V SA/Wa 4215/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz, Asesor sądowy WSA - Tomasz Grzybowski (spr.), Protokolant spec. Izabela Wrembel, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi [...] spółki jawnej z siedzibą w S. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oddala skargę. Decyzją z [...] czerwca 2021 r. r. Główny Inspektor Farmaceutyczny, po rozpatrzeniu odwołania [...] spółki jawnej z siedzibą w S. , utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w K. z [...] marca 2021 r., którą organ pierwszej instancji odmówił spółce udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nawie "[...] " zlokalizowanej w S. przy ul. P. , a to stosownie do art. 99 ust. 2 w zw. z art. 101 pkt 1 oraz art. 100 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 974 ze zm.). W stanie faktycznym sprawy, przyczyną wydania decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej były braki w dokumentacji poświadczającej spełnienie warunków do prowadzenia wskazanej działalności. Mianowicie zabrakło opinii Państwowej Inspekcji Sanitarnej o lokalu zgodnie z odrębnymi przepisami, jak też innych dokumentów dotyczących lokalu, w którym miała mieścić się apteka, w postaci protokołu badania skuteczności wentylacji oraz decyzji w sprawie pozwolenia na przebudowę budynku wraz ze zmianą sposobu użytkowania na lokal usługowy (s. 5 i n. spornej decyzji). Organ pierwszej instancji nie zgodził się przy tym, postanowieniem z [...] stycznia 2021 r., na zawieszenie postępowania administracyjnego o ww. przedmiocie, co stanowi oś sporu rozpoznawanej sprawie. Zdaniem organu, ponowne zawieszenie postępowania w realiach sprawy nie znajdowało uzasadnienia i zagrażało interesowi społecznemu. Wskazano w tym zakresie, że postanowieniem z [...] października 2017 r. na wniosek strony zawieszono przedmiotowe postępowanie. Na krótko przed upływem trzech lat od daty zawieszenia strona zwróciła się o podjęcie postępowania. Wyznaczony następnie, na skutek podjęcia postępowania, 21-dniowy termin na dostarczenie niezbędnej dokumentacji wyekspirował bezskutecznie (wezwanie doręczono 26 listopada 2020 r.). Spółka nie dążyła tym samym do szybkiego załatwienia sprawy akceptując sytuację, w której z przyczyn leżących po jej stronie czas trwania postępowania znacząco się wydłużył (s. 11 i n. decyzji pierwszo-instancyjnej). Wskazane zapatrywanie zostało podtrzymane w spornej decyzji; podkreślono, że od dnia złożenia pierwotnego wniosku o zawieszenie postępowania (tj. od 19 czerwca 2017 r. – k. 32 akt adm.) spółka nie przedłożyła wszystkich wymaganych przepisami prawa dokumentów; w szczególności dotyczących warunków lokalowych apteki ogólnodostępnej. Nie złożono ich mimo upływu 120-tu dni wyznaczonych wezwaniem z 20 czerwca 2017 r. oraz 21 dni wyznaczonych wezwaniu z 6 listopada 2020 r. Dopiero 15 grudnia 2020 r. strona złożyła wniosek o wydanie opinii sanitarnej (s. 8 spornej decyzji). Powołując się w tym zakresie na orzecznictwo sądów administracyjnych organ zauważył w związku z tym, że zawieszenie postępowania na wniosek stron może zagrażać szeroko rozumianemu interesowi społecznemu w sytuacji, gdy strona inicjująca postępowanie nie współpracuje z organem, w istocie zmierzając do przedłużenia procedowania w sprawie. Wg organu z omawianą sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Strona w wyznaczonych terminach nie uzupełniła wniosku o wydanie zezwolenia. Dostrzeżona bierność spółki, jak też ponawianie żądań zawieszenia postępowania administracyjnego, świadczą zdaniem organu o zamiarze skorzystania z możliwości uzyskania zezwolenia w nieopisanej przyszłości, na podstawie korzystniejszych przepisów obowiązujących przed wejściem w życie nowelizacji Prawa farmaceutycznego (s. 9-11 decyzji). W skardze do tut. Sądu na ww. decyzję GIF zgłoszono wnioski uchylenie decyzji organów obu instancji, jak też o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, podnosząc zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 w zw. z art. 15 i art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "Kpa") poprzez błędne ustalenie, że strona nie współdziała z organem w toku postępowania, a także naruszenie art. 98 § 1 Kpa poprzez przyjęcie, że interes społeczny sprzeciwia się uwzględnieniu wniosku strony o zawieszenie postępowania. W motywach skargi podniesiono, że odmowa uwzględnienia ponownego wniosku o zawieszenie postępowania była bezzasadna; akta sprawy nie potwierdzają zaś braku współdziałania z organem w celu zakończenia przedmiotowego postępowania. Wskazano w tym kontekście na stałą korespondencję strony z organem z jednej strony, a z drugiej na wyjaśnienie przyczyn związanych z nieprzedstawieniem dokumentacji (stan epidemii od 20 marca 2020 r. i lockdown, skutkujący spadkiem obrotów i problemami personalnymi). Zwrócono również uwagę na brak wymogu przedstawiania protokołu badania instalacji wentylacyjnej (s. 2-3 skargi). Organ nie znalazł podstaw do zmiany dotychczasowego stanowiska i w złożonej odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi (s. 7 i n. odpowiedzi). Na rozprawie przed