V SA/Wa 3749/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2016 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) czerwca 2015 r. nr (...) w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy oddala skargę. Przedmiotem skargi A.S. jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS", "Zakład") z dnia [...] czerwca 2015 r. Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2015 r. Nr [...], odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na: - ubezpieczenia społeczne za okres wrzesień 2008 r. - maj 2011 r. w łącznej kwocie 9 771,75 zł, w tym z tytułu składek - 6 425,75 zł, odsetek - 3 346,00 zł, - ubezpieczenie zdrowotne za okres wrzesień 2008 r. - maj 2011 r. w łącznej kwocie 11 534,19 zł, w tym z tytułu składek – 7 300, 19 zł., odsetek 4 234,00 zł - Fundusz Pracy za okres październik 2010 r. - maj 2011 r. w łącznej kwocie 563,05 zł, w tym z tytułu składek – 384, 05 zł, odsetek 179, 00 zł. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. We wniosku złożonym dnia [...] stycznia 2015 r. A.S. (dalej: "Wnioskodawca", "Strona", "Skarżąca"), wniosła o umorzenie zadłużenia z tytułu składek z uwagi na trudną sytuację materialną oraz rodzinną uniemożliwiającą spłatę zadłużenia. Podniosła, że jest matką samotnie wychowującą dwoje dzieci, a jedynym źródłem dochodów są alimenty otrzymywane od męża. Do wniosku Strona dołączyła dokumenty potwierdzające trudną sytuację materialną, podniosła również, że firma, którą założyła faktycznie nie funkcjonowała, nie były prowadzone żadne rozliczenia czy działania. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. o numerze wskazanym wyżej Zakład odmówił umorzenia należności z tytułu ww. składek. Strona wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w myśl art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j. Dz. U. z 2015 r. poz. 121), dalej: "ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych", należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności lub w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku całkowitej nieściągalności ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej biorąc przy tym pod uwagę stan finansów ubezpieczeń społecznych. Organ podkreślił, że w art. 28 ust. 3 powołanej ustawy ustawodawca wskazał siedem przesłanek, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek, a wyliczenie zawarte w tym przepisie stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Oznacza to tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nic prawny obowiązek ich umorzenia. W rozpatrywanej sprawie, jak stwierdził organ, żadna z ww. przesłanek nie została spełniona, wobec czego nie zachodzą okoliczności uzasadniające umorzenie należności z tytułu składek. Umorzenie należności jest instytucją o charakterze wyjątkowym i tylko w przypadku wystąpienia szczególnych okoliczności możliwe jest podjęcie decyzji o umorzeniu. Organ podkreślił, że zadłużenie Strony powstało z uwagi na to, że nie opłacała należnych składek w określonych terminach w okresie prowadzonej działalności gospodarczej, a z dokumentacji sprawy nie wynika, że zadłużenie powstało w wyniku nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Wskazał również, że z akt sprawy nie wynika, aby z powodu stanu zdrowia lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny Strona nie mogła uzyskiwać dochodów niezbędnych do opłacenia zaległości. Podnoszony przez Stronę argument, że samotnie wychowuje małoletniego syna Huberta i z powodu jego stanu zdrowia nie może podjąć pracy nie został udokumentowany – Strona nie przedstawiła dokumentacji medycznej potwierdzającej aktualny stan zdrowia syna, nie uzasadnia umorzenia należności z tytułu składek. ZUS ustalił, że w oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym Strona wpisała, że aktywnie poszukuje pracy i z tego powodu syn uczęszcza do prywatnego żłobka. Z akt sprawy wynika, że Strona utrzymuje się wraz z dwójką dzieci z alimentów w wysokości 700 zł i zasiłku rodzinnego w wysokości 183 zł miesięcznie. Strona wskazała, że pobiera zasiłek rodzinny z pomocy społecznej, nie korzysta z innych form pomocy. Jednocześnie podała, że ponosi wydatki związane z użytkowaniem mieszkania w wysokości 1 000 zł oraz inne opłaty w wysokości 450 zł, oświadczyła również, że nie posiada żadnych innych zobowiązań. Dokonując analizy sytuacji finansowej Strony organ stwierdził, że okresowe trudności finansowe dłużnika nie mogą stanowić podstawy automatycznego umorzenia należności. Takiej podstawy nie mogą stanowić również niepowodzenia finansowe związane z prowadzoną na własną odpowiedzialność działalnością gospodarczą. Płatnik bierze bowiem na siebie ryzyko związane z opłacalnością prowadzonej działalności. Uiszczanie składek zarówno w czasie prowadzonej działalności, jak i uregulowanie