V SA/Wa 39/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska-Jóźków, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant: specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2013r. sprawy ze skargi Rady Miasta M. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez Radę Miasta M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest uchwała Nr [...] z dnia [...] października 2012 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. w sprawie orzeczenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] września 2012 r. w sprawie udzielania dotacji dla Ochotniczych Straży Pożarnych, z powodu istotnego naruszenia prawa, tj. art. 32 ust. 3b ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz.1380 ze zm.). W uzasadnieniu powyższej uchwały wskazano, iż w podstawie prawnej ww. uchwały z dnia [...] września 2012 r. Rada Miasta M. powołała: 1. art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy; 2. art. 32 ust. 2 pkt 2 i 3b ustawy o ochronie przeciwpożarowej, według których: - koszty wyposażenia pożarnej ponosi gmina, z zastrzeżeniem, że szkolenie członków ochotniczej straży pożarnej, biorących bezpośrednio udział w działaniach ratowniczych prowadzi nieodpłatnie Państwowa Straż Pożarna, - jednostki samorządu terytorialnego mogą przekazywać ochotniczym strażom pożarnym środki pieniężne w formie dotacji; 3. art. 221 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje celowe na cele publiczne, związane z realizacją zadań tej jednostki, albo w trybie ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na zadania określone w tej ustawie, albo w trybie określonym przez organ stanowiący j.s.t. na inne zadania publiczne niż określone w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. W wyniku badania w/w uchwały Kolegium RIO ustaliło, że Rada Miasta postanowiła udzielić dotacji celowych na zakup sprzętu przeciwpożarowego Ochotniczym Strażom Pożarnym w: R., K. i Z. w wysokości po 10.000 zł dla każdej z tych Straży (§ 1 uchwały). W ocenie Kolegium RIO powyższe w istotny sposób narusza art. 32 ust. 3b ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Wprawdzie, przepis art. 32 ust. 3b ustawy o ochronie przeciwpożarowej zezwala jednostkom samorządu terytorialnego a więc gminom, powiatom i województwom samorządowym na przekazywanie ochotniczym strażom pożarnym środków pieniężnych w formie dotacji celowej a tym samym stanowi materialną podstawę prawną do udzielenia przez jednostkę samorządu terytorialnego dotacji celowej ochotniczej straży pożarnej to jednak, zdaniem Kolegium, gmina może udzielić dotacji celowej jedynie tej ochotniczej straży pożarnej wobec której ponosi koszty wymienione w art. 32 ust. 2 ustawy tj. koszty wyposażenia, utrzymania, wyszkolenia i zapewnienia gotowości bojowej. Mając na uwadze, że z budżetu miasta M. nie są finansowane koszty wyposażenia, utrzymania, wyszkolenia i zapewnienia gotowości bojowej Ochotniczych Straży Pożarnych w R., K. i Z. dlatego też, według Kolegium Rada Miasta M. nie była uprawniona do udzielenia ww. Strażom dotacji celowej na zakup sprzętu przeciwpożarowego. W skardze z 12 grudnia 2013 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Rada Miasta M. wniosła o stwierdzenie nieważności Uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W., Nr [...] z [...] października 2012 r. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie przepisu prawa materialnego przez błędna wykładnię art. 32 ust. 3b ustawy o ochronie przeciwpożarowej, poprzez błędne przyjęcie, że gmina może udzielić dotacji celowej dla ochotniczych straży pożarnych tylko w stosunku do tych, do których ponosi koszty wymienione w art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, a tym samym błędne uznanie, że Rada nie była uprawniona do udzielania dotacji celowej Ochotniczym Strażom Pożarnym w R., K. i Z., co stanowiło podstawę do wydania przez Kolegium RIO zaskarżonej Uchwały. W uzasadnieniu skargi Rada podniosła, że treść art. 32 ust. 3b ustawy o ochronie przeciwpożarowej nie zawęża uprawnienia