V SA/Wa 3810/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Tomasz Zawiślak po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Powiatu G. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu postanawia: wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji Wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną w komparycji decyzję Ministra Zdrowia Powiat G. (dalej jako: "skarżący" lub "Powiat") złożył wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji sytuacja finansowa Powiatu wyrażona projekcją Wieloletniej Prognozy Finansowej Powiatu na lata 2015-20129 uległaby radykalnemu pogorszeniu, wywołując negatywne skutki dla jego funkcjonowania, trudne do odwrócenia. Skarżący wskazał, że budżet Powiatu na rok 2015 jest budżetem deficytowym (-989.448 zł) co oznacza, że dla zrealizowania ujętych w nim zadań oraz spłatę rozchodów istnieje konieczność zaciągnięcia kredytu bankowego z jednoczesną koniecznością przeprowadzenia postępowania przetargowego i uzyskaniem pozytywnej opinii Regionalnej Izby Obrachunkowej (dalej jako: "RIO") o możliwości jego spłaty. Dodał, że obecnie Powiat posiada również kredyt w wysokości 2.159.316 zł na spłatę którego zostanie zaciągnięty kredyt w kwocie 2.159.316 zł. Podniósł, że w opinii RIO w O. dotyczącej zaciągnięcia ww. kredytu, w przypadku wystąpienia nowych nieprzewidzianych okoliczności, w tym niezrealizowanych dochodów na zakładanym poziomie lub konieczności zaciągnięcia nowych, nieplanowanych zobowiązań, sytuacja finansowa Powiatu może ulec niekorzystnej zmianie. Dodał, że Powiat nie dysponuje środkami na niezwłoczne uiszczenie kwoty 77.691,33 zł, a wykonanie obowiązku wynikającego z zaskarżonej decyzji spowodowałoby konieczność zaciągnięcia kolejnych zobowiązań, co w efekcie prowadziłoby do powiększenia istniejącego deficytu, ale także mogły skutkować zachwianiem płynności finansowej jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem strony skarżącej istnieje realne zagrożenie, że wykonanie zaskarżonej decyzji wywoła niebezpieczeństwo wystąpienia nieodwracalnych dla skarżącego skutków w postaci dodatkowych kosztów związanych z zaciągnięciem kolejnych kredytów oraz obciążenia budżetu niewspółmiernymi kosztami z tytułu odsetek, co stanowi realne zagrożenie dla równowagi budżetu. Dodano, że obowiązek natychmiastowego zwrotu wskazanej kwoty spowodowałby zakłócenie w finansach Powiatu i konieczność zmniejszania środków m.in. na realizację zadań publicznych na rzecz ogółu mieszkańców Powiatu, a w perspektywie ograniczenie wykonania niezbędnych zadań należących do kompetencji jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie Powiatu wykonanie zaskarżonej decyzji wiązałoby się z przesunięciem środków finansowych przewidzianych na zadania własne Powiatu, co w konsekwencji mogłoby doprowadzić do ograniczenia wykonania niezbędnych zadań na rzecz mieszkańców Powiatu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z powyższej regulacji wynika, że katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest zamknięty. Przesłanką wstrzymania wykonania decyzji jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, o której można mówić, jeżeli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe niż zwykłe skutki wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Natomiast spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków musi być rozważone z uwzględnieniem specyfiki aktu administracyjnego, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie – w tym przypadku decyzji. Przesłanki wskazane w art. 61 § 3 p.p.s.a. dotyczą zdarzeń przyszłych, będących spodziewanym skutkiem wykonania aktu lub czynności, czy to w drodze egzekucji administracyjnej, czy to w wyniku działań osób trzecich, realizujących swoje uprawnienia lub obowiązki. Zaznacza się przy tym, że skutki te mają w ocenie wniosku znaczenie niejako potencjalne. Przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., mogą być jedynie takie akty i czynności, które nadają się do wykonania. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy bowiem aktów zobowiązujących; ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania; aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Sąd rozpoznając ww. wniosek obowiązany jest zbadać trzy kwestie: po pierwsze czy wskazany we wniosku akt administracji – decyzja, jest aktem podlegającym wykonaniu – czy nadaje się do wykonania. Po drugie, jeżeli decyzja nadaje się do wykonania, Sąd musi ocenić czy strona skarżąca w sposób przekonujący wykazała przesłanki – okoliczności, przemawiające za koniecznością wstrzymania wykonania decyzji. Po trzecie czy owe przesłanki istnieją i czy dają one podstawę do zastosowania tymczasowej ochrony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Żądaniem wstrzymania wykonania w niniejszym przypadku została objęta decyzja, którą określono skarżącemu kwotę przypadającą do zwrotu z tytułu nienależnie pobranej dotacji. Zdaniem Sądu, akt ten jest rozstrzygnięciem wymagającym ze strony skarżącej powinnego zachowania, polegającego na zwrocie ww. kwoty. Wobec tego Sąd przyjął, że przedmiot wniosku o wstrzymanie nadaje się do wykonania, a zatem skarżący mógł wnieść o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu wniosek strony Powiatu jest zasadny. Skarżący nadesłał do akt sprawy szereg dokumentów świadczących o jego aktualnej kondycji finansowej (m.in. uchwałę w sprawie wieloletniej prognozy finansowej na lata 2015-2029 wraz z uchwałą zmieniającą, uchwałę w sprawie uchwalenia budżetu na 2015 r., sprawozdanie o nadwyżce/deficycie za okres od 1 stycznia do 30 czerwca 2015 r., uchwałę w sprawie zaciągnięcia kredytu długoterminowego wraz z uchwałą RIO w sprawie zaopiniowania możliwości spłaty zaciągniętego kredytu). Nadesłane dokumenty w powiązaniu z wyjaśnieniami strony pozwalały na dokonanie oceny, czy w sprawie niniejszej istnieją podstawy do zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd podkreśla, iż co do zasady świadczenie pieniężne jest z natury rzeczy świadczeniem odwracalnym, jednakże rozważając skutki zapłaty wskazanej należności, tj. 77.691,33 zł należało mieć na uwadze, że jest to kwota znaczna i trudna do zebrania, zwłaszcza dla jednostki samorządu terytorialnego. Sąd miał na względzie, że skarżący jest specyficzną instytucją działającą na podstawie i w granicach określonych przepisami prawa oraz uchwałą budżetową, a zatem jej swoboda w dysponowaniu środkami pieniężnymi jest znacznie ograniczona i odmienna niż w przypadku przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej (por. postanowienia NSA z dnia 27 lipca 2011 r. sygn. akt II GZ 371/11, z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II GZ 72/13). Wobec ww. specyfiki skarżącego, faktu, iż działa on w oparciu o budżet na 2015 rok, który jest budżetem deficytowym (-989.448 zł), oraz oświadczenia, iż poniesienie kolejnych nieprzewidzianych kosztów spowodowałoby zagrożenie w zakresie prawidłowej realizacji zadań Powiatu, Sąd uznał, że obowiązek natychmiastowego uregulowania tej kwoty spowodowałby zakłócenie w finansach skarżącego, a w konsekwencji zachwianie jego płynności finansowej. Wykonanie decyzji Ministra Zdrowia może doprowadzić zatem do powstania trudnych do odwrócenia skutków w postaci utraty możliwości realizacji zadań publicznoprawnych nałożonych na skarżącego, który jest jednostką samorządu terytorialnego. Podsumowując Sąd uznał, że skarżący uprawdopodobnił, że wykonanie skarżonej decyzji spowoduje trudne do odwrócenia skutki. W związku z powyższym, w oparciu art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a., Sąd postanowił jak w sentencji.