zaległości z tytułu składek łącznie z odsetkami za zwłokę po jej zakończeniu, jest ustawowym obowiązkiem płatnika. Organ podkreślił również, że spłata należności z tytułu składek nie musi być dokonana jednorazowo, a zasady spłaty należności mogą zostać uzgodnione i objęte przewidzianymi prawem ulgami. Ponadto organ zwrócił uwagę, że ZUS jako wierzyciel publicznoprawny nie może swobodnie dysponować swoją wierzytelnością należnościami z tytułu składek i odsetek za zwłokę, a wydanie decyzji o umorzeniu należności następuje po spełnieniu określonych w ustawie przesłanek umorzenia. Zakład nie ma podstaw do swobodnego rozszerzania zakresu zasad zdefiniowanych przez ustawodawcę. Okoliczności rozpatrywanej sprawy, a w szczególności charakter zobowiązań z tytułu składek i ich przeznaczenie, skutkuje koniecznością uwzględniania interesu społecznego, w tym innych uczestników obrotu gospodarczego regularnie płacących zobowiązania publicznoprawne, przed interesem Strony. Podsumowując organ stwierdził, że nie zachodzą okoliczności dające podstawę do umorzenia zaległości w oparciu o art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji, zarzucając: - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez przyjęcie przez organ, iż w okolicznościach sprawy nie zachodzą przesłanki stanowiące podstawę umorzenia należności z tytułu składek oraz art. 28 ust. 3 w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. MGPiPS w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia, polegające na uznaniu, iż nie zachodzi przesłanka umorzenia zadłużenia mimo, że jest oczywistym, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne i w konsekwencji dokonanie przez organ administracji analizy okoliczności sprawy wyłącznie pod kątem art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, - naruszenie prawa procesowego, tj. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewskazanie przez organ przepisu prawa materialnego, na podstawie którego odmówił Wnioskodawczyni umorzenia należności z tytułu składek, cytując jedynie w uzasadnieniu decyzji przepisy ustawy o systemie zabezpieczenia społecznego, tj. art. 28 ust. 3 i 28 ust. 3a, w sytuacji gdy nie każda z jednostek redakcyjnych ww. artykułu odnosi się do sytuacji Wnioskodawczyni oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez niedokonanie wnikliwej i aktualnej oceny sytuacji majątkowej Skarżącej, jej zdolności płatniczych i w konsekwencji niedokonanie ustaleń w zakresie tego, czy zapłata zaległych należności może zagrozić egzystencji jej oraz jej rodziny. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienie wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2014 poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), dalej: "p. p. s. a.", sprowadza się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p. p. s. a.). Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymująca w mocy decyzję własną odmawiającą Skarżącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres wrzesień 2008 r. - maj 2011 r., ubezpieczenie zdrowotne za okres wrzesień 2008 r. – maj 2011 r., Fundusz Pracy za okres październik 2010 r. - maj 2011 r. Po rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób dający podstawę do jej uchylenia. Sąd podzielił też, uznając za niewadliwe, ustalenia organu w zakresie stanu faktycznego, które znajdują potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności z zastrzeżeniem ust. 3a. Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (ust. 3a). Zgodnie z art. 28 ust. 3 ww. ustawy, całkowita nieściągalność należności z tytułu składek zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28.02.2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 233); 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonków, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29.08.1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 613); 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) Naczelnik Urzędu Skarbowego lub Komornik Sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Na podstawie delegacji zawartej w art. 28 ust. 3b Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, określił szczegółowe zasady umarzania przez ZUS należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne będących równocześnie płatnikami tych składek. Zgodnie z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W ocenie Sądu ustalenia organu poczynione w zakresie braku spełnienia ww. przesłanek umorzenia przedmiotowych należności w rozpoznawanej sprawie są prawidłowe. Z akt sprawy wynika, że Skarżąca utrzymuje się wraz z dwójką dzieci z alimentów w wysokości 700 zł i zasiłku rodzinnego w wysokości 183 zł miesięcznie. Wg oświadczenia Strony wydatki z tytułu miesięcznych opłat związanych z użytkowaniem mieszkania wynoszą 1 000 zł, a inne