V SA/Wa 3733/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor sądowy WSA - Tomasz Grzybowski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 sierpnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu E. spółki z o.o. z siedzibą w G. od decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia .... czerwca 2021 r. nr w przedmiocie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków 1) uchyla zaskarżoną decyzję w całości, 2) zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz E. spółki z o.o. z siedzibą w G. kwotę 100 (słownie: stu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z .... czerwca 2021 r. Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, po rozpatrzeniu odwołania E. spółki z o.o. z siedzibą w G. od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w G. z ..... lutego 2021 r. o odmowie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy T. na okres 3 lat, uchylił w całości decyzję pierwszo-instancyjną i przekazał sprawę Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej do ponownego rozpatrzenia. W motywach decyzji wskazano, że w organ pierwszej instancji odmówił w ww. decyzji z 5 lutego 2021 r. skrócenia okresu obowiązywania dotychczasowych taryf i zatwierdzenia nowych taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy T. i nałożył na spółkę obowiązek przedłożenia w terminie 60. dni od daty doręczenia decyzji poprawionego projektu taryfy, jak też uzasadnienia w zakresie art. 24b ust. 4 pkt 1-2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2028). Tzn. zobowiązano stronę do przedstawienia prawidłowej kalkulacji cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzenie ścieków, poprzez nieobciążanie kosztami podatku od nieruchomości odbiorców usług, które zgodnie z umową z 8 kwietnia 2019 r., zawartą między spółką a gminą T., powinny być potrącone z wynagrodzenia strony skarżącej. Ponadto zobowiązano spółkę do zastosowania prawidłowych wskaźników makroekonomicznych, zawartych w wytycznych z 29 lipca 2020 r. dotyczących stosowania jednolitych wskaźników makroekonomicznych, będących podstawą oszacowania skutków finansowych projektowanych taryf. W uzasadnieniu decyzji organ regulacyjny podkreślił, że zasadniczą przyczynę wzrostu cen i stawek opłat stanowił wzrost stawek podatku od nieruchomości, który spowodował po stronie spółki wzrost kosztów z kwoty 68 300 złotych w 2019 r. do 1 398 597 złotych w 2020 r. Na tym tle podstawowym problemem jest kwestia ustalenia, czy kosztem podatku od nieruchomości powinni zostać obciążeni odbiorcy usług, czy wnioskująca o zatwierdzenie nowych taryf spółka. Zdaniem organu, biorąc pod uwagę zapisy umowy z 8 kwietnia 2019 r. zawartej przez skarżącą z gminą T., koszt podatku od nieruchomości nie powinien mieć wpływu na ustalenie wysokości opłat zawartych w taryfie. Skoro pokrycie kosztów podatku powinno nastąpić wedle umowy z wynagrodzenia, to w załączonych do wniosku o zatwierdzenie taryfy kalkulacjach wynagrodzenie spółki powinno zostać pomniejszone o jego wysokość. Ponadto organ stwierdził, że wskaźniki makroekonomiczne zastosowane we wniosku są niezgodne z regulacjami § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. poz. 472 ze zm.), dalej: rozporządzenie taryfowe. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przypomniał, że ze złożonego projektu taryfowego wynika, iż dla pierwszej grupy taryfowej proponowany wzrost cen w stosunku do dotychczasowych wynosi dla zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków odpowiednio 36% w kolejnych latach obowiązywania planowanej taryfy. Organ pierwszej instancji odmówił zatwierdzenia taryf, odnosząc się wyłącznie do problemu uwzględnienia przez wnioskodawcę w kosztach działalności przedsiębiorstwa podatku od nieruchomości. Nie odniósł się do innych okoliczności, które mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Zdaniem organu odwoławczego nie zbadano w szczególności, czy wniosek taryfowy spełniał wymogi formalne określone w przepisach ww. ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Dotyczy to zwłaszcza warunku, zgodnie z którym przedłożona ewidencja księgowa powinna umożliwiać ustalenie kosztów związanych z działalnością inwestycyjną w poprzednich 3 latach obrachunkowych, z tym że jeżeli okres prowadzenia działalności przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków jest krótszy niż 3 lata obrachunkowe, ustalenie tych kosztów obejmuje okres liczony od dnia rozpoczęcia działalności. Spółka rozpoczęła działalność w ww. zakresie na terenie gminy T. w dniu 8 kwietnia 2019 r., zatem okres obrachunkowy powinien być liczony od dnia rozpoczęcia działalności przez przedsiębiorstwo. Tymczasem składając wniosek taryfowy 23 grudnia 2020 r., spółka przedstawiła sprawozdanie za okres 12-tu miesięcy. Wobec tego już w momencie składania wniosku konieczne było uzupełnienie oraz skorygowanie kosztów, z uwzględnieniem danych finansowych ustalonych na podstawie okresu obrachunkowego liczonego od dnia rozpoczęcia działalności przez przedsiębiorstwo, tj. od 8 kwietnia 2019 r. W tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji nie zgromadził materiału dowodowego niezbędnego do wyjaśnienia sprawy. Zdaniem organu odwoławczego uchybienia te wykraczają poza zakres postępowania uzupełniającego w rozumieniu art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: Kpa), tj. powodują konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania. Stąd też ponownie rozpatrując sprawę organ regulacyjny dokona oceny projektu taryfowego zwróciwszy się uprzednio o dane finansowe obejmujące okres obrachunkowy od początku działalności przedsiębiorstwa. W sprzeciwie od omówionej wyżej decyzji spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie: 1) art. 16 Kpa polegające na uczynieniu podstawą uchylenia decyzji pierwszo-instancyjnej okresu obrachunkowego, na jakim powinna zostać oparta kalkulacja kosztów taryfowych, bez uwzględnienia: że przyjęcie takiego okresu obrachunkowego wynika z adresowanego do skarżącej zobowiązania sformułowanego przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w innej decyzji ostatecznej, poprzednio odmawiającej zatwierdzenia taryfy (z 20 listopada 2020 r.), oraz że zagadnienie to nie ma znaczenia dla istoty sprawy, tj. ustalenia kosztów, na których powinna zostać oparta opłata taryfowa, a w konsekwencji wadliwe zastosowanie art. 138 § 2 Kpa, 2) naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, ustanowionej w art. 15, art. 107 § 3, art. 138 § 2a Kpa poprzez brak rozpoznania sprawy w jej całokształcie oraz ograniczenie się wyłącznie do błędnie pojmowanej kontroli instancyjnej, powierzchowne rozpatrzenie zarzutów odwołania w oderwaniu od stanu faktycznego i uzasadnienia zarzutów, odwołującego się do konkretnych przepisów wykonawczych w zakresie taryf, a co za tym idzie wydanie decyzji kasatoryjnej na podstawie wybiórczej oceny materiału dowodowego, wbrew art. 80 Kpa, tj. przy naruszeniu przez organ odwoławczy przepisów postępowania, a ponadto przy braku poczynienia własnych ustaleń, czy materiał dowodowy jest wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie oraz na podstawie wadliwie przeprowadzonego postępowania dowodowego, co czyni decyzję kasacyjną przedwczesną, 3) naruszenie art. 138 § 2 Kpa poprzez jego wadliwe zastosowanie, zamiast wydania decyzji reformatoryjnej i orzeczenia co do istoty sprawy, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. W odpowiedzi na sprzeciw Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jego oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany dotychczasowego stanowiska. W piśmie z 28 lipca 2021 r. skarżąca podtrzymała wnioski i zarzuty sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Istota zapatrywania organu odwoławczego sprowadza się do twierdzenia, że w celu zatwierdzenia taryfy wnioskowanej przez skarżącą spółkę, na podstawie art. 24b ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, spółka powinna była przedstawić kalkulację opartą na danych finansowych