wskazanych jednostek samorządu terytorialnego do ich właściwości miejscowej. Przepis ten koreluje z przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych a w szczególności z art. 219 ust. 2, który przewiduje, iż z budżetu jednostki samorządu terytorialnego mogą być udzielane dotacje przedmiotowe również innym podmiotom niż samorządowym zakładom budżetowym, o ile tak stanowią odrębne przepisy. Rada w zmianie ustawy o ochronie przeciwpożarowej, poprzez dodanie w art. 32 ustępu 3b, która weszła w życie w dniu 25 września 2008 r., upatruje zamiaru ustawodawcy umożliwienia innym jednostkom samorządu terytorialnego, poza gminami finansującymi OSP na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, przekazywania środków pieniężnych na rzecz Ochotniczych Straży Pożarnych, które pomagają w realizacji zadań własnych tych jednostek. Zawężenie kręgu uprawnionych do udzielenia dotacji, zdaniem skarżącej, stałoby w sprzeczności do art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Rada zarzuciła, że wykładania Kolegium jest błędna i narusza w sposób oczywisty reguły wykładni językowej, celowościowej i systemowej. Kolegium RIO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne, w tym sąd wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; zwanej dalej: p.p.s.a.), w którym wskazano, iż sądy stosują środki określone w ustawie. Rozpoznając skargę Rady Miasta M. Sąd, po rozpatrzeniu merytorycznych argumentów zawartych w stanowiskach obu stron, stanął na stanowisku, iż skarga ta nie jest zasadna. Sąd wskazuje, iż spór dotyczy prawnych uwarunkowań możliwości udzielenia dotacji przez jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie art. 32 ust. 3b ustawy o ochronie przeciwpożarowej dla OSP z terenu innej jednostki. Sąd podziela stanowisko skarżącej, iż Rada Miasta może w uchwale budżetowej zdecydować czy będzie finansować działające na jej obszarze ochotnicze straże pożarne tylko z wydatków budżetowych, czy także z udzielanych im dotacji celowych. Dotacjami, o których mowa w art. 32 ust. 3b ustawy o ochronie przeciwpożarowej są dotacje celowe w rozumieniu art. 221 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, tj. dotacje udzielane na cele publiczne związane z realizacją zadań danej jednostki samorządowej. Art. 221 ustawy o finansach publicznych, stanowi – podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje celowe na cele publiczne, związane z realizacją zadań tej jednostki, a także na dofinansowanie inwestycji związanych z realizacją tych zadań (ust. 1). Zlecenie zadania i udzielenie dotacji następuje zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a jeżeli dotyczy ono innych zadań niż określone w tej ustawie - na podstawie umowy jednostki samorządu terytorialnego z podmiotem, o którym mowa w ust. 1 (ust. 2). Umowa, o której mowa w ust. 2, powinna określać: 1) szczegółowy opis zadania, w tym cel, na jaki dotacja została przyznana, i termin jego wykonania; 2) wysokość dotacji udzielanej podmiotowi wykonującemu zadanie i tryb płatności; 3) termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego; 4) tryb kontroli wykonywania zadania; 5) termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji; 6) termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji, nie dłuższy niż terminy zwrotu dotacji określone w niniejszym dziale (ust. 3). Tryb postępowania o udzielenie dotacji na inne zadania niż określone w ustawie, o której mowa w ust. 2, sposób jej rozliczania oraz sposób kontroli wykonywania zleconego zadania określa, w drodze uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, mając na uwadze zapewnienie jawności postępowania o udzielenie dotacji i jej rozliczenia (ust. 4). Z treści powyższego przepisu Kolegium RIO zasadnie wysnuło, iż beneficjentami dotacji celowych zarówno na zadania objęte ustawą o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, jak i na inne zadania mogą być wyłącznie podmioty uprawnione do prowadzenia działalności pożytku publicznego w rozumieniu ustawy o pożytku publicznym i o