opłaty 450 zł. Odniesienie tych kwot do wskazanego poziomu dochodów przy jednoczesnym oświadczeniu, że Skarżąca nie posiada żadnych innych zobowiązań budzi uzasadnione wątpliwości. Skarżąca wskazała, że pobiera zasiłek rodzinny z pomocy społecznej i nie korzysta z innych form pomocy. Jednocześnie Skarżąca nie przedstawiła dokumentacji medycznej potwierdzającej aktualny stan zdrowia syna Huberta, na którego chorobę jako uniemożliwiającą jej podjęcie zatrudnienia, powoływała się w toku postępowania administracyjnego, podała tylko, że syn uczęszcza do prywatnego żłobka. Nie wskazała również na żadne inne okoliczności uzasadniające zastosowanie wnioskowanej ulgi w świetle powołanych wyżej przesłanek. Jednocześnie, jak ustalił organ, zadłużenie Strony z tytułu składek nie powstało w wyniku nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Sąd podkreśla, że stwierdzenie przez ustawodawcę, że organ może umorzyć należności oznacza, że rozpatrując wniosek o umorzenie zaległości z tytułu składek, ZUS działa w ramach uznania administracyjnego. Wydanie aktu uznaniowego poprzedzać winno należyte zgromadzenie i przeanalizowanie materiału dowodowego, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i przeprowadzenie wnioskowania opartego na zasadach logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, a wszystkie te elementy winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 września 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2494/13, wyrok NSA z dnia 25 października 2012 r. sygn. II GSK 1545/11). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela to stanowisko orzecznicze. Zatem przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym organ obowiązany jest do analizy wszystkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki, a wybór kierunku rozstrzygnięcia winien wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. W takich sprawach kontrola Sądu obejmuje zatem przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, czy ustalone okoliczności faktyczne zostały poddane wnikliwiej i rzetelnej ocenie. Jednocześnie Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Należy podkreślić, że obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków w celu dochodzenia należności z tytułu składek w tym także środków przymusowego dochodzenia należności, a umorzenie należności stanowi definitywną rezygnację z możliwości ich wyegzekwowania. Organ zobowiązany jest uwzględnić aktualne możliwości płatnicze zobowiązanego, ale także powinien mieć na względzie możliwość spłaty zadłużenia w przyszłości. W ocenie Sądu Skarżąca takim potencjałem na przyszłość dysponuje. Sąd nie kwestionuje trudnej sytuacji w jakiej znalazła się Skarżąca, stwierdza jednakże, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do podjęcia decyzji o umorzeniu należności w świetle powołanych wyżej przepisów prawa. W ocenie Sądu za prawidłowe należy uznać ustalenia organu, że stwierdzona trudna sytuacja finansowa Skarżącej nie uzasadnia podjęcia decyzji o przyznaniu wnioskowanej ulgi. ZUS rozważył i skonfrontował, w realiach rozpoznawanej sprawy, ważny interes strony i interes społeczny. Wynik tej konfrontacji, znajdujący odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie może być uznany za dowolny lub sprzeczny z prawem. Z powyższych przyczyn nie można było uwzględnić zawartych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia art. 28 ust. 3 pkt 3 i ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 ust. 1 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter tych należności oraz uwzględniając cele, na jakie składki są przeznaczone, organ odpowiedzialny za ich pobór zobowiązany jest do szczegółowej staranności i ostrożności w procedowaniu spraw z zakresu umarzania zadłużenia. ZUS nie ogranicza się zatem wyłącznie do ustalenia sytuacji materialnej dłużnika w oparciu o zgromadzoną dokumentację, pod uwagę bierze się również możliwość odzyskania należności w toku postępowania egzekucyjnego, a także rozważa (na wniosek strony) możliwość udzielenia ulgi w spłacie w postaci układu ratalnego, na co organ wskazał w uzasadnieniu decyzji. W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy, został właściwie rozpatrzony i oceniony, a postawiony w skardze zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a także art. 107 § 3 K.p.a., należy uznać za nieuzasadniony. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja mieści się w sferze swobodnego uznania administracyjnego, a ustalenia dokonane przez organ na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego są wyczerpująco rozpatrzone. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a podjęte rozstrzygnięcie nie wykracza poza ramy uznania administracyjnego, na podstawie art. 151 p. p. s. a., orzekł jak w sentencji wyroku.