V SA/Wa 421/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant st. specjalista - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2019 r. sprawy ze skargi I. G. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia (...) stycznia 2019 r. nr (...) w przedmiocie odmowy rozłożenia na raty kary administracyjnej oddala skargę. Decyzją z [...] grudnia 2013 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej "PWIOŚ") nałożył karę pieniężną w wysokości [...] zł na I. G. (dalej "Skarżący", "Strona"), będącego odbiorcą odpadu - uszkodzonego pojazdu, nielegalnie przywiezionego z Niemiec do Polski bez dokonania zgłoszenia. W dniu 9 lutego 2018 r. Skarżący, zwrócił się z wnioskiem do [...]WIOŚ, o rozłożenia na raty ww. kary administracyjnej. Decyzją z [...] kwietnia 2018 r., nr [...] odmówił, rozłożenia kary na raty, stwierdzając brak przesłanek warunkujących udzielenie wnioskowanej ulgi. Strona wniosła odwołanie od ww. decyzji. Decyzją z [...] stycznia 2019 r., nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej "GIOŚ", "organ") utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Powołując treść art. 189k § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.) - dalej "k.p.a.", organ wyjaśnił, że warunkiem udzielenia ulgi jest wcześniejsze wystąpienie przesłanek w postaci "ważnego interesu publicznego" lub "ważnego interesu strony". Następnie, oceniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy GIOŚ zauważył, że bieżąca sytuacja finansowa Skarżącego jest w istocie trudna (Strona nie posiada stałego źródła utrzymania, nie otrzymuje świadczeń emerytalnych, w roku 2017 nie uzyskała żadnego dochodu, pozostaje wraz z żoną na utrzymaniu córki), niemniej nie przesądza to o konieczności zastosowania ulgi wynikającej z art. 189k § 1 pkt. 2 k.p.a. Ponadto zwrócono uwagę, że Strona posiada znaczny majątek, tj. mieszkanie oraz nieruchomości w postaci działek, które w ocenie organu mogą zostać zbyte lub obciążone, co z kolei umożliwi zapłatę zobowiązania. Organ zwrócił również uwagę, że powodem nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej było niezgodne z prawem działanie Strony w zakresie międzynarodowego przemieszczania odpadów, Skarżący był bowiem odbiorcą odpadu w postaci uszkodzonego, niekompletnego pojazdu przywiezionego do Polski nielegalnie, bez dokonania zgłoszenia. W świetle powyższego organ uznał, że okoliczności, które doprowadziły do nałożenia kary pieniężnej nie były nadzwyczajne lecz spowodowane niezgodnym z prawem działaniem Strony. W konsekwencji udzielenie wnioskowanej ulgi pozostawałoby w sprzeczności z interesem publicznym. W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Skarżący zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 189 k § 1 pkt 3 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyznaczenia Stronie terminu do wypowiedzenia się w sprawie materiałów dowodowych postępowania i złożenia wniosków dowodowych, art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 86 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu zgromadzenia przez organy całości materiałów dowodowych i niewyjaśnieniu przez [...]WIOŚ wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, co stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz zasady wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ administracji całości materiału dowodowego sprawy, art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnej ocenie dowodów przez organy I i II instancji, 5) art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 107 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie przez [...]WIOŚ polegające na nieprawidłowych rozstrzygnięciach i uzasadnieniach decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. I [...] stycznia 2019 r., 6) art. 81 a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie przez organy I i II instancji zaistniałych w niniejszej sprawie wątpliwości dotyczących stanu faktycznego i prawnego na niekorzyść Skarżącego, II. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 189k § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem Skarżącego, decyzje organów I i II instancji zostały wydane z naruszeniem przepisu art. 10 § 1 k.p.a., gdyż Skarżący nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, m.in. na skutek zaniechania wyznaczenia bezpośrednio przed wydaniem decyzji terminu do zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia w sprawie materiałów dowodowych, co uniemożliwiło Skarżącemu zapoznanie się z całością dowodów i ustosunkowanie się do dowodów zgromadzonych w toku postępowania, jak również złożenie ostatecznych wniosków dowodowych. W ocenie Skarżącego organy I i II instancji nie wykorzystały istniejących w sprawie możliwości wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie wymaganym do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i wadliwie oceniły dotychczas zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, bezzasadnie uznając, iż sytuacja materialna Skarżącego nie uzasadnia uwzględnienia jego wniosku. Zdaniem Skarżącego organy błędnie przyjęły, że w niniejszej sprawie nie zaistniała zarówno przesłanka ważnego interesu strony oraz przesłanka ważnego interesu publicznego