V SA/Wa 403/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz- Wóltańska, Sędzia WSA - Izabella Janson, Protokolant referent - Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2013 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia ... listopada 2012 r. nr ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych za 2007r.. oddala skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia ... listopada 2012 r. nr ... utrzymał w mocy decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr ... z dnia ... czerwca 2012 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. nr ... (z dnia ... czerwca 2008 r.) utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. w sprawie płatności do gruntów rolnych na rok 2007. W uzasadnieniu własnego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał następujące okoliczności faktyczne i prawne. W dniu ... maja 2007 r. A. O. złożyła wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych płatności cukrowej i pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2007. W przedmiotowym wniosku zadeklarowała do płatności pięć działek rolnych, położonych na czterdziestu czterech działkach ewidencyjnych, znajdujących się w Powiecie ..., Gminie ..., w obrębie ewidencyjnym ..., ..., .. . W wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej przedmiotowego wniosku stwierdzono nieprawidłowości. W dniu ... grudnia 2007 r. strona złożyła korektę wniosku z oświadczeniem, w którym wskazała, że "w okresie referencyjnym pozostawałam w związku małżeńskim oraz we wspólnocie majątkowej z A. O. Zwierzęta (bydło, owce, kozy) zostały wpisane lub zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych przez małżonka pod numerem ...". W dniu .... marca 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję nr ... przyznającą stronie płatności w wysokości ... zł. Pismem z dnia ... marca 2008 r. strona wniosła odwołanie od ww. decyzji. Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. decyzją z dnia ... czerwca 2008 r. nr ... utrzymał ją w mocy. Następnie pismem z dnia ... marca 2012 r. strona, zwróciła się do Prezesa ARiMR z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. W dniu ... czerwca 2012 r. Prezes ARiMR decyzją nr ... odmówił stwierdzenia jej nieważności. Uznając trafność powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przypomniał że A. O. zarzuca decyzji Prezesa ARiMR nr ... z dnia ... czerwca 2012 r. rażące naruszenie prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. Nr 46, poz. 309 i Nr 69, poz. 462) poprzez ich rażąco błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Kluczowym zagadnieniem dla prawidłowego rozpoznania sprawy jest zatem ustalenie, czy któraś z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 kpa została spełniona. Organ II instancji zauważył, iż zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przy czym z rażącym naruszeniem prawa, w świetle powołanego przepisu, mamy do czynienia, gdy w sposób oczywisty i bezsporny został naruszony przepis prawny. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 kpa, jest więc takie naruszenie normy prawa, które jest na tyle wyraźne, że nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można zatem mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym. Cechą rażącego naruszenia prawa jest także to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Następnie organ wskazał, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. Nr 46, poz. 309 i Nr 69, poz. 462) płatność zwierzęca w danym roku kalendarzowym przysługiwała, jeżeli: 1. rolnik, który w okresie od dnia 1 kwietnia 2005 r. do dnia 31 marca 2006 r. był posiadaczem bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt; 2. na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonego w 2006 r. rolnikowi przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych. Podkreślono również, że w sytuacji gdy rolnik nie występował uprzednio z wnioskiem o przyznanie płatności do gruntów rolnych, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 z późn. zm.) oraz art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, płatność zwierzęca przysługiwała mu jeżeli w okresie od dnia 15 września roku poprzedzającego rok złożenia wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych do dnia 14 marca roku złożenia tego wniosku był posiadaczem bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestracji koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestru zwierząt. Organ wskazał, że zgodnie z § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia, płatność zwierzęca w 2007 r. przysługiwała do powierzchni trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na dany rok, nie większej jednak niż powierzchnia ustalona jako iloraz liczby zwierząt przeliczonych na duże jednostki przeliczeniowe (DJP) według średniego stanu z okresu, o którym mowa w § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia, i współczynnika 0,3 oraz nie większej niż 50 % powierzchni zadeklarowanych w tym wniosku gruntów rolnych, do których była przyznawana jednolita płatność obszarowa, o której mowa w art. 143b ust. 1 rozporządzenia rady (WE) Nr 1782/2003. Organ odwoławczy przypomniał, że w przepisach ww. rozporządzenia z dnia 13 marca 2007 r. nie uregulowano przyznawania w 2007 r. płatności zwierzęcej spadkobiercy rolnika, który spełniał wymogi przyznania tej płatności, zgodnie z § 4 rozporządzenia (przepisy § 6 dotyczyły przyznania płatności spadkobiercy, jeżeli śmierci rolnika nastąpiła od dnia złożenia w 2007 r. wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej lub płatności uzupełniającej do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania tych płatności). Zatem w związku z poczynionymi ustaleniami faktycznymi w sprawie, za podstawę rozstrzygnięcia Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S., a następnie Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. przyjęli przepisy § 5 ww. rozporządzenia. Dyrektor ... Oddziału regionalnego ARiMR w Z. , utrzymując w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia ... marca 2008 r. ustalił bowiem, że A. O. nie spełniła warunków określonych w § 4 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, ponieważ nie występowała uprzednio z wnioskiem o przyznanie płatności do gruntów rolnych, przejęła gospodarstwo jako spadek po mężu, a ponadto w okresie referencyjnym (01.04.2005 r.