V SA/Wa 4203/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Asesor WSA - Justyna Żurawska, po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej na rzecz [...] sp. z o.o. w [...] kwotę 38 291 zł (słownie: trzydzieści osiem tysięcy dwieście dziewięćdziesiąt jeden złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte zostało postępowanie zakończone decyzją Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej (zwanego dalej: "Ministrem") z dnia 24 czerwca 2021 r. o numerze DIR-IX.7343.122.2019.KK.4 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: W dniu 17 grudnia 2012 r. spółka z o.o. [...]z siedzibą w [...] (zwana dalej: "Spółką", "Beneficjentem" bądź "Skarżącą") zawarła z Narodowym Centrum Badań i Rozwoju (zwanym dalej: "NCBiR") umowę o dofinansowanie projektu nr [...] pn. "[...]", realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, lata 2007-2013, Priorytet 1. "[...]", Działanie 1.4. "[...]". Na podstawie złożonych wniosków Beneficjent otrzymał dofinansowanie w łącznej wysokości 2 327 380,78 zł. W wyniku kontroli doraźnej przeprowadzonej w dniach 22-23 listopada 2016 r. stwierdzono szereg nieprawidłowości dotyczących m.in.: naruszenia zasady konkurencyjności poprzez niepoinformowanie wykonawców o wynikach postępowania i brak dokumentów u Beneficjenta potwierdzających wykonanie umowy. W szczególności Spółka nie przedstawiła powstałej bazy wiedzy, profili nabywców, raportu otwierającego oraz raportu ex-post. Ponadto wskazano, że nie zostały osiągnięte wszystkie wskaźniki rezultatu, a cel Projektu nie został osiągnięty. W opinii eksperta nie można potwierdzić zakończenia budowy aplikacji [...]. W informacji pokontrolnej zaznaczono przy tym, że w momencie kontroli projekt był zakończony. Po ponownej kontroli doraźnej w dniach od 2 sierpnia do 19 sierpnia 2017 r. stwierdzono, że projekt nie został zrealizowany zgodnie z zawartą umową o dofinansowanie, w związku z czym – pismem z dnia 22 czerwca 2018 r. – rozwiązano umowę, a Beneficjenta wezwano do zwrotu całości dofinansowania. NCBiR stwierdziło, że Spółka nie wykazała przeprowadzenia badań przemysłowych i prac rozwojowych prowadzących do osiągnięcia celu Projektu. Ponadto, postępowania przetargowe uznano w 100 % za niekwalifikowalne, natomiast działania promocyjne nie spełniły warunków promocji. Podkreślono przy tym, że Spółka nie wykonała zaleceń pokontrolnych. Pismem z dnia 11 lutego 2019 r. Spółka przesłała do NCBiR ekspertyzę – Audyt wykonalności projektu przeprowadzony przez [...] w [...], w której wskazano, że badania zostały udokumentowane w prawidłowy sposób, a nadto, że przy tworzeniu projektu nie skopiowano istniejących już rozwiązań, zaś aplikacja działa w trybie ciągłym i jest dostępna w internecie. W związku z brakiem zwrotu środków, pismem z dnia 3 kwietnia 2019 r. NCBiR zawiadomił Beneficjenta o wszczęciu postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia 21 maja 2019 r. organ powołał biegłego – prof. dr hab. inż. C. M. O., natomiast postanowieniem z dnia 12 czerwca 2019 r. odmówił przeprowadzenia dowodu z oględzin przez biegłego utworzonego systemu, o co wnioskowała Spółka pismem z dnia 31 maja 2019 r. Sporządzona przez biegłą opinia, zawierająca odpowiedzi na sprecyzowane pytania, została przedłożona 25 czerwca 2019 r. W opinii podkreślono m.in.: brak należytej staranności Beneficjenta podczas realizacji poszczególnych zadań oraz brak rzetelnego udokumentowania i zarchiwizowania przez Beneficjenta prac zleconych. Zaznaczono również, że nie można uznać, że cel projektu został zrealizowany. Ponadto, prezentacja dostarczonego materiału na temat wykonanych prac i możliwości systemu jest niestaranna, nieprzejrzysta i momentami mało spójna. Zdaniem biegłej, można wywnioskować, że została stworzona platforma [...] o zakładanych funkcjonalnościach, ale nie można ustalić, na podstawie udostępnionych materiałów, czy działała ona prawidłowo i kompleksowo w momencie zakończenia umowy. Na skutek uwag Beneficjenta do opinii (zawartych w piśmie z dnia 26 lipca 2019 r.) biegła uzupełniła opinię w piśmie z dnia 8 sierpnia 2019 r., w którym podtrzymała zajęte uprzednio stanowisko, akcentując brak rzetelnego dokumentowania prac związanych z projektem przez Spółkę, co jest podstawowym wymogiem przy finansowaniu inwestycji ze środków publicznych. Jej zdaniem brak ten uniemożliwia jednoznaczne stwierdzenie, że planowany rezultat ([...]) został osiągnięty w określonym w umowie terminie realizacji Projektu. Decyzją z dnia 14 października 2019 r. o numerze 25/2019, NCBiR – działając na podstawie art. 207 ust. 9 pkt 1 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 305 ze zm., dalej: "u.f.p.") – określił kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 2 327 380,78 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych i zobowiązał do zwrotu środków w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, z opinii biegłej jednoznacznie wynika, że badania przemysłowe i prace rozwojowe nie były prowadzone zgodnie z umową oraz z zachowaniem zasady należytej staranności. Organ zaznaczył, że Beneficjent jest spółką posiadającą doświadczenie na rynku usług i technologii internetowych, a kwestia ta nie pozwala na przyjęcie argumentacji o trudnościach w dokumentowaniu projektów informatycznych. NCBiR stwierdził również, że Beneficjent ponosi odpowiedzialność za prawidłową realizację projektu, w tym za właściwe wykorzystanie środków. Kwestia nieokreślenia przez wytyczne projektowe jak ma wyglądać raport badawczy również nie zwalnia Beneficjenta z nadzoru, weryfikacji oraz rzetelnego odbioru zleconych prac. Zdaniem organu, nie można uznać, że cel Projektu został osiągnięty, jeśli wykonane prace znacząco odbiegają od jakości i dokładności, a prawidłowego funkcjonowania produktu nie da się potwierdzić ponad wszelką wątpliwość. Ponadto, otrzymanie dofinasowania należy wiązać z realizacją Projektu zgodnie z założeniami wniosku o dofinansowanie i prawem powszechnie obowiązującym, a to wyklucza dowolność w dysponowaniu środkami z wyłącznym warunkiem osiągnięcia celu projektu. Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, zaskarżoną decyzją z dnia 24 czerwca 2021 r., Minister utrzymał w mocy decyzję NCBiR z dnia 14 października 2019 r. Organ odwoławczy wskazał, że Beneficjent nie dochował należytej staranności przy realizacji projektu, co w konsekwencji oznacza brak możliwości potwierdzenia, że utworzona [...] została wdrożona w pełnym zakresie zgodnie z założeniami zawartymi we wniosku o dofinansowanie i w umowie. Powyższe, zdaniem organu odwoławczego, potwierdzają wyniki przeprowadzonych dwóch kontroli doraźnych. Podczas pierwszej kontroli podkreślono brak dowodów potwierdzających funkcjonalność bazy danych i oznaczających niemożność weryfikacji, czy produkt powstał i w jakiej formie został dostarczony przez wykonawcę. Zaznaczono również, że Spółka nie umożliwiła zespołowi kontrolującemu zapoznania się z bazą danych, mającą być wynikiem realizacji przedmiotu umowy. Minister wskazał, że na podstawie wyników pierwszej kontroli stwierdzono, iż Beneficjent nie dostarczył działającej w pełnym zakresie aplikacji, ani dowodów na prawidłowe zastosowanie opracowanych wyników badań nad funkcjonowaniem e-sklepów w postaci prototypu. Ponadto, Spółka nie wdrożyła wyników badań przemysłowych oraz prac rozwojowych w pełnym zakresie. Zdaniem Ministra, powyższe ustalenia potwierdziła również druga kontrola. Beneficjent udostępnił platformę, ale na podstawie próbek badawczych uznano, iż prototyp aplikacji wprawdzie działa, jednak jego wyniki nie są w pełni powtarzalne. Zgodnie natomiast z założeniami wniosku o dofinansowanie, efektem projektu powinna być w pełni działająca i ostateczna wersja aplikacji [...], która powinna funkcjonować w dniu zakończenia projektu, czyli 31 grudnia 2015 r. Organ odwoławczy przywołał również uchybienia w zakresie postępowań ofertowych świadczących o naruszeniu zasady konkurencyjności. Spółka nie poinformowała wykonawców biorących udział w postępowaniach ofertowych o ich wyniku, opisy przedmiotu zamówienia nie były dość precyzyjne, a zestawienia zakresu rzeczowego zamówień z protokołem odbioru wskazywały na wykonanie jedynie części zamówionych prac. Beneficjent wystarczająco nie udokumentował również realizacji umów z wykonawcami. Ponadto, nie było także materialnych dowodów na to, że umowy zostały faktycznie zrealizowane w pełnym zakresie, w szczególności stwierdzono brak powstałej bazy wiedzy, brak raportu [...]i [...]. W trakcie kontroli ustalono również, że działania promocyjne podejmowane przez Spółkę nie spełniały warunków promocji zgodnych z zapisami umowy. Organ odwoławczy podkreślił, że na stronie platformy i stronie internetowej Spółki nie było informacji dotyczących projektu, a kampania bannerowa nie zawierała wymaganych logotypów. Zdaniem Ministra, stwierdzone w projekcie naruszenia wpisują się w definicję nieprawidłowości, ponieważ na skutek działania Beneficjenta doszło do niezrealizowania celów projektu oraz wydatkowania niezgodnie z zawartą umową, co w konsekwencji doprowadziło do rzeczywistej szkody poprzez sfinansowanie nieuzasadnionych wydatków. Minister zaznaczył jednocześnie, że zobowiązanie Beneficjenta do zwrotu całej kwoty otrzymanej w ramach dofinansowania wraz z odsetkami jest uzasadnione kompleksową oceną zrealizowanego projektu i założonych celów. Wskazał, że nie ma podstawy prawnej do różnicowania środków na wydatkowane w sposób prawidłowy i dotknięte uchybieniami w sytuacji nienależytego udokumentowania projektu. Ponadto, za nietrafny uznano zarzut Spółki w kwestii dowolnej oceny dowodów. Minister podkreślił, że w sprawie powołano biegłego z przedmiotowej dziedziny, a jego opinia była zbieżna z wynikami kontroli co do braków odpowiedniego wykazania przez Spółkę realizacji Projektu. Minister podtrzymał również stwierdzenie NCBiR o naruszeniu zasady konkurencyjności i zaznaczył uchybienia w zakresie postępowań ofertowych w tym brak należytego udokumentowania wydatków i dowodów realizacji usług. Organ II instancji zauważył, że propozycja oględzin systemu przez biegłego lub dostarczony przez Spółkę dokument (Audyt wykonalności) dowodzą wyłącznie o funkcjonowaniu systemu w momencie oględzin tj. na długo po momencie, kiedy system powinien zacząć działać, natomiast brak jest dowodów na działanie platformy w terminie i zakresie zgodnym z wnioskiem o dofinansowanie. Ponadto, Minister wyjaśnił, że ocena faktów i dowodów na podstawie posiadanej przez biegłą wiedzy specjalistycznej prowadzi do konkretnych wniosków, na podstawie których została wydana decyzja określająca kwotę zwrotu środków. Podkreślono, że opinia biegłej jest spójna z wynikami przeprowadzonych kontroli i stanowi dowód w sprawie podlegający uwzględnieniu przez organ w kontekście całokształtu materiału dowodowego. Organ odwoławczy nie znalazł również podstaw dotyczących naruszenia zasady rozstrzygania wątpliwości stanu faktycznego na korzyść strony. Wskazano, że w decyzji I instancji dostatecznie wyjaśniono brak osiągnięcia w pełni celu projektu. Ponadto przedstawiony przez Spółkę audyt wykonalności nie został uznany za wiarygodny dowód, ponieważ został sporządzony przez [...], która była wykonawcą usługi badawczej w zakresie optymalizacji organizacji danych w przedmiotowym projekcie (zawarta umowa na usługę badawczą), a kwestia ta wpływa bezpośrednio na bezstronność dokumentu. Dodatkowo audyt został sporządzony w 2019 r. więc również nie zaświadcza o projekcie na moment zakończenia umowy. W ocenie organu odwoławczego, w sprawie nie ma możliwości zastosowania zasady proporcjonalności z uwagi na charakter oraz wagę nieprawidłowości. Jak wynika bowiem z przeprowadzonego postępowania Spółka naruszyła obowiązki i procedury wynikające z zawartej umowy, co w konsekwencji oznacza, że wsparcie Beneficjenta środkami publicznymi w jakiejkolwiek wysokości jest niezasadne. Spółka wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra z dnia 24 czerwca 2021 r., wnosząc o jej uchylenie, względnie o uchylenie i zobowiązanie organu do wydania decyzji z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE. L. z 2006 r. Nr 210, str. 25 ze zm., zwanego dalej: "rozporządzeniem nr 1083/2006") oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego i zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 7 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a."). poprzez dowolną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów i w konsekwencji rozpatrzenia istoty sprawy w oparciu o błędne uznanie, że doszło do naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., kiedy faktycznie wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji motywy braku starannego dokumentowania procesu przeprowadzenia badań nad zastosowaniem dziedzinowo-zorientowanej eksploracji danych lub niepoinformowanie oferentów o wynikach niektórych rozstrzygniętych postępowań udzielanych przez Skarżącą albo nieliczne uchybienia w zakresie promocji i informacji nie mogą stanowić uzasadnionej podstawy do rozwiązania umowy o dofinansowanie i w konsekwencji żądania zwrotu środków; podobnie również Minister dowolnie ocenił materiał dowodowy w postaci Audytu wykonalności Projektu sporządzonego przez ekspertów z [...] w [...]i bez przedstawienia jakichkolwiek kontrargumentów przeciwko wnioskom płynącym z tego Audytu poza lakonicznym stwierdzeniem, że z uwagi na fakt, iż wskazana wyżej [...]wykonywała usługę badawczą w ramach tego Projektu dokument ten budzi uzasadnione wątpliwości co do rzetelności oraz bezstronności przedstawionych w nim wniosków; b) art. 81a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i rozstrzygnięcie wątpliwości co do stanu faktycznego na niekorzyść Skarżącej, kiedy faktycznie w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie sposób uznać, że badania nad zastosowaniem dziedzinowo-zorientowanej eksploracji danych, które stanowią element działania całego systemu - [...] nie zostały przeprowadzone w czasie do zakończenia Projektu, tym bardziej, że: - zgodnie z opinią biegłej prof. O. [...] w chwili sporządzania opinii działa i posiada zakładane funkcjonalności, - zaoferowane przez Skarżącą dowody w postaci faktur VAT z lat 2016 i 2017 z tytułu sprzedaży usług [...], - ustalenia zawarte w Informacjach Pokontrolnych nr [...] oraz nr [...], w tym ustalenia eksperta NCBiR - Pani K. S. potwierdzają fakt działania prototypu aplikacji [...], dowodzą tego, że system funkcjonował bezpośrednio po zakończeniu i wdrożeniu Projektu, a zatem zgodnie z zasadami logicznego rozumowania, stanowiące cel Projektu badania przemysłowe i prace rozwojowe w zakresie wykorzystania metod dziedzinowo-zorientowanej eksploracji danych, w tym uczenia maszynowego oraz inżynierii wiedzy, do zwiększenia efektywności biznesowej e-sklepów musiały zostać faktycznie uprzednio przeprowadzone, aby umożliwić działanie tejże aplikacji. c) art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady bezstronności i proporcjonalności, jak również poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, kiedy faktycznie materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w szczególności opinia biegłej prof. O., jak również dowód w postaci Audytu z wykonalności Projektu - niewątpliwie potwierdzają, że badania będące celem Projektu zostały przeprowadzone, albowiem [...] działa w sposób zgodny z jej założeniami, w związku z czym dalsze zarzuty NCBiR, oparte o dodatkowe pisemne wyjaśnienia biegłej prof. O. - stanowiące polemikę biegłej ze stanowiskiem strony i przede wszystkim dokonującej nieuprawnionej oceny tego czy Skarżąca jako strona umowy z NCBiR wykonała ciążące na niej jako Beneficjencie obowiązki, wskazuje na daleko posunięty brak bezstronności biegłej, a w konsekwencji brak bezstronności organu, który swoje stanowisko opiera na wybiórczej argumentacji biegłej, stosując tym samym nieproporcjonalne do okoliczności faktycznych konsekwencji wobec strony postępowania, które równocześnie są sprzeczne z utrwaloną praktyką rozstrzygania tego rodzaju spraw, z której wynika, iż w sytuacji spełnienia przez beneficjenta chociażby części celów projektu organ administracji nie jest uprawniony do rozwiązania umowy lub żądania zwrotu całości udzielonego wsparcia; Organ administracji zastosował w niniejszej sprawie niewspółmierne środki, rozwiązując umowę ze Skarżącą ze skutkiem natychmiastowym i żądając zwrotu środków, albowiem uznał, że w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy nie można z całą pewnością stwierdzić czy cele Projektu zostały osiągnięte przez Skarżącą w chwili zakończenia jego realizacji; d) art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nieliczne uchybienia w realizacji zobowiązań umownych niemające wpływu na osiągnięcie celów projektu stanowi naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 w/w ustawy skutkujące nałożeniem na beneficjenta obowiązku zwrotu otrzymanych środków w całości, kiedy faktycznie ratio legis wskazanych przepisów wskazuje na to, że nie każda nieprawidłowość powodować będzie konieczność zwrotu dofinansowania i z tego też względu Organ ma obowiązek wzięcia pod uwagę charakteru i wagi ewentualnych nieprawidłowości i ewentualnie zastosować przepisy regulujące kwestie stosowania korekt finansowych, z zachowaniem umiaru i proporcjonalnie do stwierdzonych naruszeń. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 98 pkt 2 rozporządzenia nr 1083/2006 poprzez jego niezastosowanie i tym samym nie wzięcie pod uwagę charakteru i wagi ewentualnych nieprawidłowości oraz ewentualnych strat finansowych poniesionych przez fundusz europejski i w konsekwencji nałożenia na Skarżącą obowiązku zwrotu całości wypłaconej dotacji; b) art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że szkoda w budżecie ogólnym Unii Europejskiej powstaje w związku z nieprawidłowościami podczas jego realizacji i mimo zrealizowania celów projektu przez beneficjenta, kiedy faktycznie wyłącznie niezrealizowanie całości projektu powoduje uznanie za szkodę całości wydatkowanych środków pomocowych. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji był art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., w myśl którego, w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których jest mowa w art. 184 – podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Zgodnie zaś z art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem sądów administracyjnych, "inne procedury", o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., to procedury określone w umowie międzynarodowej lub inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu wydatkowanych środków. Mogą to być procedury wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, ale również procedury określone w dokumentach systemu realizacji danego programu, a także procedury określone w umowie o dofinansowanie realizacji projektu (por. wyroki NSA: z dnia 22 marca 2017 r. o sygn. akt II GSK 3026/15; z dnia 12 września 2017 r. o sygn. akt II GSK 3597/15, z dnia 16 listopada 2017 r. o sygn. akt II GSK 489/16; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przystępując do kontroli niniejszej sprawy na gruncie powyższych regulacji, w punkcie wyjścia godzi się przyjąć, że spór jaki powstał między stronami w istocie nie odnosi się li tylko do tego, czy w sprawie w ogóle doszło do uchybień przy realizacji Projektu, lecz do tego, czy stwierdzone w toku postępowania uchybienia stanowiły "nieprawidłowości", które mogły zostać uznane za naruszenie procedur, o jakich mowa w art. 184 u.f.p. W drugiej zaś kolejności sporne jest to, czy w razie stwierdzenia omawianych nieprawidłowości organ był uprawniony do żądania zwrotu całego dofinansowania, czy też winien zastosować zasadę proporcjonalności i dokonać korekt dofinansowania uwzględniając charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty ponoszone przez fundusze unijne, w oparciu o art. 98 pkt 2 rozporządzenia nr 1083/2006. Przed przystąpieniem do rozstrzygnięcia powyższych kwestii spornych należy zwrócić uwagę, że aktualnie rozporządzenie nr 1083/2006 zostało zastąpione przez rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013, str. 320; zwane dalej: "rozporządzeniem nr 1303/2013). Przy czym treści art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 odpowiada aktualnie analogiczne brzmienie art. 143 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013. Jak to słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 25 lutego 2022 r. o sygn. akt I GSK 1247/21, "nieprawidłowość" – w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 – oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet UE przez obciążenie nieuzasadnionym wydatkiem. Tak więc realizując projekt finansowany lub współfinansowany ze środków UE beneficjent powinien mieć świadomość, że wydatkowanie tych środków jest obostrzone licznymi wymogami, których należy przestrzegać, a wobec tego musi zachować wysoką staranność. Nie każda stwierdzona przez organ nieprawidłowość stanowi jednak naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., powodujących określone konsekwencje prawne lub finansowe, w postaci np. wprowadzenia korekty finansowej czy rozwiązania umowy o dofinansowanie, a jedynie taka, której można przypisać łącznie następujące cechy: doszło do naruszenia prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, naruszenie to związane jest z działaniem lub zaniechaniem podmiotu gospodarczego (beneficjenta) oraz – naruszenie to może spowodować lub powoduje szkodę w budżecie UE przez sfinansowanie nieuzasadnionego wydatku z tego budżetu. Do stwierdzenia, że mamy do czynienia z nieprawidłowością wystarczające jest wykazanie istnienia potencjalnej (a nie rzeczywistej) szkody w budżecie unijnym, która co do zasady powinna być wykazana przez organ (por. wyrok TSUE z 16 lipca 2016 r. w sprawie C-406/14; pkt 44, 45 i 47; art. 143 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013; art. 24 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Natomiast bez znaczenia jest to, czy szkoda ta powstała na skutek świadomego i celowego działania beneficjenta, czy też w sposób niezamierzony i wynika z niewłaściwej realizacji projektu lub wadliwego prowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia. Przyczyny powstania oraz rozmiar nieprawidłowości mogą mieć jedynie wpływ na wysokość zastosowanej korekty. Kontrolując sprawę w świetle powyższego zapatrywania Sąd doszedł do przekonania, że Minister nie wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób przekonujący, że stwierdzone w postępowaniu nieprawidłowości stanowiły naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. w rozumieniu powyżej scharakteryzowanym. Przede wszystkim nie można podzielić generalnego przekonania Ministra, że Skarżąca nie osiągnęła celu Projektu. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji (str. 13-14), organ przyjął bowiem, że "Na skutek działania Beneficjenta doszło bowiem do niezrealizowania celów Projektu oraz wydatkowania niezgodnie z Umową o dofinansowanie, a tym samym doszło do rzeczywistej szkody poprzez sfinansowanie nieuzasadnionych wydatków. Wskazać przy tym należy, że poniesione przez Beneficjenta wydatki dotyczą Projektu, który de facto nie został zrealizowany przez Beneficjenta (nie osiągnięto jego celu)". Zdaniem Sądu konstatacja taka nie może się jednak ostać w świetle zebranego w aktach materiału dowodowego. Przypomnieć należy, na co słusznie zwraca uwagę autor skargi, że celem Projektu było przeprowadzenie badań przemysłowych i prac rozwojowych w zakresie wykorzystania metod dziedzinowo zorientowanej eksploracji danych, w tym uczenia maszynowego oraz inżynierii wiedzy, do zwiększenia efektywności biznesowej e-sklepów. Natomiast wyniki tych badań miały zostać wykorzystane do wykonania i wdrożenia Platformy Inteligentnego Wspomaganiu e-Handlu ([...]). Jak wynika przy tym z § 3 ust. 3 umowy o dofinansowanie: "Beneficjent jest zobowiązany wdrożyć wyniki badań przemysłowych lub prac rozwojowych w formie i zakresie określonym we wniosku o dofinansowanie nie później niż do 3 lat od zakończenia realizacji Projektu" (zdanie drugie). Powyższe prowadzi – zdaniem Sądu – do wniosku, że w okresie realizacji Projektu, tj. zgodnie z § 8 ust. 2 umowy – w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2014 r. – Skarżąca była zobowiązana do przeprowadzenia badań przemysłowych i prac rozwojowych, których wyniki miała wdrożyć do wykonania i wdrożenia [...]