w rozumieniu art. 189 k § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący podkreślił, że w niniejszej sprawie istotna jest nie tylko sytuacja finansowa Skarżącego, ale przede wszystkim przyczyny powstania zadłużenia i brak możliwości miarkowania wysokości kary przez organ administracji w dacie jej nałożenia. W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji był art. 189k § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który nałożył administracyjną karę pieniężną, na wniosek strony, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem publicznym lub ważnym interesem strony, może udzielić ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej przez: 1) odroczenie terminu wykonania administracyjnej kary pieniężnej lub rozłożenie jej na raty; 2) odroczenie terminu wykonania zaległej administracyjnej kary pieniężnej lub rozłożenie jej na raty; 3) umorzenie administracyjnej kary pieniężnej w całości lub części; 4) umorzenie odsetek za zwłokę w całości lub części. Powyższa regulacja oparta jest na tzw. uznaniu administracyjnym. Oznacza to, że decyzja negatywna wydana na podstawie ww. przepisu nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy przypadki uzasadnione ważnym interesem strony lub interesem publicznym wystąpiły, jak i wtedy, gdy nie występują. Nawet w sytuacjach wystąpienia okoliczności wynikających z ważnego interesu strony lub z interesu publicznego organ nie jest bezwzględnie zobowiązany udzielić ulgi w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej. Sądowa kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach tzw. uznania administracyjnego sprowadza się do stwierdzenia, czy organ uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wskazywać na ważny interes strony lub ważny interes publiczny oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów (por. min. wyrok NSA z dnia 8 maja 2002 r., sygn. akt SA/Sz 2548/00, wyrok NSA z 28 listopada 2001 r., sygn. akt SA/Sz 1292/00, wyrok WSA w Warszawie z 26 lutego 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2152/07, wyrok WSA w Białymstoku z 14 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 698/18). Ogranicza się więc do zbadania, czy postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami proceduralnymi i czy rozważono w sposób przekonujący wszystkie zgłoszone przez stronę okoliczności. W przedmiotowej sprawie Strona wniosła o udzielenie jej ulgi w postaci rozłożenia na raty administracyjnej kary pieniężnej w wysokości [...]zł. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji trafnie uznały, że nie zachodzą żadne szczególne okoliczności uzasadniające uznanie, że spełniona została przesłanka ważnego interesu strony lub ważnego interesu publicznego. Sąd nie neguje, że w interesie Skarżącego leży uzyskanie ulgi. Jednakże tak rozumiany interes nie jest równoznaczny z przesłankami z art. 189 k § 1 k.p.a. Ustawodawca w przepisie tym podkreślił wyjątkowość interesu strony jako przesłanki udzielenia ulgi, określając go przymiotnikiem "ważny". Stąd subiektywne przeświadczenie Strony, że taki właśnie jest jej interes w uzyskaniu ulgi nie jest wystarczające dla uznania tej przesłanki za spełnioną, jeżeli obiektywnie istniejące okoliczności faktyczne tego nie potwierdzają. Ważny interes strony oraz ważny interes publiczny nie mają definicji ustawowej i zasadniczy wpływ na sprecyzowanie tych pojęć ma orzecznictwo sądowe. Z uwagi na to, że przepis art. 189k § 1 k.p.a. obowiązuje od 1 lipca 2016 r. brak jest jeszcze ugruntowanego orzecznictwa na kanwie tej regulacji. Dlatego też posłużyć się należy orzecznictwem odnoszącym się do ulg przewidzianych w art. 67a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r., poz. 800 ze zm., dalej jako: "o.p."), w których ustawodawca także nakazał rozważać udzielenie ulgi w przypadkach uzasadnionych "ważnym interesem podatnika" lub "interesem publicznym". W orzecznictwie tym ważny interes podatnika definiuje się jako sytuację w której z przyczyn nadzwyczajnych, losowych przypadków podatnik nie jest w stanie uregulować zaległości podatkowych. Będzie to utrata możliwości zarobkowania, utrata losowa majątku (wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 1999 r., sygn. akt SA/Sz 850/98). Dobrodziejstwo przewidziane w art. 67a § 1 o.p., ma wyjątkowy charakter, zastosowanie może zatem znaleźć jedynie do nadzwyczajnych, szczególnych przypadków. Organ podatkowy musi mieć na uwadze i to, że między innymi względy społeczne wymagają również, żeby zobowiązanie podatkowe było realizowane, a podatnik pochopnie nie był z nich zwalniany (wyrok NSA z dnia 21 marca 2001, sygn. akt I SA/Ka 577/00). Sąd podziela pogląd organów, że w sprawie niniejszej nie zachodzi przesłanka ważnego interesu strony. Z przesłanego przez stronę oświadczenia z dnia 14 marca 2018 r. wynika, że pozostaje wraz z żoną na utrzymaniu córki, w roku 2017 nie uzyskał żadnego dochodu, nie posiada stałego źródła utrzymania i na dzień złożenia oświadczenia nie otrzymuje świadczeń emerytalnych. Z powyższego wynika, że bieżąca sytuacja Skarżącego jest trudna. Istotnym jest jednak fakt, że sytuacja ta nie została spowodowana zdarzeniem losowym, ani nie jest to sytuacja, której nie można było wcześniej przewidzieć. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że Strona posiada znaczny majątek, tj. mieszkanie oraz nieruchomości w postaci działek, samochód dostawczy. Majątek ten może być przedmiotem zbycia lub obciążenia, co umożliwi zapłatę zobowiązania. Nie bez znaczenia pozostają również okoliczności będące podstawą wymierzenia kary Skarżącemu jako odbiorcy odpadu w postaci uszkodzonego, niekompletnego pojazdu, przywiezionego nielegalnie do Polski – bez dokonania zgłoszenia. Okoliczności te nie były zatem nadzwyczajne lecz powstały wskutek niezgodnego z prawem działania Strony. Zdaniem Sądu przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy organy wzięły pod uwagę wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, a ocena tych okoliczności nie wykroczyła poza ramy swobodnej oceny dowodów. Podkreślić należy, że postępowanie w trybie art. 189 k § 1 k.p.a. jest postępowaniem szczególnym, w którym to głównie na stronie spoczywa obowiązek wykazania przesłanek, o których mowa w tym artykule. To Skarżący bowiem powinien być zainteresowany pozytywnym załatwieniem kierowanego do organu wniosku, a tym samym powinien przedstawić wraz z wnioskiem wszelkie możliwe dowody potwierdzające możliwość udzielenia ulgi w spłacie zobowiązań publicznoprawnych. Skarżący pomimo tego, że argumentacja przedstawiona we wniosku nie odniosła skutku w postaci udzielenia ulgi, zarówno w odwołaniu jak i treści skargi argumentację tę właściwie powtórzył nie przedstawiając przy tym innych (nowych) dowodów, które mogłyby świadczyć o spełnieniu przesłanek udzielenia wnioskowanej ulgi. W ocenie Sądu materiał dowodowy zebrany w sprawie uznać należało zatem za kompletny i wystarczający do oceny przesłanek udzielenia Stronie wnioskowanej ulgi, zaś samą ocenę dokonaną przez organy za pozbawioną przymiotu dowolności. Stąd też za bezzasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 86 k.p.a. Nietrafny okazał się również zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 81a k.p.a. poprzez zinterpretowanie wątpliwości pojawiających się w sprawie na niekorzyść Skarżącego. Należy bowiem wyjaśnić, iż w przedmiotowej sprawie takie wątpliwości nie istniały, zaś organ, wydając zaskarżoną decyzję w oparciu o uznanie administracyjne, prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy powołane w treści decyzji. Wbrew zarzutom Skarżącego organy obu instancji poinformowały Skarżącego na piśmie (doręczonym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru - z dnia 29 marca 2018 r. i z dnia 23 listopada 2018 r.) o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do tego materiału zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., wyznaczając Skarżącemu stosowny termin na dokonanie tej czynności. Odnosząc się do argumentów Strony przywołanych w skardze, jak również prezentowanych wcześniej w odwołaniu, które miałyby świadczyć o spełnieniu przez nią przesłanki ważnego interesu strony wskazać należy, że "ważny interes podatnika to sytuacja, gdy z powodu nadzwyczajnych, losowych przypadków podatnik nie jest w stanie uregulować zaległości podatkowych. Będzie to utrata możliwości zarobkowania, utrata losowa majątku. Interes publiczny to sytuacja, gdy zapłata zaległości podatkowych spowoduje konieczność sięgania przez podatnika do środków pomocy państwa, gdyż nie będzie w stanie zaspokajać swoich potrzeb materialnych" (wyrok NSA w Szczecinie z dnia 22 kwietnia 1999 r., sygn. akt SA/Sz 850/98). W niniejszej sprawie, jak wskazał sam Skarżący istnieje "realna możliwość uzyskania przez wierzyciela spłaty wysokiej kary pieniężnej bez konieczności wszczynania postępowania egzekucyjnego". Powyższe świadczy o dokonaniu przez organy prawidłowej oceny sytuacji Strony w odniesieniu do przesłanek udzielenia ulgi w spłacie należności, o których mowa w art. 189k § 1 k.p.a. Należy bowiem raz jeszcze podkreślić, że organy, w oparciu o przedstawione przez Stronę dowody, dokonały oceny wystąpienia zdarzeń nadzwyczajnych (okoliczności losowych), a także rzetelnej oceny sytuacji finansowej Strony (posiadany majątek – nieruchomości) i w konsekwencji uznały, że Skarżący nie wykazał istnienia zarówno przesłanki ważnego interesu strony jak i interesu publicznego, co umożliwiałoby zastosowanie wobec niego ulgi w postaci rozłożenia na raty należności wynikającej z administracyjnej kary pieniężnej w kwocie [...] zł. Znamienne, że w ciągu ponad 6 lat od nałożenia kary, Strona nie uiściła jej najmniejszej części. Ponadto organu oby instancji odniosły się do zarzutu braku możliwości miarkowania wysokości kary pieniężnej w dacie jej nałożenia. W odniesieniu do powyższego zarzutu prawidłowo wyjaśniono, że [...]WIOŚ określając wysokość kary – na podstawie art. 34 ustawy z 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów – dokonał jej przewidzianego przez prawo miarkowania. Jednocześnie prawidłowo zauważono, że powyższy zarzut nie jest związany z zakresem przedmiotowego postępowania. Uznać zatem należało, że wydana na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego decyzja nie uwzględniająca żądania Skarżącego nie wykracza poza granice uznania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.)