V SA/Wa 421/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant st. specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2018 r. sprawy ze skargi I. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez I. Sp. z o.o. w K. (dalej: Skarżąca/Spółka/Beneficjent) jest decyzja Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej (dalej: Minister/organ) z [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] listopada 2012 r. Skarżąca zawarła z Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "ARiMR") umowę o dofinansowanie nr [...] dotyczącą realizacji operacji pt. "[...]". W dniu [...] kwietnia 2013 r. na realizację operacji wypłacona została zaliczka. Następnie, [...] lutego 2016 r., Beneficjent złożył wniosek o płatność końcową. W wyniku weryfikacji wniosku oraz dołączonych do niego załączników oraz złożonych wyjaśnień, ARiMR stwierdziła, że część przedstawionych przez Spółkę kosztów kwalifikowalnych nie może podlegać refundacji i decyzją z [...] marca 2017 r., nr [...] określiła kwotę przypadająca do zwrotu w wysokości 40.200 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż dofinansowana operacja obejmowała budowę nowego zakładu przetwórstwa ryb wraz z zakupem nowego wyposażenia, tymczasem przeprowadzone kontrole wykazały, że część elementów składających się na stanowisko dozowania ryb do puszek była używana, nie może zatem podlegać dofinansowaniu. Pismem z [...] sierpnia 2017 r. Spółka złożył wniosek o uchylenie decyzji z [...] marca 2017 r. i umorzenie postępowania w sprawie, na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, z późn. zm.); dalej: "k.p.a.". Decyzją z [...] października 2017 r., nr [...] odmówiono uchylenia decyzji ostatecznej. Ww. rozstrzygnięcie zostało następnie utrzymane w mocy decyzją Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ powołał treść art. 155 k.p.a., a następnie wyjaśnił, iż nie ma on zastosowania w sprawach, w których na podstawie art. 207 ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885, z późn. zm.); dalej: "u.f.p." wydano decyzje określające kwoty przypadające do zwrotu. Podniesiono, iż w decyzji wydanej na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. organ jest związany treścią ww. przepisu. Nie posiada zatem "luzu decyzyjnego", wskazuje jedynie kwotę nienależnie pobranego dofinansowania, zaś sam obowiązek zwrotu nienależnie pobranych środków powstaje z mocy prawa. Jednocześnie zaznaczono, iż ewentualne naruszenie prawa przy wydaniu decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu, podlegało naprawieniu w postępowaniu odwoławczym i w trybach szczególnych, z wyłączeniem jednak trybu z 155 k.p.a., jednakże Beneficjent nie skorzystał z możliwości odwołania się od decyzji z [...] marca 2017 r. Skarżąca nie zgodziła się z powyższą decyzją i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła naruszenie: * przepisów prawa materialnego tj.: art. 27 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 roku o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego, poprzez jego niezasadne zastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy przyznana pomoc została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem, art. 207 ust. 9 u.f.p. poprzez jego błędną wykładnię, w szczególności w zakresie obowiązków Skarżącej, wynikających z umowy oraz uznania, iż Skarżąca nie spełniła warunków określonych w umowie, podczas gdy Skarżąca wykorzystała dotację zgodnie z umową na zakup nowego urządzenia, a jedynie w wyniku błędnego przeprowadzenia kontroli zostało ustalone, iż dotacja została wykorzystana na zakup urządzenia używanego, przepisów postępowania: art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie prowadzącą do poczynienia ustaleń sprzecznych ze stanem faktycznym sprawy, a co za tym idzie wywiedzenie nieprawidłowych wniosków z materiału dowodowego przedstawionego organowi, w szczególności w postaci załączonego do wniosku protokołu kontroli, z którego bezsprzecznie wynika, iż cała dotacja została prawidłowo wykorzystana, Skarżąca zamontowała na używanym urządzeniu dodatkowy nowy element i tylko na te nowe elementy wnioskował o dotacje; art. 8 i art. 11 k.p.a poprzez prowadzenie postępowania w sprawie w sposób nie budzący zaufania jej uczestników do władzy publicznej, w szczególności zaś poprzez brak wyjaśnienia uczestnikom postępowania przyczyn nieuwzględnienia złożonych przez niego wyjaśnień, a także wyników kontroli przeprowadzonej