma te nie przesądzały bowiem o zdjęciu z deklarowanych do płatności działek kodu DR10 tym bardziej, że organ I instancji nie stosował się do ich treści przy wydawaniu decyzji w sprawie płatności na rzecz strony. Po rozpatrzeniu zażalenia Dyrektor M. OR ARiMR zaskarżonym postanowieniem utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego strona najpóźniej w dniu 18 maja 2010 r. powzięła informację o zmianie kwalifikacji przedmiotowych działek (zdjęciu z nich kodu błędu DR10). W tym dniu otrzymała bowiem pismo z Departamentu Baz Referencyjnych z centrali ARiMR datowane na dzień [...] maja 2010 r. Od tej daty biegł wskazany w art. 148 §1 k.p.a. termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania. Organ II instancji nie podzielił stanowiska strony, iż dopiero zakończenie postępowania w sprawie kodów DR10 oraz przyznanie jej płatności za rok 2011 w pełnej wysokości bez uwzględnienia sankcji związanych z tym kodem oraz informacje uzyskane w siedzibie organu I instancji stanowiło jasną podstawę do wznowienia postępowania w rozumieniu art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. W ocenie organu strona błędnie bowiem utożsamia nowe okoliczności w sprawie z dowodem w sprawie uznając, że nowa okoliczność stanowi podstawę wznowienia dopiero w chwili ujawnienia dowodów na jej poparcie. W skardze do WSA w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia Dyrektora [...] OR ARiMR w W. jak również utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji. Zaskarżonym postanowieniom zarzuciła: - niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego, - niewłaściwą interpretację art. 148 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że uzyskanie samej informacji o usunięciu kodu DR10 z gruntów rolnych strony objętych systemem dopłat stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz - niezastosowanie w sprawie art. 147 k.p.a. i niewszczęcie postępowania o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie przyznania dopłat z systemu wsparcia bezpośredniego z urzędu. W uzasadnieniu skargi sakrżąca powtórzyła argumentację wyrażoną w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Podkreśliła więc w szczególności, że dopiero podczas ostatniej wizyty w BP ARiMR na trzy tygodnie przez złożeniem wniosku o wznowienie postępowania, uzyskała informację, że “sprawa kodów DR10 jest pozytywnie dla spółki wyjaśniona i w związku z tym (...) spółka powinna złożyć wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego". W dalszym ciągu skarżąca nie uzyskała jednak żadnego formalnego pisma informującego, iż kody DR10 zostały z deklarowanych działek ostatecznie usunięte. Zakończenie postępowania w sprawie ww. kodów miało miejsce dopiero w roku 2012, gdy stronie przyznano dopłaty za rok 2011 w pełnej wysokości. Wtedy też powstały nowe dowody i okoliczności, które stanowiły podstawę wznowienia w rozumieniu art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. W tej sytuacji nie sposób uznać, że istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy wznowienia postępowania w sprawie dopłat za rok 2007 były pisma z dnia [...] maja i [...] lipca 2010 r. Świadczy o tym choćby praktyka organu I instancji, który znając treść tych pism, nie stosował się do niej w wydawanych decyzjach. Skarżąca wskazała ponadto, że wznowienie postępowania powinno w niniejszej sprawie nastąpić z urzędu, ponieważ to organ ARIMR – wcześniej niż skarżąca – uzyskał informację o uchyleniu sankcji wieloletnich związanych z kodem DR10. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwana dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja (postanowienie) nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie zarówno organ I jak i II instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanych przez te organy postanowień. Przed przystąpieniem do wskazania tych uchybień przypomnieć należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie, czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej oraz w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej - doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej, merytorycznej decyzji. Prowadząc postępowanie o wznowienie postępowania administracyjnego organ ma ustawowy obowiązek w pierwszej kolejności zbadać dopuszczalność wznowienia postępowania, a więc istnienie przyczyn przedmiotowych i podmiotowych żądania oraz ocenić, czy wniosek o wznowienie postępowania złożony został z zachowaniem ustawowego terminu wynikającego z art. 148 § 1 k.p.a. Stosownie do postanowień tego przepisu, podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie strona jako podstawę wznowienia wskazała usunięcie kodów błędu DR10 z działek rolnych zadeklarowanych przez