V SA/Wa 4286/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Dariusz Czarkowski po rozpoznaniu w dniu 19 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu [...] sp. z o. o. z siedzibą w O. od decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala sprzeciw. Przedmiotem sprzeciwu wniesionego przez Wodociągi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "Strona", "Skarżąca" lub "Spółka") jest decyzja z dnia [...] lipca 2021 r. wydana przez Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "organ", "organ odwoławczy" lub "PPGWWP") o nr [...], którą uchylono w całości decyzję z dnia [...] kwietnia 2021 r. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "organ I instancji" lub "DRZGW") o nr [...] i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] lutego 2021 r. Strona przedłożyła Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, jako organowi regulacyjnemu, wniosek o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Miasta i Gminy [...]. Pismem z dnia [...] marca 2021 r. organ I instancji zawiadomił Spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Pismem z tego samego dnia, znak [...], organ regulacyjny wezwał Stronę do przekazania informacji i dokumentów dotyczących między innymi: informacji dot. planowanych inwestycji ujętych w kalkulacji do poprzedniego wniosku taryfowego, informacji dotyczących innych działalności gospodarczych, działań, na które została przekazana marża zysku, celów na jakie zostaną przekazane odpisy amortyzacyjne, wyjaśnień odnośnie do wód przypadkowych, ilości ścieków odebranych, dopływających siecią kanalizacyjną do oczyszczalni, dowożonych wozami asenizacyjnymi, ścieków hurtowych, ilości ścieków odprowadzanych przez przelewy burzowe. Odpowiedź Spółki na powyższe wezwanie wpłynęła do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w dniu [...] marca 2021 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. organ I instancji zawiadomił Skarżącą o możliwości zapoznania się z aktami zebranymi w sprawie wniosku, informując jednocześnie zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a., że na dzień wysłania tego zawiadomienia pozostają niespełnione przesłanki zależne od strony, które mogą skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. DRZGW wskazał m.in. na: ustalenie cen i stawek opłat z naruszeniem § 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, niewłaściwe zastosowanie wskaźnika makroekonomicznego, planowany wzrost kosztów amortyzacji, planowaną marżę zysku w wodzie i ściekach, planowany wzrost kosztów usług obcych oraz opłaty abonamentowej, uzasadnienie ujmowania w kosztach zbiorowego odprowadzania ścieków kosztów oczyszczania ścieków niezwiązanych z działalnością zbiorowego odprowadzania ścieków. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak [...], organ I instancji orzekł o odmowie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Miasta i Gminy [...] oraz nałożył obowiązek przedłożenia poprawionego projektu taryfy i uzasadnienia w zakresie: I. w projekcie taryfy, w części pt. "Rodzaje i wysokość cen i stawek opłat" - zmiany cen i stawek opłat zgodnie z nową kalkulacją uwzględniającą zmiany warunków ekonomicznych w czasie obowiązywania taryf, II. w uzasadnieniu, w określeniu "Zmiana warunków ekonomicznych w czasie obowiązywania taryfy" - prawidłowego zaplanowania kosztów amortyzacji, w tym zastosowania niższych stawek amortyzacji dla nowych środków trwałych i dłuższego okresu ich amortyzacji, prawidłowego zaplanowania kosztów usług obcych na kolejne lata obowiązywania nowej taryfy, projektowanej marży zysku dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, III. skorygowania kalkulacji, wartości i danych przedstawionych w Tabelach od A do H. Uzasadniając swoją decyzję organ regulacyjny wskazał, że taryfa nie została sporządzona w sposób właściwy oraz nie spełnia zapisów § 3 rozporządzenia taryfowego, co zgodnie z art. 24c ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wpływa na odmowę w drodze decyzji zatwierdzenia taryfy. W dniu [...] maja 2021 r. Strona wniosła od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie. Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. wydaną przez Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o nr [...] uchylono w całości decyzję z dnia [...] kwietnia 2021 r. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o nr [...] i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż aktem prawnym regulującym wydawanie decyzji zatwierdzających taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, dalej zwana "u.z.z.w.". Wzór wniosku taryfowego, a także szczegółowe sposoby określania taryf i odpowiednia ich ocena przez organ regulacyjny odbywa się na podstawie aktu wykonawczego do ww. ustawy, tj. rozporządzenia taryfowego. Zgodnie z np. 24b-24e i np. 24f ust. 1 u.z.z.w., organ regulacyjny ocenia projekt taryfy, analizuje rzetelność oraz weryfikuje koszty przedsiębiorstwa pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. W wyniku pozytywnie przeprowadzonej oceny wniosku taryfowego organ regulacyjny w decyzji zatwierdzającej orzeka o zatwierdzeniu taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. W ocenie organu okoliczności, na które Strona się powołuje nie zostały wystarczająco zbadane przez organ I instancji. W niniejszej sprawie Spółka składając wniosek o zatwierdzenie projektu taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków jako okoliczności uzasadniające żądanie wskazała, że wynikają one w szczególności ze wzrostów kosztów związanych z gospodarką wodno- ściekową, materiałami, wynagrodzeniami itp. Wniosek ten zawierał nieszczegółowo przedstawione zmiany warunków ekonomicznych w czasie trwania nowej taryfy, których organ I Instancji w toku prowadzonego postępowania nie wyjaśnił. Organ regulacyjny nie odniósł się do niespójności między tabelami F w związku z tabelami C i D, w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków. Co ważne tabela F oparta jest m. in. na kosztach prezentowanych w tabelach C i D. Na kanwie niniejszego postępowania organ odwoławczy stwierdził, że wskazana wartość niezbędnych przychodów (z tabeli C) oraz wartość niezbędnych przychodów rozliczana za ilość dostarczonej wody (z tabeli D) są niezgodne z wyliczeniami przedstawionymi w prezentowanych odpowiednio tabelach. Organ regulacyjny w tym wypadku powinien wezwać Przedsiębiorstwo do przedłożenia stosownych wyjaśnień oraz korekt wspomnianych powyżej nieścisłości. Również niewyjaśnione pozostały kwestie dotyczące środków finansowych, które pozostały do dyspozycji w wyniku niezrealizowanych inwestycji, czy środki te zostały przeznaczone na realizację innych zadań nie wymienionych w planie, a jeśli tak, to jakie zadania zrealizowano. Niewiadome jest także czy od niezrealizowanych inwestycji wyliczony został podatek od nieruchomości. Organ podkreślił, że inwestycje wpływają na zwiększenie wartości podatku od nieruchomości, w przypadku ich niezrealizowania koszty te mogą zawyżać cenę 1 m(3) na zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. W kwestii wynagrodzeń organ regulacyjny nie poczynił wnikliwych wyjaśnień, dlaczego nagrody jubileuszowe zostały zaplanowane w takiej samej wysokości przez cały okres obowiązywania planowanej taryfy oraz jak zaplanowano odprawy emerytalne. Co istotne koszty te w czasie obowiązywania planowanej taryfy nie będą identyczne i powodować mogą wzrost lub spadek tychże należności. Organ regulacyjny powinien wezwać Przedsiębiorstwo do szczegółowego przedstawienia wykazu osób, które w czasie trwania planowanej taryfy nabędą odpowiednie uprawnienia do skorzystania ze wskazanych wyżej świadczeń. Natomiast w odniesieniu do uzasadnienia kosztów pośrednich organ odwoławczy wskazał, że samo wskazanie wzrostu kosztu nie stanowi uzasadnienia powodu, dla którego tego koszt ten wzrósł. Strona w części opisowej nie wyjaśniła, co wpływa na omawiany wzrost o 91.317,31 zł. Z załączonej tabeli poprzedzającej wyjaśnienia poszczególnych wzrostów kosztów, wynika, iż koszty pośrednie będą dotyczyły kosztów zarządu, jednakże nie wiadomo co dokładnie na te koszty się składa. Regulator nie wzywał Skarżącej do wyjaśnienia zasadności i przyczyn tego wzrostu. Organ nadto wyjaśnił, iż zgodnie z przepisami rozporządzenia taryfowego na stawkę opłaty abonamentowej składa się opłata za utrzymanie w gotowości urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych oraz opłata za odczyt urządzenia pomiarowego i rozliczenie należności, przy czym koszty gotowości nie mogą przekraczać 15% całości kosztów eksploatacji i utrzymania urządzeń (§ 2 pkt 3 i 6), a dodatkowo stawka opłaty abonamentowej dla odbiorców rozliczanych na postawie przeciętnych norm zużycia nie może obejmować kosztów. W tym zakresie wyjaśnienia wymaga skala wzrostu opłaty abonamentowej dla poszczególnych grup w porównaniu z wzrostem cen wody - Spółka projektuje wzrost ceny wody średnio o 12% (w stosunku do bieżącej), a następnie o kolejne 6% i 6%, natomiast wzrost kosztów abonamentu dla niektórych grup miałby wynosić 119%, 135%. Kwestia ta nie była przedmiotem dociekań organu regulacyjnego. Za niepełną należy