w dniach [...].05.2017 roku, skutkujących wydaniem błędnej decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków, w sytuacji gdy dotacja została przyznana w prawidłowej wysokości i w prawidłowy sposób wykorzystana, art. 80 k.p.a., polegającą na przekroczeniu zasad swobodnej oceny dowodów, a tym samym wydanie zaskarżonej decyzji bez uwzględnienia zasad prawidłowego rozumowania i doświadczenia życiowego, art. 155 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 i 2 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...].10.2017 roku nr [...] w sytuacji gdy przy jej wydaniu doszło do nieprawidłowego zastosowania art. 155 k.p.a. polegającego na uznaniu przez organ, że Skarżąca nie ma słusznego interesu w uchyleniu decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...].03.2017 r., nr [...] określającej wysokość dotacji podlegającej zwrotowi, wykorzystanej w sposób zgodny z wnioskiem o przedmiotową dotację, a co za tym idzie brak jest przesłanek do zwrotu przedmiotowej kwoty, błąd w ustaleniach faktycznych poczynionych przez organ, polegający na tym, że organ uznał nabycie w ramach uzyskanej dotacji używanego urządzenia, podczas gdy z prawidłowo zebranego materiału dowodowego wprost wynika, że Skarżąca na używane urządzenie zamontowała nowe elementy i tylko te nowe elementy były objęte dotacją. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację podniesioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji/postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Oceniając zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem sąd uznał, iż rozstrzygnięcie to nie narusza prawa. Na wstępie podnieść należy, że postępowanie wszczęte na podstawie art. 155 k.p.a. podobnie, jak na podstawie art. 154 k.p.a., jest nadzwyczajnym postępowaniem, które nie może prowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, ale do kontroli i weryfikacji decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 1997r. III SA 854/96). Należy jednak wyraźnie zaznaczyć, iż uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych w oparciu o przepisy art. 154 i art. 155 k.p.a., nie może dotyczyć wszystkich decyzji. Po pierwsze, w tych trybach nie mogą być uchylane lub zmieniane decyzje wadliwe, które powinny być zweryfikowane w drodze innych postępowań nadzwyczajnych np. art. 145, art. 156 k.p.a., gdyż pomiędzy tymi postępowaniami nie ma konkurencyjności (wyrok NSA z dnia 24 marca 1998 r. I SA 1087/97 - Lex nr 44535). Po drugie, w oparciu o przepisy art. 154 i art. 155 k.p.a., mogą być uchylane lub zmieniane tylko decyzje konstytutywne, tj. tworzące nowe prawa lub obowiązki, a nie deklaratoryjne (wyrok NSA z dnia 14 marca 1997 r. I SA 235/96 - ONSA 1997 Nr 4 poz. 186; wyrok NSA z dnia 29 października 1999 r. I SA 2088/98 - Lex nr 48625). Decyzje deklaratoryjne nie tworzą żadnych praw ani obowiązków, lecz potwierdzają jedynie, że obowiązki bądź uprawnienia (prawa) wynikają z ustawy lub innego aktu normatywnego. Z ostatecznej decyzji deklaratoryjnej nie może zatem strona nabyć żadnego prawa. Nie mogą więc mieć wpływu na kształt takiego stosunku przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji wymienione w przepisach art. 154 lub art. 155 k.p.a., czy też zgoda strony, która jest warunkiem zastosowania tego ostatniego przepisu (por. wyrok NSA z 29 października 1999 r., I SA 2088/98 - LEX nr 48625; wyrok NSA z 22 lipca 1998 r., I SA 154/98 - LEX nr 45052; wyrok NSA z 14 marca 1997 r., I SA 235/96 - ONSA 1997, nr 4, poz. 186). Po trzecie, omawiane przepisy art. 154 i art. 155 k.p.a., mogą mieć tylko zastosowanie w stosunku do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, które zostały wydane w oparciu o przepisy, nie dające organowi żadnego luzu decyzyjnego - żadnej innej możliwości rozstrzygnięcia w konkretnym stanie faktycznym (wyrok NSA z dnia 1 marca 1996 r. III SA 362/95 - Monitor Podatkowy 1997 nr 3 str. 78; wyrok NSA z dnia 4 października 1999 r. IV SA 1434/97 - Lex nr 48678; wyrok NSA z dnia 24 maja 2005 r. OSK 1792/04 - nie publ.). Pośrednio z powyższych uwarunkowań wynika następne ograniczenie, iż przepisy art. 154 i art. 155 k.p.a., nie mogą mieć zastosowania do decyzji, w drodze których są nakładane kary administracyjne za czyny, które w nauce prawa administracyjnego są nazywane deliktami administracyjnymi. Są to sankcje administracyjne o charakterze represyjnym, grożące za naruszenia zakazów (nakazów) wynikających z przepisów prawa administracyjnego, mające dyscyplinować adresatów norm prawnych w kierunku przestrzegania przepisów prawa (uchwała NSA z dnia 21 grudnia 1998 r. OPS 13/98 - ONSA 1999 Nr 2 poz. 46). Zauważyć też należy, że przepisowi art. 155 k.p.a. podlegają nie tylko decyzje uprawniające, ale również decyzje zobowiązujące. Zmiana takiej decyzji może bowiem powodować nałożenie obowiązku w większym wymiarze bądź na mniej korzystnych warunkach (np. zmiana terminu wykonania obowiązku), a tym samym pogorszyć sytuację prawną strony (wyrok NSA z 27 maja 2003 r., IV SA 3205/2001 - M. Prawn. 