tut. Sądem pełnomocnik organu popierała stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Istota sporu ma charakter stricte procesowy i sprowadza się do tego, czy organ powinien był uwzględnić żądanie skarżącej o (ponowne) zawieszenie przedmiotowego postępowania w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, zgłoszone w piśmie z 16 grudnia 2020 r. (k. 94 akt adm.). W stanie faktycznym sprawy niesporne jest, że wniosek spółki o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej był niekompletny; w szczególności nie przedstawiono opinii Państwowej Inspekcji Sanitarnej o lokalu oraz pozostałych dokumentów związanych z warunkami lokalowymi, tj. badania skuteczności wentylacji oraz decyzji w sprawie pozwolenia na przebudowę budynku wraz ze zmianą sposobu użytkowania na lokal usługowy. Uzasadniało to odmowę wydania zezwolenia. Na tym tle podniesiona w skardze kwestia zasadności żądania przez organ protokołu z badania instalacji wentylacyjnej ma znaczenie drugorzędne, skoro niewątpliwie wniosek nie był kompletny, zaś o wymagane dokumenty, tj. opinię Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz pozwolenie na przebudowę budynku wystąpiono dopiero w trakcie biegu terminu wyznaczonego wezwaniem z 6 listopada 2020 r. (por. k. 71-72, 85-86 akt adm.). Zdaniem Sądu trudno uwzględnić również stanowiące clou sprawy zapatrywanie strony skarżącej, że organ powinien był uwzględnić (ponowny) wniosek o zawieszenie postępowania, a argumenty odnoszące się do instrumentalnego jego charakteru były przedwczesne. Trzeba w tym kontekście zauważyć w punkcie wyjścia., że postępowanie administracyjne w założeniu ma być prowadzone w określonych ramach czasowych, przy czym założeniem jest wnikliwe i szybkie rozpatrzenie sprawy (art. 12 § 1 Kpa). W tej optyce należy oceniać ziszczenie się przesłanek tzw. fakultatywnego zawieszenia postępowania (art. 98 § 1 Kpa). Owo zawieszenie warunkowane jest z jednej strony przesłaną pozytywną, tj. wnioskiem strony w tym przedmiocie oraz brakiem występowania przesłanek negatywnych, tzn. zawieszeniu nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Na gruncie niniejszej sprawy sporna jest ta ostatnia, tj. interes społeczny. Nie jest na tym tle jasne dla Sądu – mimo niedookreślonego charakteru ww. warunku – z jakich powodów organ uznaje, że celem skarżącej było "uzyskanie zezwolenia w nieopisanej przyszłości, na podstawie przepisów obowiązujących sprzed daty wejścia w życie ustawy nowelizującej prawo farmaceutyczne" (s. 11 decyzji). Takie domniemanie uznać należy za zbyt daleko idące. Bez wątpienia jednak daje się stwierdzić na podstawie akt sprawy, że postępowanie nie zmierzało do zakończenia w sposób wnioskowany przez stronę; skarżąca nie przedstawiła bowiem, ani po podjętym postępowaniu, ani w ramach procedury odwoławczej dokumentów, których wymagał organ zgodnie z przepisami ustawy do udzielenia zezwolenia. Wyjaśnienia odnoszące się do stanu epidemii również trudno uwzględnić, skoro postępowanie toczy się od 9 czerwca 2017 r., zaś pierwotne wezwanie o przedłożenie (finalnie nieuzupełnionej) dokumentacji wystosowano 20 czerwca 2017 r. Organ prowadzący postępowanie zawiesił je przy tym na wniosek strony postanowieniem z [...] października 2017 r., po bezskutecznym wyekspirowaniu 120-dniowego terminu określonego w ww. wezwaniu. Pomimo upływu niemal trzech lat spółka nie zgromadziła wymaganych dokumentów i złożyła w tym zakresie stosowne wnioski dopiero w trakcie biegu kolejnego wyznaczonego terminu, po podjęciu postępowania. Trafny jest wobec tego wniosek organu (s. 11 decyzji), że już tylko sam czas postępowania, zważywszy dodatkowo na tożsamość braku stanowiącego przeszkodę w wydaniu zezwolenia (w kolejnych wezwaniach), pozwala uznać że skarżąca nie współpracowała organem w dążeniu do wydania pozytywnej dla strony decyzji kończącej postępowanie. W tym zaś stanie rzeczy organ mógł odmówić zawieszenia postępowania i zakończyć postępowanie w sposób dla strony niekorzystny; strona nie może oczekiwać, że postępowanie przez nią inicjowane pozostanie niejako "otwarte" i będzie się toczyło tak długo, jak tego chce wnioskodawca, tj. potencjalnie bez bliżej określonej daty zakończenia. Szereg przepisów proceduralnych, poczynając od wspomnianej zasady szybkości postępowania, poprzez regulację terminów procesowych dla stron postępowania, a skończywszy na terminach załatwiania spraw (zasadniczo bez zbędnej zwłoki – art. 35 § 1 Kpa), przeczy możliwości czynienia takich założeń. Jednocześnie trafnie odwołano się w spornej decyzji do orzecznictwa (s. 9 i n.), z którego wynika, że w interesie społecznym nie leży przedłużanie ponad rozsądny czas wszczętego postępowania przy wykorzystywaniu do tego instytucji zawieszenia postępowania na wniosek strony (por. np. wyrok NSA o sygn. II OSK 1779/11, CBOSA). Sąd nie stwierdził ponadto tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a które ma obowiązek badać z urzędu (art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W tym stanie rzeczy skargę należało oddalić. Podstawę prawną wyroku stanowił art. 151 ww. ustawy.