V SA/Wa 390/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Michał Sowiński po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2008 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. H. na pismo Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2007 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie pomniejszenia kwoty dofinansowania projektu p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. Zaskarżonym pismem z dnia [...] września 2007 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa; dalej: "Prezes Agencji", poinformował J. H. B. H., że jej odwołanie od pisma z dnia [...] maja 2007 r., w którym zawiadomiono, że kwota dofinansowania projektu określonego umową nr [...], została pomniejszona w stosunku do wnioskowanej, zapisanej we wniosku beneficjenta o płatność, złożonego w ramach Działania 3.2 "Chów i hodowla ryb", Operacja 3.2.2 "Modernizacja istniejących obiektów chowu i hodowli ryb (bez zwiększania ich zdolności produkcyjnych) Sektorowego Programu Operacyjnego (dalej: "SPO") "Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006", zostało rozpatrzone i wniosek został skierowany do dalszych weryfikacji w Biurze Obsługi Wniosków Mazowieckiego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W uzasadnieniu pisma Prezes Agencji wskazał, iż zgodnie ze stanowiskiem Departamentu Rozwoju Obszarów Wiejskich Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 sierpnia 2007 r. ustalono, że w przypadku przedmiotowego projektu koszty poniesione na zakup paliwa należy uznać za koszty kwalifikowalne, stanowiące koszty ogólne realizacji projektu, przy czym nie mogą one przekraczać limitu określonego w § 10 pkt 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 września 2004 r. w sprawie warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach SPO "Rybołówstwo i Przetwórstwo ryb 2004 – 2006" (Dz. U. Nr 213, poz. 2163 z późn. zm.). W myśl ww. przepisów do kosztów kwalifikowalnych można zaliczyć koszty ogólne realizacji projektu nie przekraczające 10 % wartości netto projektu, mające bezpośredni związek z realizacją projektu oraz naliczone i wykazane zgodnie ze sposobem określonym w umowie o dofinansowanie. W dniu 30 października 2007 r. J. H. złożyła skargę na decyzję z dnia [...] września 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2007 r., wnosząc o uchylenie skarżonych decyzji i przekazanie sprawy ARiMR do ponownego rozpoznania. Zaskarżonym decyzjom zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. § 9, § 10 pkt 8 i § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach SPO "Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004–2006", poprzez ich niewłaściwą interpretację, polegającą na uznaniu, że paliwo zużyte do napędzania maszyn pracujących przy realizacji danego projektu inwestycyjnego, stanowi w rozumieniu przywołanych przepisów koszty ogólne realizacji tego projektu, a w konsekwencji nie stanowi kosztów kwalifikowanych. Ponadto, skarżąca wskazała, iż przy podpisywaniu umowy na dofinansowanie projektu oparto się na kosztorysie inwestorskim, zaś koszty paliwa planowanego do zużycia bezpośrednio przy realizacji projektu były zawarte w tym kosztorysie i stanowiły znaczną część wartości kosztorysu. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko co do meritum sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia Sądu określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a." sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Na podstawie art. 3 § 2 p.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje, akty, czynności w nim wymienione. Ponadto zgodnie z § 3 tego artykułu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Należy zauważyć, iż zawarta w dniu [...] stycznia 2006 r. umowa o dofinansowanie projektu dotyczy realizacji projektu "[...]" w ramach priorytetu 3 "Ochrona i rozwój zasobów wodnych, chów i hodowla ryb, rybackie urządzenia portowe, przetwórstwo i rynek rybny, rybołówstwo śródlądowe", działania 3.2 "Chów i hodowla ryb", operacji 3.2.2 "Modernizacja istniejących obiektów chowu i hodowli ryb (bez zwiększania ich zdolności produkcyjnych)" SPO "Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006". Szczegółowe warunki i tryb udzielenia pomocy finansowej w ramach SPO "Rybołówstwo i Przetwórstwo ryb 2004 – 2006" zostały określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 września 2004 r. w sprawie warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach SPO "Rybołówstwo i Przetwórstwo ryb 2004–2006". Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U 116, poz.1206 z późn. zm.); dalej: "ustawa o NPR". Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o NPR, dla realizacji Narodowego Planu Rozwoju 2004-2006, o którym mowa w ustawie, tworzy się m.in. sektorowe programy operacyjne. Finansowanie realizacji planu określone zostało w art. 24 ust. 1 ustawy o NPR, zaś zgodnie z ust. 2 powołanego artykułu wydatki finansowane w ramach Planu w celu zapewnienia jego sprawnego monitorowania, sprawozdawczości, kontroli i oceny, są identyfikowane według kategorii interwencji stosowanej dla publicznych środków wspólnotowych. Stosownie zaś do art. 26 ust. 1 ustawy o NPR, ubiegający się o dofinansowanie ze środków, o których mowa w art. 24 ust. 1 pkt 2, projektów w ramach programów, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1-3, składa wniosek do instytucji zarządzającej, instytucji wdrażającej albo zarządu województwa, zgodnie z systemem realizacji określonym w tych programach. W przedmiotowej sprawie skarżąca złożyła do ARiMR stosowny wniosek o dofinansowanie realizacji projektu. Efektem zaaprobowania wniosku przez ARiMR, było zawarcie w dniu [...] stycznia 2006 r. umowy z J. H. B. H., jako beneficjentem, określającej prawa i obowiązki stron związane z realizacją projektu. Umowa przewidywała w § 8 ust. 1 (w brzmieniu ustalonym aneksem do Umowy nr 3 z dnia 25 października 2006 r.), że beneficjent zobowiązuje się złożyć wniosek o płatność w oddziale w terminie do dnia 25 listopada 2006 r. W dniu 24 listopada 2006 r. skarżąca złożyła wniosek o płatność. Po dokonaniu weryfikacji wniosku, pismem z dnia [...] maja 2007 r. Mazowiecki Oddział Regionalny ARiMR poinformował beneficjenta, że kwota dofinansowania została pomniejszona w stosunku do wnioskowanej ze względu zastrzeżenia co do sposobu realizacji projektu i prawidłowości zakwalifikowania niektórych kosztów jako refundowanych. W odpowiedzi na odwołanie skarżącej, Prezes Agencji w piśmie z dnia [...] września 2007 r. poinformował o konieczności ponownej weryfikacji wniosku o płatność przez Mazowiecki Oddział Regionalny ARiMR. Jak wynika zatem z powyższego stanu faktycznego, przedmiotem sporu jest kwestia wywiązania się przez beneficjenta z umowy zawartej w dniu [...] stycznia 2006 r. i prawo do otrzymania - zgodnie z tą umową – pierwotnie przyznanej należności. Należy zaznaczyć, iż ARiMR jest państwową osobą prawną, podmiotem wyodrębnionym organizacyjnie i strukturalnie i że może być ona traktowana w określonych warunkach przewidzianych przepisami prawa jako organ o charakterze funkcjonalnym, w takim zakresie, w jakim jest ona uprawniona do działania w formach o charakterze władczym. Jednakże, w przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca. Podstawą udzielonego wsparcia finansowego jest bowiem umowa cywilnoprawna określająca prawa i obowiązki stron, zatem wszelkie spory dotyczące umowy nie podlegają kompetencji sądów administracyjnych, podlegają natomiast ochronie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Wskazać w tym kontekście należy na stanowisko dotyczące drogi sądowej i określenia właściwości sądu administracyjnego, które zawarte zostało w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2006 r., II GPS 1/06, ONSAiWSA 2006/4/95. Należy zauważyć, iż mająca w rozpoznawanej sprawie zastosowanie ustawa o NPR przewiduje dwuetapowość postępowania związanego z realizacją dofinansowania w ramach SPO. Pierwszym z etapów, o jakim mowa w art. 26 ust. 2 ustawy o NPR, jest postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji, na którą służy skarga do sądu administracyjnego. Drugim etapem jest zawarcie umowy, o jakiej mowa w art. 26 ust. 5 ustawy o NPR i spory powstałe na tle zawarcia tej umowy podlegają sądowi cywilnemu (v. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 3/06, ONSAiWSA 2007/3/59; wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., II GSK 63/06, LEX nr 188514). Należy zatem stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie doszło do realizacji drugiego etapu realizacji projektu w związku z zawarciem umowy, co powoduje, że sprawa ta, nie ma charakteru sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 w związku z art. 3 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, iż ARiMR realizuje zadania powierzone jej na podstawie umów lub porozumień z instytucją zarządzającą w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o NPR, związane z realizacją SPO, w szczególności w zakresie wdrażania takiego programu, dokonywania płatności na rzecz beneficjenta oraz dochodzenia należności z tytułu wypłaconych środków. Stosownie do art. 26 ust. 5 ustawy o NPR warunki dofinansowania, o którym mowa w ust. 1-3, określa umowa o dofinansowanie projektu, zawarta z beneficjentami przez instytucję zarządzającą programem, instytucję wdrażającą (ARiMR) lub działającą w imieniu instytucji zarządzającej instytucję pośredniczącą, albo decyzja, o której mowa w art. 11 ust. 7. Zgodnie zaś z § 18 pkt 1 zawartej w dniu [...] stycznia 2006 r. umowy o dofinansowanie projektu w sprawach nieuregulowanych umową zastosowanie mają przepisy Kodeksu cywilnego. Środki, które przekazywane są tą umową należą do środków publicznych, co jednak nie odbiera tym czynnościom charakteru cywilnoprawnego. Skoro więc procedura przewidziana w ustawie o NPR przewiduje zawarcie umowy o dofinansowanie, to oznacza że ustawodawca nie przewidział w tym zakresie możliwości wydania przez ARiMR decyzji administracyjnej (v. postanowienie NSA z dnia 18 października 2007 r., II GSK 199/07, nie publik.). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., odrzucił skargę z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy.