V SA/Wa 427/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi B.G. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... grudnia 2009 r. Nr ... w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranej oddzielnej płatności z tytułu cukru; I. Uchyla zaskarżoną decyzję. II. Zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz B G. .../ zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. III. Orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia W dniu ... maja 2006 r. B. G., złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w P. z/s w G. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2006 i w dniu ... sierpnia 2006 r. – korektę tego wniosku, a w dniu ... czerwca 2006 r. wniosek o przyznanie oddzielnej płatności z tytułu cukru na rok 2006, w którym zadeklarowała łącznie ... ton buraków cukrowych objętych umową dostawy, przeznaczonych do wyprodukowania cukru kwotowego. Jednocześnie załączyła do wniosku kopię umowy dodatkowej kontraktacji buraków cukrowych, zawartą dnia ... maja 2006 r., na dostawę w kampanii cukrowniczej 2006/2007 buraków cukrowych w ilości ... ton. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. z/s w G. wydał w dniu ... lutego 2007 r. decyzję Nr ... o przyznaniu B. G. płatności bezpośrednich do gruntów oraz o przyznaniu oddzielnej płatności z tytułu cukru na rok 2006. Oddzielna płatność z tytułu cukru w wysokości ... zł, przyznana powyższą decyzją, naliczona do całej zadeklarowanej we wniosku ilości ton buraków cukrowych, została w dniu ... czerwca 2007 r. przekazana na rachunek bankowy. Następnie Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR w W., decyzją z dnia ... czerwca 2007 r., stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z/s w G. Nr ... z dnia ... lutego 2007 r., albowiem została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ organ ten przyznał B. G. oddzielną płatność z tytułu cukru do ilości ton buraków cukrowych, o której mowa w umowie dodatkowej kontraktacji buraków cukrowych zawartej dnia ... maja 2006 r. Prezes ARiMR decyzję z dnia ... października 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora ... Oddziału Regionalnego ARiMR w W., z dnia ... czerwca 2007 r. w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Nr ... z dnia ... lutego 2007 r. w zakresie oddzielnej płatności z tytułu cukru na rok 2006 oraz uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Nr ... z dnia ... lutego 2007 r. w zakresie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006 i w tej części umorzył postępowanie pierwszej instancji. W dniu 14 listopada 2007 r. strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa ARiMR z dnia ... października 2007 r. Tenże Sąd wyrokiem z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 147/08 oddalił skargę. W związku ze złożoną przez stronę skargą kasacyjną od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1013/08 oddalił skargę kasacyjną. W dniu ... listopada 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. z/s w G. wydał nową decyzję o odmowie przyznania B. G. oddzielnej płatności z tytułu cukru na rok 2006; przedmiotowa decyzja została doręczona za potwierdzeniem odbioru w dniu ... grudnia 2008 r. W dniu ... grudnia 2008 r. strona wniosła odwołanie od przedmiotowej decyzji. W dniu ... stycznia 2009 r. Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzją Nr ... utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z/s w G. z dnia ... listopada 2008 r. o odmowie przyznania B. G. oddzielnej płatności z tytułu cukru na rok 2006. Strona nie złożyła skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zawiadomieniem z dnia ... kwietnia 2009 r. B. G. została poinformowana przez Prezesa ARiMR o wszczęciu z urzędu w dniu ... kwietnia 2009 r. postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z/s w G. z dnia ... lutego 2007 r. Decyzją z dnia ... września 2009 r. Prezes ARiMR ustalił B. G. kwotę nienależnie pobranej oddzielnej płatności z tytułu cukru w wysokości ... zł. W dniu 14 października 2009 r. B. G. złożyła wniosek, datowany na dzień 12 października 2009 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia ... września 2009 r. Decyzją nr ... z dnia ... grudnia 2009 r. Prezes ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę na powyższą decyzję złożyła B. G., która domagając się uchylenia obu zaskarżonych aktów administracyjnych zarzuciła: I. naruszenie art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 r. z dnia 21.04.2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, produkcji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośrednich w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników poprzez uznanie, że byłby popełniony przez właściwą władzę mógł, być wykryty przez rolnika; II. obrazę treści art. 409 i 411 k.c. przez nie uwzględnienie zapisów skutkujących stwierdzeniem wygaśnięcia