wolontariacie. Art. 221 ust. 4 ustawy o finansach publicznych nie stanowi odrębnej normy o samodzielnej treści, nie przewiduje bowiem kompetencji materialnoprawnych do jakichkolwiek działań. Związany jest ściśle nie tylko z ustępem 1 art. 221, a także z ustępem 2 tego artykułu, stanowiąc jego uzupełnienie w zakresie trybu, sposobu rozliczania i kontroli dotacji udzielanych wraz ze zleceniem zadania, w formie umowy - na podstawie art. 221 ust. 2. Dlatego norma wynikająca z art. 221 ust. 2 ustawy o finansach publicznych dotycząca kręgu beneficjentów dotacji celowych obowiązuje również w zakresie dotacji udzielanych w trybie określonym w art. 221 ust. 4 tego artykułu. W konsekwencji, organ stanął na właściwym stanowisku, iż w sytuacji, gdy przepis art. 32 ust. 3b ustawy o ochronie przeciwpożarowej nie określa zadań publicznych jednostek samorządu terytorialnego, które miałyby być realizowane przez ochotnicze straże pożarne z udzielanych dotacji – Rada Miasta M. powinna najpierw podjąć stosowna uchwałę w trybie art. 221 ust. 4 ustawy o finansach publicznych (uchwała taka nie została podjęta) i dopiero potem planować w budżecie miasta dotacje celowe dla OSP na zakup sprzętu przeciwpożarowego, jednakże wyłącznie dotacje celowe na cele publiczne związane z realizacją zadań tej jednostki samorządu terytorialnego. Dodatkowo Sąd zauważa, że powyższe potwierdza to, że Rada Miasta M. w uchwale z dnia [...] września 2012 r. udzielając dotacji sama wskazała, że dotacja ta ma charakter celowy. Natomiast przepis art. 219 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, w którym skarżąca upatruje możliwości przyznania spornej dotacji dla OSP z innej jednostki samorządu terytorialnego dotyczy udzielania dotacji przedmiotowej. Sąd odnosząc się do argumentu skarżącej, iż ustawodawca dodając w ustawie o ochronie przeciwpożarowej art. 32 ust. 3b chciał umożliwić innym jednostkom samorządu terytorialnego, poza gminami finansującymi OSP na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, przekazywanie środków pieniężnych na rzecz OSP, stwierdza, że jest to pogląd błędny. Rację ma Kolegium RIO, które w odpowiedzi na skargę wyraziło pogląd, że celem dla którego ustawodawca wprowadził art. 32 ust. 3b do ustawy o ochronie przeciwpożarowej było przede wszystkim zróżnicowanie sposobu finansowanie straży pożarnych przez gminę. Stanowisko Kolegium RIO potwierdza uzasadnienie projektu do ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie przeciwpożarowej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1015) – "Ważną zmianą jest wprowadzenie w ustawie o ochronie przeciwpożarowej zapisu art. 32 ust. 3b zapewniającego uproszczenie procedury udzielania na rzecz jednostek ochotniczych straży pożarnych dotacji przez jednostki samorządu terytorialnego, w zakresie w jakim nie obejmuje tych jednostek finansowanie objęte zapisami art. 32 ust. 2-3a. Obowiązujące obecnie ustawodawstwo uniemożliwia przekazywanie przez gminy środków pieniężnych dla ochotniczych straży pożarnych w formie dotacji przedmiotowej. Oznacza to na przykład, że gmina nie może przekazać działającej na jej terenie ochotniczej straży pożarnej dotacji pokrywającej część kosztów zakupu wozu strażackiego, choć sama gmina może zakupić taki wóz i przekazać go OSP. Tymczasem często ochotnicze straże pożarne pozyskują środki zewnętrzne na zakup sprzętu przeciwpożarowego. W razie przyjęcia ustawy gminy mogłyby przekazywać OSP dotację, które pokryłyby brakującą część kosztów zakupów. Istotne jest również to, że przy zakupie sprzętu przeciwpożarowego gminy płacą podatek VAT w wysokości 22%, a ochotnicze straże pożarne 7%. Tak więc przyjęcie ustawy pozwoli na efektywniejsze wykorzystanie środków samorządu gminnego, przez co podniesienie się również bezpieczeństwo przeciwpożarowe kraju". Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stając na stanowisku, iż zaskarżona uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. nie narusza prawa, z mocy art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.