nią do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2007. W ocenie organów, które wydały postanowienia zaskarżone w przedmiotowym postępowaniu, o wskazanej we wniosku podstawie wznowienia skarżąca dowiedziała się najpóźniej w dniu 18 maja 2010 r. W tym bowiem dniu doręczono jej pismo Departamentu Baz Referencyjnych z centrali ARiMR datowane na dzień [...] maja 2010 r., z którego wynikało, iż "dla działek nr 90/2, 134/1, 158/1, 196/4, 204/3, 284/4, 341/5, 384/2, 533/1, 304/16 położonych w powiecie C., gmina D., obręb B., kody DR10 zostały usunięte". Wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji Kierownika BP ARiMR z dnia [...] maja 2009 r. w sprawie przyznania stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2007 został natomiast złożony dopiero w czerwcu 2012 r. W konsekwencji organ I instancji – a za nim organ odwoławczy – uznał, że strona uchybiła terminowi wynikającemu z art. 148 § 1 k.p.a. Z powyższym wnioskiem organów ARiMR nie sposób się zgodzić. Przyjęcie dnia 18 maja 2010 r. za najpóźniejszą możliwą datę, w której skarżąca dowiedziała się o nowej okoliczności w sprawie, tj. o ostatecznym zdjęciu kodu błędu DR10 z działek zadeklarowanych do płatności nie znajduje bowiem potwierdzenia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. Przeciwko ww. tezie organów ARiMR przemawia w szczególności treść uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 lutego 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 2398/10, którym uchylono decyzję Dyrektora [...] OR ARiMR z dnia [...] lipca 2010 r. o odmowie przyznania skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009. W uzasadnieniu tym wskazano bowiem, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ wyjaśni jednoznacznie, czy z działek zgłoszonych przez skarżącą do płatności rzeczywiście usunięto w wyniku weryfikacji kody DR10. W drugiej kolejności należy mieć na uwadze treść zapytania skierowanego w dniu 10 listopada 2010 r. przez [...] OR BP ARiMR [...] do Dyrektora Departamentu Baz Referencyjnych ARiMR. W piśmie tym BP ARiMR [...] zwraca się z prośbą o informację, czy kod DR10 odnośnie działek nr 90/2, 134/1, 158/1, 196/4, 204/3, 284/4, 341/5, 384/2, 533/1, 304/16 położonych w powiecie C., gmina D., obręb B. został usunięty dla lat 2004-2009. Z powyższych dokumentów wynika zatem, że na dzień 18 maja 2010 r. zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy nie zweryfikowały ostatecznie czy kody DR10 zostały zdjęte z ww. działek. W takiej sytuacji zupełnie nieuprawnione jest wskazywanie tego dnia jako najpóźniejszej daty, w której skarżąca podjęła informację o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, skoro organy ARiMR same nie miały co do tego pewności i prowadziły w tym zakresie postępowanie wyjaśniające. Podkreślenia wymaga przy tym, iż dopiero moment powzięcia obiektywnej wiadomości o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania otwiera bieg terminu do złożenia podania o wznowienie, o którym mowa w art. art. 148 § 1 k.p.a. Wskazać należy, że zachowanie terminu z art. art. 148 § 1 k.p.a. musi być co prawda udowodnione przez stronę, jednakże to na organie administracji spoczywa obowiązek swobodnej, a nie dowolnej oceny dowodów w tej mierze. W ocenie Sądu ani organ I instancji ani organ odwoławczy nie podjęły zaś – co wykazano powyżej – wystarczających czynności zmierzających do weryfikacji twierdzeń skarżącej i ustalenia rzeczywistej daty powzięcia przez nią wiadomości o faktycznym wystąpieniu okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Przeciwnie, poprzestały jedynie na arbitralnym stwierdzeniu, że skarżąca nie zachowała terminu do złożenia przedmiotowego wniosku, gdyż termin ten rozpoczął bieg w dniu 18 maja 2010 r. Takie działanie organów należy ocenić krytycznie, gdyż nie odpowiada ono zasadzie swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Niezależnie od naruszenia art. 80 i art. 148 § 1 k.p.a., wskazać jeszcze należy na naruszenie art. 8 k.p.a., który to przepis ustanawia dla organów administracyjnych obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Z zasady tej wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Udzielanie stronie nieprecyzyjnych informacji o ostatecznym zdjęciu z jej działek kodów błędu DR10 w jaskrawy sposób powołaną zasadę narusza. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy ARiMR zobowiązane będą do ustalenia właściwej daty, w której strona powzięła obiektywną informację o zdjęciu kodów błędu ze wskazanych działek i kiedy rozpoczął bieg termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Z przedstawionych względów Wojewódzki sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c, art. 135 oraz art. 200 p.p.s.a.