– nie później niż do 3 lat od zakończenia realizacji Projektu. Jak wynika natomiast z opinii biegłej z dnia 25 czerwca 2019 r., uzupełnionej w dniu 8 sierpnia 2019 r., badania przemysłowe i prace rozwojowe zostały przeprowadzone, jak również wykonano i wdrożono [...], przy czym nie można było stwierdzić, czy nastąpiło to w okresie realizacji Projektu, bowiem dostarczony przez Skarżącą materiał nie był materiałem źródłowym, potwierdzającym wykonanie zadania w terminie i przez wymaganych wykonawców. Należy zwrócić uwagę, że w toku postępowania Skarżąca zgłaszała dowody na okoliczność, że [...]została wykonana i wdrożona zgodnie z umową, bowiem działała już w roku 2016, o czym miały świadczyć faktury VAT z tytułu sprzedaży usług tej platformy. Dowody te zostały jednak uznane za nieprzydatne i zignorowane, bowiem zarówno biegła, jak i organy, poczyniły nieprawidłowe założenie, że [...]miała zostać wykonana i wdrożona w okresie realizacji Projektu, gdy tymczasem z dokumentacji konkursowej i umowy wynikało, że celem projektu miało być przeprowadzenie prac przemysłowych i badań rozwojowych – w okresie realizacji Projektu – a na ich podstawie miała powstać i być wdrożona [...]– w ciągu kolejnych 3 lat, zatem najpóźniej do końca 2017 r. Sąd podziela przy tym zastrzeżenia Skarżącej, że niektóre sformułowania zawarte w opinii biegłej wykraczają poza zakres wiedzy eksperckiej i wchodzą w kompetencje organu, do którego należy ocena stanu faktycznego sprawy. Lektura przedmiotowej opinii, a także wykorzystanie tych jej konkluzji, które wykraczały poza kompetencje biegłego, np. w zakresie oceny czy realizacja umowy miała charakter "staranny", co w świetle postanowienia § 3 ust. 2 umowy – było rzeczą organu) może zatem wywoływać usprawiedliwione wątpliwości co do tego, czy organy dokonały własnej oceny ustalonego stanu faktycznego pod mające w sprawie zastosowanie normy prawa materialnego. Przyjmując zatem – wbrew organom – że Skarżąca zrealizowała cel Projektu (przeprowadzenie badań przemysłowych i prac rozwojowych), a jedynie nie była w stanie udowodnić czy nastąpiło to w okresie realizacji Projektu, a następnie wykonała i wdrożyła [...], co potwierdziła biegła, a jedynie nie wzięła pod uwagę, że miało to nastąpić w okresie do 3 lat od zakończenia realizacji Projektu, za zasadne uznać należało stanowisko Skarżącej, że organy nie uzasadniły w sposób wyczerpujący i zarazem przekonujący, czy dostrzeżone uchybienie spowodowało choćby potencjalną szkodę w budżecie UE, a jeśli tak, to czy zasadny był zwrot całego otrzymanego dofinansowania bez zastosowania przewidzianych w prawie unijnym korekt (zasada proporcjonalności). W konsekwencji w sprawie doszło zarówno do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., jak też do naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w związku z art. 2 pkt 26 i art. 143 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Ponieważ zaś zakwestionowana przez Sąd ocena odnosiła się do kwestii kluczowej dla uznania czy w sprawie doszło do nieprawidłowości skutkującej szkodą dla budżetu unijnego, a także dla możliwości zastosowania reguły proporcjonalności, odnoszenie się do podnoszonego naruszenia zasady konkurencyjności (również niewykluczającego stosowania tej reguły) staje się przedwczesne. Rozpoznając ponownie odwołanie Minister uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną i rozważy, czy w sprawie doszło do nieprawidłowości skutkujących naruszeniem procedur, o jakich mowa w art. 184 u.f.p., w szczególności czy ewentualne naruszenie mogło spowodować lub spowodowało szkodę w budżecie UE przez sfinansowanie nieuzasadnionego wydatku z tego budżetu, a jeśli tak, to czy zasadne jest żądanie zwrotu całości wypłaconego Skarżącej dofinansowania, czy też istnieje podstawa do zastosowania korekty finansowej. W zależności od poczynionych ustaleń organ podejmie stosowne czynności w adekwatnym trybie, które wyczerpująco uzasadni. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a.") – w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Zwarte w wyroku postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych zostało oparte na przepisie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 8 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym – na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.