V SA/Wa 4113/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant sekr. sąd. - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i przedszkoli; oddala skargę. 1. Uchwałą nr [...] z dnia [...].07.2015 r. Rada Miejska w P. orzekła w zakresie zmiany uchwały nr [...] tejże Rady w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i przedszkoli prowadzonych na terenie Gminy P., osób prawnych i osób fizycznych prowadzących inne formy wychowania przedszkolnego, o których mowa w przepisach wydawczych na podstawie art. 14a ust. 7 ustawy z dnia 7.09.1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.), dalej u.s.o, a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania w ten sposób, że w Regulaminie w sprawie trybu udzielenia i rozliczania dotacji dla szkół i przedszkoli (...), stanowiącym załącznik do tej Uchwały w § 2 po ust. 6 dodano ust. 7 i 8 w brzmieniu: "7. Stawka dotacji na jednego ucznia określana jest Zarządzeniem Burmistrza Miasta i Gminy P. na dany rok kalendarzowy, z zastrzeżeniem ust. 8. 8. W przypadku zmiany w zakresie roku budżetowego wysokości wydatków bieżących przewidzianych na utrzymanie ucznia w prowadzonych przez Gminę P. szkołach lub przedszkolach, bądź też zmiany liczby uczniów, ulegają również zmianie kwoty dotacji należne podmiotom, którym dotacje ustala się według tych wydatków oraz według liczby uczniów – poczynając od miesiąca następującego po miesiącu w którym dokonano zmian." W motywach wskazano, iż u.s.o. – w szczególności art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 – nakłada na organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego obowiązek ustalenia trybu udzielania i rozliczania przedmiotowych dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, uwzględniając, w szczególności podstawy obliczenia dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Przepisy u.s.o. nie regulują kwestii dokonywania zmian (pozostawiając ja do rozstrzygnięcia organom dotującym), a zatem wobec braku regulacji ustawowej zaproponowano w Uchwale odpowiednie zapisy, co zapewni większą czytelność i przejrzystość regulacji. 2. Uchwałą nr [...] z dnia [...].07.2015 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. – stosownie do treści art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), dalej u.s.g. i art. 18 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z 7.10.1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1113 ze zm.) – orzekło o nieważności uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...].07.2015 r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...]. W ocenie Organu nadzorczego uregulowania przyjęte w Uchwale wykraczają poza delegację wynikającą z art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 u.s.o. Te zapisy, ani żadne inne obowiązujące przepisy prawa nie dają kompetencji organowi stanowiącemu gminy do zobowiązania organu wykonawczego gminy do wydania zarządzenia określającego stawkę dotacji na jednego ucznia. Biorąc zaś pod uwagę to, że organy władzy publicznej winny działać w granicach prawa, każde z nich musi mieć oparcie w prawie, zaś normy kompetencyjne winny być interpretowane w sposób ścisły, nie zaś rozszerzająco. Prawidłowe obliczanie kwot dotacji – w oparciu o ustalone przez Radę Miasta podstawy – dla poszczególnych szkół z uwzględnieniem zmian budżetu, należy do organu wykonawczego gminy. 3. W skardze – postulując uchylenie zaskarżonej Uchwały RIO w W. w całości – zarzucono naruszenie art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 u.s.o. W motywach zwrócono uwagę, że sankcja nieważności, o której mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. może być stosowana wyłącznie w przypadku istotnego naruszenia prawa. Natomiast "ciężar dowodu", że akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest w sposób istotny sprzeczny z prawem, spoczywa na organie nadzoru. Natomiast art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 u.s.o. "upoważnia organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. (...), oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawy obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji." Jak podkreślono w orzecznictwie sądów administracyjnych, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w uchwale może określić wyłącznie techniczne elementy udzielania i rozliczania dotacji (np. wyrok WSA w Poznaniu z 15.02.2008 r., I SA/Po 151/07, Dz. Urz. Wielk. 2008/92/1755). Takie właśnie postanowienia, mieszczące się w granicach upoważnienia ustawowego, zawiera uchwała Rady Miejskiej w P. Najwyższa Izba Kontroli zwróciła uwagę Gminie P. na konieczność zmiany wysokości stawki dotacji w przypadku zmiany wydatków bieżących oraz liczby uczniów w oświatowych placówkach publicznych. Jednakże ani NIK, ani RIO w W. (do której zwróciła się Gmina), nie zajęły stanowiska co do sposobu dokonywania tych zmian (terminu). Uchwała Rady Miejskiej określiła właśnie tryb udzielania dotacji i techniczny sposób dokonywania zmian wysokości stawki, pozwalając w ten sposób uniknąć wątpliwości ze strony organu wykonawczego gminy, jak i podmiotów dotowanych. Natomiast przytoczone w zaskarżonej uchwale orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2014 r. dotyczy wysokości dotacji, ale nie w rozumieniu jej stawki. Sądy powszechne nie są bowiem właściwe do badania prawidłowości ustalenia wysokości stawki dotacji na jedno dziecko, ani tym bardziej do jej określania w wyroku. 4. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z treścią Uchwały RIO w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W związku z zarzutami skargi, w ocenie Sądu, istota sporu sprowadza się do tego, czy określanie przez Burmistrza Miasta w drodze zarządzenia stawki dotacji na jednego ucznia mieści się w delegacji art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 u.s.o. Ponieważ przepisy te odnoszą się do datacji dlatego też podstaw ich wykładni należy poszukiwać także na gruncie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych określającej charakter prawny dotacji (zwanej dalej w skrócie "u.f.p".). Z wykładni gramatycznej art. 126 u.f.p. wynika, że dotacje są to te środki z budżetu jednostek samorządu terytorialnego, przeznaczone na podstawie odrębnych ustaw na dofinansowanie realizacji zadań publicznych, które podlegają szczególnym zasadom rozliczania (legalna definicja dotacji). A zatem cechą konstrukcyjną dotacji nie jest to, że środki te podlegają szczególnym zasadom udzielania lecz to, że środki te podlegają szczególnym zasadom rozliczania. Także z wykładni gramatycznej art. 60 pkt 1 u.f.p. wynika, że niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są to te kwoty dotacji, które podlegają zwrotowi w przypadkach określonych w u.f.p. a więc zwrotowi w sensie merytorycznym a nie te kwoty dotacji, które podlegają zwrotowi w przypadkach określonych w u.f.p. a więc w sensie faktycznym. Powyższa wykładnia wynika z zastosowania przez ustawodawcę w powyższych przepisach formy nieosobowej czasownika "podlegające" tj. imiesłowu przymiotnikowego czynnego. A zatem szczególną zasadą rozliczania dotacji a więc jej cechą konstrukcyjną jest to, że kwoty udzielanych na podstawie art. 80 ust. 2-3b i art. 90 ust. 1a-1c i 2-3b u.s.o. dotacji, podlegają zwrotowi w przypadkach określonych w u.f.p.; stanowią tym samym niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym (środki publiczne). W myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 u.f.p. burmistrz jest organem pierwszej instancji właściwym do wydawania decyzji w odniesieniu do niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym z tytułu dotacji podlegających zwrotowi w przypadkach określonych w u.f.p. Powyższe także stanowi szczególną zasadę rozliczania dotacji a więc jej cechę konstrukcyjną. Konsekwencją w/w konstrukcji dotacji jest to, że w art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 u.s.o. organ stanowiący został upoważniony do ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji z uwzględnieniem podstaw (podstawy) jej obliczania nie zaś do ustalania trybu udzielenia i rozliczenia dotacji z uwzględnieniem podstaw (podstawy) jej obliczenia. W świetle powyższego dotacja jest rozliczana w trybie decyzji burmistrza jako niepodatkowa należność budżetowa o charakterze publiczno-prawnym, której przedmiot na podstawie art. 80 ust. 2-3 b, art. 