obowiązku zwrotu pobranego świadczenia. Zdaniem skarżącej interpretacja powołanego wyżej art. 43 ust. 4 rozporządzenia (WE) jest całkowicie bezpodstawna w zakresie możliwości wykrycia błędu, jakiego dopuścił się urzędnik wydający decyzję o przyznaniu płatności. Złożony pod wnioskiem podpis dotyczący znajomości zasad przyznawania oddzielnej płatności z tytułu cukru nie oznacza jeszcze takiej kompetencji, która pozwalałaby podważyć kompetencje osób, wydających decyzję. Zdaniem B. G. można "dojść do absurdalnego wniosku, że rolnik składający wniosek winien lepiej znać przepisy prawa unijnego niż urzędnik wydający decyzję (...) i czuwać nad tym, aby na skutek wydanej decyzji nie nastąpiło naruszenie prawa unijnego, gdyż w przeciwnym razie poniesie ujemne konsekwencje błędu urzędnika lub nieznajomości przez niego prawa unijnego". W ocenie skarżącej szczególnie bulwersujące jest twierdzenie, że "Ewentualna rzeczywista nieznajomość tych zasad obciąża rolnika". Skarżąca wskazała, że składając wniosek o dopłatę działała w dobrej wierze, że taka dopłata się jej należy, niczego w nim nie zataiła ani też nie podała informacji niezgodnych z prawdą. Nadto dostrzegła, że bezzasadność wniosku nie była w dacie jego składania tak oczywista, skoro według posiadanych informacji, przypadków takich było więcej. Przyjmując zatem argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – zdaniem skarżącej – rolnik składający wniosek nie tylko powinien lepiej niż urzędnik znać przepisy prawa unijnego ale także ich interpretację, która tak jak w tym przypadku dostarcza wielu wątpliwości i rozbieżności. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ wydający zaskarżoną decyzję całkowicie pominął argumentację podniesioną w składanym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej zastosowania w niniejszej sprawie przepisów kodeksu cywilnego. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie, bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny, bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może, zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne,w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi, bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca, bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a, lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a, lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. IV. Dokonując analizy akt sprawy wskazać należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 73 ust. 4 cyt. rozporządzenia Komisji (WE) z dnia 21 kwietnia 2004 r. w przedmiocie szczegółowych zasad wzajemnej zgodności (...) – Dz. U. UE. L. 2004.141.18 obowiązek zwrotu dokonania nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu (lub innego organu) oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Pomijając dalsze regulacje zawarte w ust. 4 in fine, a także w ust. 5 tegoż artykułu, które w sprawie nie mają znaczenia, przyjąć trzeba, że nałożenie na skarżącą obowiązku zwrotu nienależnej płatności jest całkowicie bezzasadne w świetle powołanego wyżej przepisu z następujących względów: Po pierwsze, nie zostało w jakikolwiek sposób wykazane, że błąd mógł być obiektywnie wykryty przez rolnika. Na tę okoliczność nie przeprowadzono żadnego postępowania wyjaśniającego – chociażby w postaci przesłuchania strony - a poczynione konsultacje to czysta – niczym nie poparta – spekulacja. Z motywów decyzji administracyjnej wynika, że "B. G., składając wniosek o przyznanie oddzielnej płatności z tytułu cukru za rok 2006, złożyła podpis pod oświadczeniem, że znane są jej zasady przyznawania oddzielnej płatności z tytułu cukru. Oznacza to tym samym, że skarżąca potwierdziła znajomość przepisów określających zasady uzyskania oddzielnej płatności z tytułu cukru, jak również przepisów z których wynika, że w przypadku otrzymania płatności, uznanych następnie za nienależne, powstaje obowiązek zwrotu płatności nienależnie pobranych." Logika tych wywodów jest zdumiewająca, gdy się weźmie pod uwagę cyniczne podsumowanie: "Ewentualna rzeczywista nieznajomość tych zasad obciąża wyłącznie rolnika" – (str. 7 – 8 zaskarżonej decyzji). Okazuje się, że brak kompetencji organów rozpatrujących złożony wniosek jest nieistotny; mogą one wykazywać całkowitą ignorancję a i tak za brak elementarnej umiejętności w stosowaniu przez nich prawa materialnego odpowie rolnik. Takie stanowisko narusza konstytucyjną zasadę praworządności – art. 7 Konstytucji RP ( " Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa"). Wskazać też trzeba, że złożone przez skarżącą zapewnienie o znajomości zasad przyznania oddzielnej płatności z tytułu cukru nie zwalnia kadry urzędniczej ze znajomości przepisów rządzących przesłankami jej przydzielania (aparat urzędniczy działa przecież w ramach zapisu art. 7 Konstytucji i art. 6 k.p.a.). Zdaniem Sądu osoby oceniające