-31.03.2006. r.) nie posiadała zarejestrowanych na siebie zwierząt gospodarskich. Z akt sprawy wynika natomiast, iż Strona spełniła warunki dla przyznania w 2007 r. płatności zwierzęcej określone w § 5 ww. rozporządzenia, ponieważ w 2007 r. złożyła po raz pierwszy wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych (w tym płatności zwierzęcej), a siedzibę stada zwierząt zarejestrowała dnia ... marca 2007 r. A. O.nadano również nowy numer identyfikacyjny, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. 2004 r. Nr 10, poz. 76, z późn. zm.), jako "nowemu" rolnikowi. Zauważono jednocześnie, iż z akt sprawy wynika, że organy I i II instancji rozpatrując sprawę merytorycznie, wzięły pod uwagę przepisy art. 36 § 1 i 2 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy zgodnie z którymi oboje małżonkowie są obowiązani współdziałać w zarządzie majątkiem wspólnym, w szczególności udzielać sobie wzajemnie informacji o stanie majątku wspólnego, o wykonaniu zarządu majątkiem wspólnym i o zobowiązaniach obciążających majątek wspólny. W świetle tych przepisów, w przypadkach, kiedy wniosek o przyznanie płatności zwierzęcej złożył rolnik, któremu nadano numer identyfikacyjny, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, natomiast zwierzęta były wpisane lub zostały zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt a w przypadku bydła, rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1760/2000 z 17 lipca 2000 r. przez małżonka, z którym wnioskodawca w okresie referencyjnym pozostawał we wspólnocie majątkowej, płatności zwierzęce przysługiwały temu rolnikowi po uwzględnieniu zwierząt zgłoszonych lub zarejestrowanych przez małżonka. W związku z powyższym, A. O. przyznano płatność zwierzęcą z uwzględnieniem zwierząt, które w okresie referencyjnym, tj. od dnia 15 września 2006 r. do 14 marca 2007 r., były zarejestrowane również na jej małżonka. Zdaniem organu odwoławczego w świetle powyższego zarówno Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. jak i Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR w Z., wydając decyzje w sprawie przyznania Pani A. O. płatności do gruntów rolnych na rok 2007, prawidłowo wskazali przepisy prawa stanowiące podstawę prawną decyzji. Z tego też powodu, w przedmiotowej sprawie nie zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora ... Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. Nr ... z dnia ... czerwca 2008 r. Decyzję organu odwoławczego zaskarżyła A. O. zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z treścią § 4 ust. 1 pkt 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej palności z dnia 13 marca 2007 r. (Dz. U. Nr 46, poz. 309 ze zm.), przez ich rażąco błędną wykładnię i niezastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i 8 kpa mające bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Podnosząc powyższy zarzut skarżąca wniósła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi podkreślono m.in., że Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności z dnia 13 marca 2007 r. co do zasady nie może ograniczać roszczeń spadkobiercy o przyznanie płatności bezpośrednich. Zdaniem skarżącej nie sposób uznać, iż przepisy w/w rozporządzenia pozbawiają skarżącą możliwości uzyskania pełnej płatności zwierzęcej. W ocenie skarżącej jedynym warunkiem uzyskania przez nią pełnego świadczenia jest spełnienie wymogów wskazanych w § 4 Rozporządzenia, który wyraźnie wskazuje, iż dla spełnienia warunku wypłaty świadczenia konieczne jest wykazanie posiadania stada w okresie referencyjnym przez rolnika lub jego małżonka, A. O. w okresie referencyjnym, tj. od dnia 1 kwietnia 2005 r. do dnia 31 marca 2006 r. była wspólnie ze swoim małżonkiem współposiadaczem zwierząt gospodarskich na mocy małżeńskiej wspólności ustawowej. Wnioski o przyznawanie płatności za życia męża były składane przez niego. Po śmierci męża w lutym 2007 roku skarżąca stała się jedyną właścicielką i posiadaczką przedmiotowego gospodarstwa. Tym samym bezpodstawnie została uznana za "nowego" rolnika któremu nadano nowy numer identyfikacyjny twierdząc, że w 2007 roku złożyła po raz pierwszy wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych, w tym płatności zwierzęcej. Skarżąca miała już bowiem nadany numer identyfikacyjny, który był wspólny dla niej i jej męża pomimo, że został jedynie z przyczyn od nich niezależny "formalnie" nadany i "przypisany" na nazwisko męża skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Sąd zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Analiza treści skargi prowadzi do wniosku, iż jej autor jest zdania, że w postępowaniu zwyczajnym zakończonym decyzją Dyrektora ... Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia ... czerwca 2008 r. nr ... doszło do rażącego naruszenia przepisów § 4 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. nr 46/2007 poz. 309) albowiem skarżącej przyznano płatności w wysokości mniejszej niż należna na podstawie ww. przepisu. Skarga nie zaprzecza jednak temu że skarżąca nie występowała przed śmiercią swojego męża a więc przed m-cem lutym 2007 z wnioskiem o przyznanie płatności do gruntów rolnych. Co istotne w odwołaniu od decyzji wydanej w I instancji w postępowaniu zwyczajnym skarżąca podniosła że przejęła gospodarstwo jako spadek po mężu. Mało tego niespornym jest że w okresie referencyjnym (od 1 kwietnia 2005 r. do 31 marca 2006 r.) nie posiadała zarejestrowanych na siebie zwierząt gospodarskich. Pierwszy wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych w tym płatności zwierzęcej został złożony przez nią w roku 2007 r. Konsekwencją złożenia tego wniosku było nadanie skarżącej nowego numeru identyfikacyjnego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów ewidencji gospodarstw oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. nr 10/2004 poz. 76 ze zm.) W związku z tym nie można zgodzić się ze skargą, która twierdzi że skarżąca miała już nadany numer identyfikacyjny, który był wspólny dla niej i jej męża pomimo, że został formalnie nadany tylko jej mężowi. Na nadanie numeru identyfikacyjnego wyłącznie mężowi skarżąca zgodziła się przecież składając stosowne oświadczenie na piśmie. Zdaniem sądu sekwencja zdarzeń w tym i informacji uzyskanych od skarżącej dawała organom w postępowaniu zwyczajnym uzasadnione podstawy do uznania, iż nie spełnia ona warunków określonych w § 4 ust. 1 i 2 wymienionego wcześniej rozporządzenia. Twierdzenie więc obecnie (w postępowaniu nieważnościowym) iż powyższy przepis tzn. § 4 ust. 1 i 2 został naruszony w postępowaniu zwyczajnym (zakończonym decyzją Dyrektora ... Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia ... czerwca 2008 r. nr ...) i to w sposób rażący nie zasługuje na uwzględnienie. Powyższe oznacza także że w postępowaniu zakończonym ww. decyzją nie mogło być uwzględnione żądanie skarżącej, która wnioskowała o przyznanie jej płatności do powierzchni ... ha jako że wówczas brak było podstaw do uznania iż występowała ona wcześniej o przyznanie płatności zwierzęcych. Podkreślenia wymaga również i to, że skarżąca nie kwestionowała ww. decyzji na drodze postępowania sądowego mimo prawidłowego pouczenia o sposobie oraz terminie jej zaskarżenia. Oznacza to, iż zgodziła się ona nie tylko z jej treścią ale i z motywami które legły u podstaw jej podjęcia. Zdaniem sądu powyższe oznacza, iż pierwszy z zarzutów sformułowanych w skardze nie jest zasadny. W tym miejscu przypomnieć jednak trzeba, iż art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazuje na dwie podstawy stwierdzenia nieważności decyzji tzn. wydanie jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, iż zarzut opisany w pkt 1 skargi nie został nawet poprawnie sformułowany. Przepis nie może być bowiem jednocześnie błędnie zinterpretowany i nie zastosowany. W ocenie sądu bezpodstawny jest również zarzut naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. W przypadku tego zarzutu skarżący nie wyjaśnia, na czym polegało naruszenie tych przepisów i jaki mogło mieć wpływ na wydanie decyzji podjętej w postępowaniu nieważnościowym. W tym miejscu przypomnieć należy, że celem postępowania nieważnosciowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji w kontekście tego czy jest ona dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1-7 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygnięcia jej co do meritum. W postępowaniu przeprowadzonym w omawianym trybie organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę jedynie w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. to znaczy nie może rozpatrywać jej co do istoty tak jak w postępowaniu odwoławczym. Organ orzeka zatem wyłącznie kasacyjnie stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem a w przypadku braku przesłanek do wydania takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Wśród przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. jest m.in. i ta na którą powoływał się skarżący. Chodzi mianowicie o wydanie w postępowaniu zwykłym decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do niej przypomnieć należy, że w kwestii "rażącego naruszenia prawa" wielokrotnie wypowiadała się zarówno nauka prawa jak i judykatura. Analiza ich dorobku pozwala na stwierdzenie, że rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa jest więc z reguły wyrazem ewidentnego oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większa wagę aniżeli stabilności statecznego rozstrzygnięcia organu administracji. O rażącym naruszeniu prawa można, zatem mówić gdy spełnione zostaną trzy przesłanki: 1. naruszenie prawa ma charakter oczywisty, 2. charakter przepisu który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia, 3. przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie. Biorąc pod uwagę z jednej strony to o czym mowa powyżej, z drugiej zaś analizując treść decyzji której dotyczył wniosek o stwierdzeniu nieważności stwierdzić trzeba, iż decyzja ta nie została wydana w sytuacji przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ wydając ją przywołał nie tylko stosowną podstawę prawną, ale i należycie uzasadnił wysokość przyznanych płatności. Argumentacja skarżącego podważająca jej trafność i odwołująca się do nieprawidłowości do jakich doszło przy wydaniu innych rozstrzygnięć musi być uznana za bezskuteczną ze względu na zakres przedmiotowy niniejszego postępowania. Z powyższych względów skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.