80 ust. 4, art. 90 ust. 1 a - 1 c i 2-3 b i art. 90 ust. 4 u.s.o. sprowadza się do rozliczenia wysokości udzielanej w roku budżetowym dotacji podmiotowej przysługującej lub też należnej uprawnionemu podmiotowi, tj. ustalenia czy kwota udzielanej datacji odpowiada kwocie wynikającej z ustawy i uchwały organu stanowiącego j.s.t., czy też została ona zawyżona lub zaniżona oraz do rozliczenia wykorzystania udzielanej dotacji. Stanowisko to jest zbieżne z postanowieniem Sądu Najwyższego z dnia 7 maja 1999 r. (sygn. akt. NI CKN 1132/97). W związku z tym, że jak wynika z § 2 ust. 7 zaskarżonej uchwały Burmistrz jest uprawniony do określania (czasownik niedokonany) nie zaś określenia (czasownik dokonany) stawki dotacji to w świetle powyższej wykładni postanowienia § 2 ust. 7 i 8 uchwały Rady Miasta mieściłyby się w delegacji art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 u.s.o. Trafnie zatem RIO w W. w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym nie podzieliło powyższej wykładni przychylając się do stanowiska, że kwestie wysokości dotacji podmiotowych udzielanych na podstawie u.s.o. należą do właściwości sądów powszechnych. W postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2014 r. (sygn. akt. II GSK 1700/14) Sąd podtrzymał stanowisko NSA zawarte w postanowieniu z dnia 3 kwietnia 2012 r. (sygn. akt. II GSK 522/12) oraz w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 2013 r. (sygn. akt. IV CSK 696/12). W szczególności w postanowieniu NSA z 3 kwietnia 2012 r. Sąd podzielając pogląd WSA wskazał, że "...przepisy ustawy o s.o. nie przewidują załatwienia spraw dotacji w formie decyzji administracyjnej, postanowienia bądź jakiegokolwiek innego aktu lub czynności. Skarżącej przysługuje określone w art. 90 u.s.o. prawo otrzymania podmiotowej dotacji z tytułu prowadzenia niepublicznego przedszkola, a zasady udzielania tej dotacji określają art. 90 ust. 1 i 2b u.s.o. oraz ustalony na podstawie art. 90 ust. 4 uchwały rady tryb udzielania i rozliczania dotacji. Złożenie przez prowadzącego przedszkole niepubliczne wymaganego wniosku oraz wskazanie wymaganych danych co do liczby dzieci uczęszczających do przedszkola skutkuje dla wójta, jako organu wykonawczego gminy, obowiązkiem obliczenia należnej dotacji i wypłacenia jej osobie uprawnionej. Ta czynność techniczna o charakterze księgowo- rachunkowym nie jest w ocenie Sądu czynnością przewidzianą w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. W konsekwencji nie ma zastosowania możliwość zaskarżenia tej czynności organu na podstawie art. 3 § 2 p.p.s.a. W myśl art. 90 ust. 1 u.s.o. m.in. niepubliczne przedszkola dostają dotacje z budżetu gminy. Zgodnie z art. 90 ust. 4 u.s.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, uwzględniając w szczególności podstawę jej obliczania i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji oraz w rozliczeniu wykorzystania dotacji. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego tj. rada miejska, wypełniła obowiązek wynikający z art. 90 ust. 4 u.o.s. wydając poszczególne uchwały. Ani w przepisach tej ustawy ani w innych aktach prawnych nie ustanowiono dla wójta (burmistrza) obowiązku wydania aktu (zarządzenia), w którym określałby prawa i obowiązki w zakresie dotacji przewidzianych w u.s.o. Stanowienie aktów prawa miejscowego przez gminę może nastąpić wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Brak upoważnienia ustawowego do stanowienia aktów prawa miejscowego w danej materii oznacza, że nie podlega ono regulacji w tej formie prawnej. Upoważnienia takiego nie można domniemywać, ani wyprowadzić w drodze wykładni. W u.s.o. nie przewidziano upoważnienia do wydania przez wójta aktu prawnego w przedmiocie ostatecznego rozliczenia dotacji przekazanej dla niepublicznego przedszkola. Mając na uwadze, że stanowisko to jest dominujące w orzecznictwie sądów administracyjnych i powszechnych Sąd uznał, że § 2 ust. 7 i 8 zakwestionowanej uchwały wykracza poza delegację art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 u.s.o. W efekcie – stosownie do treści art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – należało orzec jak w sentencji wyroku.