obejmujących okres obrachunkowy od początku działalności przedsiębiorstwa, jako że funkcjonuje której niż 3 lata. Rozpatrzenie wniosku taryfowego w oparciu o sprawozdanie obejmujące okres 12-tu miesięcy poprzedzających złożenie nowych taryf określonych okresem obrachunkowym świadczy o wydaniu decyzji w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, który nie podlega uzupełnieniu w postępowaniu odwoławczym (s. 7 i 10-11 zaskarżonej decyzji). Stanowisko to podtrzymano w odpowiedzi na skargę (s. 4 i n.). Wskazany pogląd wiąże się z warunkami ustalania nowej taryfy wynikającymi z ww. ustawy oraz rozporządzenia taryfowego. W szczególności z art. 20 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wynika, że niezbędne przychody przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego stanowiące podstawę określenia taryfy (ust. 2), są ustalane przy uwzględnieniu kosztów związanych ze świadczeniem usług, poniesionych w latach obrachunkowych obowiązywania poprzedniej taryfy (ust. 4 pkt 1). Koszty te z kolei ustalane są na podstawie ewidencji księgowej, która powinna umożliwiać m.in. "ustalenie kosztów związanych z działalnością inwestycyjną w poprzednich 3 latach obrachunkowych, z tym że jeżeli okres prowadzenia działalności przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków jest krótszy niż 3 lata obrachunkowe, ustalenie tych kosztów obejmuje okres liczony od dnia rozpoczęcia tej działalności" (ust. 5 pkt 2). Stąd też przez okres obrachunkowy poprzedzający wprowadzenie nowej taryfy rozumie się co do zasady 36 kolejnych miesięcy obrachunkowych poprzedzających nie więcej niż o 120 dni dzień złożenia wniosku o zatwierdzenie taryfy (por. § 2 pkt 5 rozporządzenia taryfowego). W sprawie, co nie jest sporne, przedstawiono sprawozdanie za okres 12-tu miesięcy poprzedzających złożenie nowych taryf określonych okresem obrachunkowym (k. 189 akt adm.). Organ odwoławczy trafnie zatem, wbrew forsowanym przez stronę skarżącą argumentom praktycznym (s. 5 i n. skargi), odnotował, że przyjęty okres sprawozdawczy nie odpowiada okresowi obrachunkowemu, który powinien zostać wzięty pod uwagę przy wydawaniu decyzji w pierwszej instancji. Niemniej, jak zauważył organ regulacyjny, w sprawie "podstawowym problemem ... jest kwestia rozliczenia podatku od nieruchomości, tj. ustalenia czy jego kosztem powinni zostać obciążeni odbiorcy usług, czy też wnioskodawca". Kwestia rozpatrywana przez organ regulacyjny ma przy tym zasadniczo charakter interpretacyjny – chodzi o to, w jakim stopniu wpływ na możliwość uwzględnienia ww. podatku w rozliczeniach kwartalnych spółki, w świetle przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ma treść umowy wiążącej gminę i spółkę w zakresie działalności prowadzonego przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego z 8 kwietnia 2019 r. (s. 9 i n. decyzji pierwszo-instancyjnej). Ponadto nie można tracić z pola widzenia, że wzrost kosztów spółki związany z ww. obciążeniem, który stanowił zasadniczą przyczynę złożenia wniosku o zatwierdzenie nowej taryfy, nastąpił w 2020 r. (s. 8 i n. decyzji pierwszo-instancyjnej, s. 4 zaskarżonej decyzji). Na tym tle nasuwają się następujące spostrzeżenia: - w sprawie niezbędne było rozważenie różnicy w zakresie ponoszonych kosztów, spowodowanej zasadniczo wzrostem obciążenia z tytułu podatku od nieruchomości, tj. różnicy między kosztami ponoszonymi w ww. zakresie w poszczególnych okresach podatkowych lat 2019-2020 (przedstawione kalkulacje obejmowały ostatnie dwa kwartały 2019 r. oraz pierwsze dwa 2020 r. – s. 6-7 wniosku taryfowego, k. 197-198 akt adm.), - sprawozdanie przedstawione przez spółkę obejmuje zgodnie z oświadczeniem okres 12-tu miesięcy poprzedzających złożenie nowych taryf, tj. od 1 lipca 2019 r. do 30 czerwca 2020 r. (s. 6 wniosku taryfowego, k. 189 i 198 akt adm., verte); wnosić stąd należy, że w sprawozdaniu brakuje danych za okres niespełna trzech miesięcy, zważywszy na rozpoczęcie działalności 8 kwietnia 2019 r. Biorąc to pod uwagę