2003, nr 14, poz. 627; teza pierwsza wyroku NSA z 18 lutego 1999 r., IV SA 251/97 - LEX nr 48251; zob. także wyrok SN z 12 grudnia 1997 r., III RN 92/97 - OSNAPiUS 1998, nr 10, poz. 290 oraz wyrok NSA z 21 marca 1995 r., SA/Po 2119/94 - OSP 1996, nr 4, poz. 77, wyrok SN z dnia 12.12.1997r. III RN 92/97,OSNAPiUS 1998, nr 10, poz. 290, E.Iserzon (w:) Komentarz IV,1970,J.Borkowski (w:) Komentarz 1996r. s. 690). Wszystkie powyżej przedstawione ograniczenia w stosowaniu przepisu art. 155 k.p.a., nie wynikają wprost z brzmienia tego przepisu, jednak można je wyprowadzić w drodze wykładni z całego systemu przepisów prawa administracyjnego, mając na uwadze zgodność z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi oraz racjonalność ustawodawcy. W świetle powyższych rozważań, należy zgodzić się z poglądem organu II instancji wyrażanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż tryb z art. 155 k.p.a. w sprawach decyzji określających kwoty przypadające do zwrotu, wydanych na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p., nie ma zastosowania. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy zasadnie przyjął bowiem w zaskarżonej decyzji, że decyzja wydana na podstawie przepisu art. 207 u.f.p. ma charakter deklaratoryjny. Decyzja określająca przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania nie tworzy nowego stosunku prawnego. Obowiązek zwrotu dofinansowania powstaje z chwilą zaistnienia przesłanek przewidzianych przepisami prawa. Takie stanowisko uzasadnione jest treścią art. 207 ust. 9 u.f.p., z którego wynika, że po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego przez organ w wezwaniu do zwrotu środków wykorzystanych z naruszeniem procedur, organ wydaje decyzję "określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki (...)". Jest to zatem decyzja, w której tę kwotę organ jedynie określa - wskazując jej wysokość, a nie ustala – decydując władczo o powstaniu należności we wskazanej wysokości. Taki wniosek potwierdza również treść art. 207 ust. 1 u.f.p., w którym przewidziano, że środki pobrane nienależnie "podlegają zwrotowi wraz z odsetkami liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9". Ustawodawca uznał zatem, że środki wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, z naruszeniem procedur bądź pobrane nienależnie lub w nienależnej wysokości, są środkami nienależnymi już od dnia przekazania tych środków beneficjentowi, nie zaś z upływem 14 dni od wydania decyzji ustalającej tę należność (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt I SA/Kr 1029/15, LEX nr 1938970; wyrok NSA z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 4503/16, LEX nr 2303811; wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 3644/15, LEX nr 2338593). Istotą decyzji konstytutywnej jest natomiast to, że termin płatności należności (zobowiązania) wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji ustalającej wysokość zobowiązania (art. 47 § 1 Ordynacji podatkowej) i z upływem tego terminu podatek przekształca się w zaległość podatkową (art. 51 § 1 Ordynacji podatkowej), od której odsetki za zwłokę naliczane są dopiero z tą chwilą. W przypadku zaś decyzji wydawanej na podstawie art. 207 u.f.p., te odsetki biegną od dnia wypłacenia środków beneficjentowi, jest to zatem decyzja deklaratoryjna. Organ wskazuje zatem w takiej decyzji jedynie kwotę nienależnie pobranego dofinansowania do zwrotu, obowiązek zaś zwrotu tych środków powstaje z mocy prawa, w chwili ich wypłacenia beneficjentowi. Reasumując, Sąd podziela stanowisko Ministra, iż ewentualne naruszenie prawa przy wydaniu decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu podlegało naprawieniu w postępowaniu odwoławczym i w trybach szczególnych, z wyłączeniem jednak trybu z 155 k.p.a. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.