wnioski winny posiadać o wiele doskonalszą znajomość przepisów, które stosują aniżeli rolnik, którego domeną jest produkcja rolna (wszak kadra urzędnicza jest za to właściwie opłacana). Po drugie, skarżąca działała bez wątpienia w dobrej wierze załączając do wniosku umowę, której treść nie pozostawia wątpliwości, co do jej charakteru; organ miał zatem możliwość – nie będąc wprowadzany w błąd – wydać decyzję negatywną, czego nie uczynił. Warunkowy charakter umowy – widoczny prima facie – nie przeszkodził jednak w wydaniu decyzji pozytywnej; trudno za to czynić odpowiedzialną stronę skarżącą. Bez wątpienia – w przypadku zaistnienia wątpliwości (których organ w momencie orzekania nie posiadał) – w sprawie należało ustalić istotne elementy (przesłanki) decyzji w postaci stanu faktycznego, a dopiero później dokonywać jego subsumcji pod określone przepisy prawa materialnego. Po trzecie, zdumiewające jest to, że za zwrotem nienależnie pobranej płatności ma przemawiać jeden tylko argument – podpisanie przez skarżącego zapewnienia o znajomości zasad przyznawania oddzielnej płatności z tytułu cukru. Brak innych argumentów ze strony organu – co wynika z analizy uzasadnienia decyzji – jest także istotną przyczyną uwzględnienia skargi. Po czwarte, kłóci się z elementarnym poczuciem sprawiedliwości, kiedy nakazuje się skarżącej uiścić jeszcze odsetki od pobranej należności, kiedy – co organ przyznaje – płatność została dokonana na skutek ewidentnej pomyłki organu a rolnik nie był w stanie dostrzec urzędniczej pomyłki. Po piąte, w efekcie jest uprawniona konstatacja, że w niniejszej sprawie obowiązek dokonywania zwrotu nie może mieć miejsca, albowiem płatność została dokonana na skutek pomyłki organu oraz błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika, zwłaszcza, że sami decydenci zorientowali się o wydanej błędnej decyzji w dniu 30.03.2007 r., a dysponowali kompetentnym aparatem urzędniczym i osobami sprawującymi obsługę prawną. Trudno wymagać aby rolnik u siebie zatrudniał osoby, które zajmowałyby się kontrolą urzędników. Trzeba też wskazać, iż niniejsza sprawa nie jest jedyną, w której doszło – przy przyznawaniu przedmiotowej płatności - do rażącego naruszenia prawa; przykładem negatywnej pracy aparatu urzędniczego może być sprawa V SA/Wa 1395/09. Wypada jednocześnie wskazać, że Sąd w tym składzie nie podziela zawartej w uzasadnieniu tego judykatu (wyroku) argumentacji skutkującej oddaleniem skargi. Po szóste, skreślenie treści art. 160 k.p.a. nie oznacza bynajmniej, że stwierdzenie nieważności decyzji nie rodzi żadnych roszczeń odszkodowawczych. Zgodnie bowiem z treścią art. 417 kodeksu cywilnego ( k.c. ) za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa. Jeżeli wykonywanie zadań z zakresu władzy publicznej zlecono, na podstawie porozumienia, jednostce samorządu terytorialnego albo innej osobie prawnej, solidarną odpowiedzialność za wyrządzoną szkodę ponosi ich wykonawca oraz zlecająca je jednostka samorządu terytorialnego albo Skarb Państwa. Próżno szukać w wydanych decyzjach stosownego w tym względzie pouczenia ( vide treść art. 9 w zw. z art. 107 § 1k.p.a.), chyba że przyjmuje się znaną dewizę – o czym już wyżej była mowa – że i tak rolnik ma ponieść wszystkie negatywne skutki niekompetencji urzędników. V. W odniesieniu do drugiego zarzutu skarżącej należy wskazać, iż nie mają w przedmiotowej sprawie zastosowania przepisy k.c. dotyczące obowiązku zwrotu pobranego świadczenia ze względu na zasadę lex specialis derogat legi generali (prawo o większym stopniu szczegółowości należy stosować przed prawem ogólniejszym). Odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranych płatności mogą jedynie nastąpić na warunkach określonych w przepisach rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, nie zaś na gruncie k.c. Wyżej obszernie jednak wykazano, że brak ku temu – na obecnym etapie postępowania - jakichkolwiek podstaw. VI. Mając powyższe na względzie należy w uzupełniającym postępowaniu wyjaśniającym ustalić – chociażby poprzez przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony – czy wykształcenie strony stwarzało jej obiektywną możliwość wykrycia błędu organu, który wydał w sprawie decyzję. Jest rzeczą oczywistą, iż inaczej należy traktować rolnika z wyższym wykształceniem ( być może administracyjnym), a inaczej z podstawowym. Następnie te kompetencje należy odnieść do wykształcenia kadry urzędniczej i orzekającego w sprawie organu, który przecież na co dzień stosuje prawo w tych sprawach a mimo wszystko dopuścił się naruszenia prawa. Porównanie kompetencji może mieć bowiem istotne znaczenie dla prawidłowego zastosowania wskazanych wyżej przepisów – ius est ars boni et aequi. VII. Mając na względzie treść art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 152 i 200 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.