stwierdzić należy przede wszystkim, że organ odwoławczy nie zbadał, czy przedstawiony przez stronę zakres danych finansowych pozwala na rozstrzygnięcie istoty sporu, tj. możliwości uwzględnienia podatku od nieruchomości w rozliczeniach kwartalnych spółki poprzez obciążenie tym kosztem odbiorców usług. Tym samym uchylił się, jak trafnie wskazuje strona skarżąca (s. 7 i n. skargi), od rozstrzygnięcia sprawy co do meritum, tj. zajęcia się kwestią problemową w sprawie. W istocie ograniczono się do ogólnych uwag dotyczących przesłanek wydania decyzji kasacyjnej oraz wniosku, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na "weryfikację kosztów związanych ze świadczeniem usług pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen" (s. 6, 9-10 decyzji). Nie wyjaśniono tym samym w żaden sposób, jaki wpływ na rozstrzygnięcie ma stwierdzony brak dokumentacji finansowej, tj. przedstawienie danych za krótszy okres 12-tu miesięcy, zważywszy w szczególności na to, że zasadniczy czynnik powodujący zgłoszenie przez spółkę nowej taryfy do zatwierdzenia pojawił się w 2020 r. Na tym tle nie odniesiono się także do tej okoliczności – dostrzeżonej w skardze (s. 4) – że co do zasady ww. okresu sprawozdawczego nie zakwestionował organ regulacyjny w poprzedniej, ostatecznej decyzji odmownej z 20 listopada 2020 r. (której kopię dołączono do skargi – por. zwłaszcza s. 10 ww. decyzji; k. 15 akt sąd., verte). Dopiero w odpowiedzi na sprzeciw znalazło się w tym względzie równie ogólne wyjaśnienie, że "oparcie danych finansowych za okres ostatnich 12-tu miesięcy może w sposób znaczący zmienić ocenę planowanych kosztów działalności przedsiębiorstwa, a tym samym może wpłynąć na ostateczną decyzję organu rozpatrującego wniosek taryfowy" (s. 5). Po wtóre zatem, nawet gdyby podzielić powyższe twierdzenie organu, o istotnym wpływie dostrzeżonego braku na wynik sprawy, to brak jest uzasadnienia tezy, że uzupełnienie danych finansowych o okres poprzedzający ww., tj. od początku prowadzenia działalności przez przedsiębiorstwo (od 8 kwietnia 2019 r.) wykracza poza ramy zakreślone art. 136 § 1 Kpa. Jak wskazano, brakuje w tym względzie danych za okres niespełna trzech miesięcy. Tymczasem w spornej decyzji stwierdzono lapidarnie, że "błędy organu pierwszej instancji ... nie podlegają uzupełnieniu ... w trybie art. 136 Kpa", jako że wskazują na "konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania" (s. 10). Wypada więc przypomnieć, że organ odwoławczy może powołać się na art. 138 § 2 Kpa tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 Kpa nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, gdy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 Kpa umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów (por. np. wyrok NSA o sygn. II OSK 1274/11, CBOSA). W spornej decyzji nie sposób doszukać się – poza ogólnikowymi uwagami – wywodu, który uzasadniałby stanowisko organu w omawianej kwestii. Z tych powodów orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 151a § 1 zdanie pierwsze Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy rozważy, czy do jej rozstrzygnięcia niezbędne jest przedstawienie danych finansowych obejmujących okres obrachunkowy od początku działalności przedsiębiorstwa, a w razie pozytywnej odpowiedzi na to pytanie rozważy możliwość przeprowadzenia w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 Kpa. Skład orzekający nie dostrzegł natomiast, na obecnym etapie postępowania, podstaw do wymierzenia organowi grzywny, o której mowa w przywołanym ostatnio przepisie (zdanie drugie). Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby działanie organu miało charakter intencjonalny, czy uporczywy, a więc by decyzja niejako w kwalifikowany sposób naruszała art. 138 § 2 Kpa. O kosztach postępowania, obejmujących uiszczony wpis od sprzeciwu, rozstrzygnięto mając na względzie treść art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 w zw. z art. 64b § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.