uznać, w ocenie organu, zawartość zgromadzonego materiału dowodowego w zakresie amortyzacji, a wpływ tej kategorii kosztów na poziom taryf jest niebagatelny, skoro i w latach poprzedzających wprowadzenie nowej taryfy, i w kolejnych latach nowej taryfy udział kosztów amortyzacji w niezbędnych przychodach oscyluje wokół 22% (na podstawie tabeli C), natomiast w przypadku usługi zbiorowego odprowadzania ścieków ok. 10% niezbędnych przychodów. Tak duży udział kosztów amortyzacji w niezbędnych przychodach wymaga jasnego i szczegółowego uzasadnienia powyższej pozycji kosztowej w przedłożonym projekcie. Wobec zaistnienia powyższych uchybień, zaskarżoną decyzję, zdaniem organu, należało uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dostrzeżone uchybienia proceduralne wymagają ponownego przeprowadzenia postępowania, z zapewnieniem stronom dwuinstancyjności postępowania, zaś wyjaśnienie licznych wątpliwości co do zasadności i poprawności sporządzonej kalkulacji taryfy wykracza poza zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, które może być prowadzone przez organ odwoławczy. Z tego powodu organ II instancji nie mógł skorzystać z art. 136 k.p.a. Na powyższą decyzję Strona wniosła sprzeciw zarzucając naruszenie: -art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niezasadne w niniejszej sprawie przyjęcie, że decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2021 roku (znak sprawy; [...]) została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, a przy tym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie co poskutkowało wydaniem Decyzji uchylającej ww. decyzję i przekazującej sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy przemawiały za uchyleniem decyzji organu I instancji w całości i umorzeniem postępowania; -art. 24c ust. 1 w zw. z art. 24f ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ I Instancji wydał decyzję przed upływem terminu 45-dniowego, o którym mowa w art. 24c ust. 1 powyższej ustawy, podczas gdy organ I instancji w dniu wydania przedmiotowej decyzji nie miał już kompetencji do wydania decyzji administracyjnej w sprawie z uwagi na upływ tego terminu, a zatem wydał decyzję bez podstawy prawnej - w momencie, gdy postępowanie było bezprzedmiotowe. Przy tak sformułowanych zarzutach Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie sprzeciwu, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdził bowiem, że nie doszło do naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Przechodząc do wyłożenia motywów zapadłego orzeczenia należy na wstępnie zaznaczyć, iż przedmiotem sprzeciwu może być jedynie decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Zgodnie z art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej: "p.p.s.a." sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151 a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Innymi słowy podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Należy podkreślić przy tym, iż dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017r., sygn. akt II OSK 2219/15). W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest więc dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki, to jest wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz uznanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest także wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (zob. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014r., II OSK 2279/13). W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1386/15). W ocenie Sądu sytuacja taka miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Przenosząc powyższe wywody na grunt niniejszej sprawy należy bowiem wskazać, iż organ, słusznie, w uzasadnieniu decyzji wskazał okoliczności jakie nie zostały wyjaśnione w postępowaniu przed organem I instancji. Argumentacja ta znajduje się na stronach 4-6 powyższego uzasadnienia. Wyjaśniono także, iż dostrzeżone uchybienia proceduralne wymagają ponownego przeprowadzenia postępowania, z zapewnieniem stronom dwuinstancyjności postępowania, zaś wyjaśnienie licznych wątpliwości co do zasadności i poprawności sporządzonej kalkulacji taryfy wykracza poza zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, które może być prowadzone przez organ odwoławczy. Z tego powodu organ II instancji nie mógł skorzystać z art. 136 k.p.a. Wskazano także jakie okoliczności wymagają wyjaśnienia. Z tym stanowiskiem zgadza się Sąd w składzie niniejszym. Strona w skardze jedynie ogólnie, bardzo powierzchownie polemizuje z powyższą argumentacją. Zasadniczo zaś skupia się na przekroczeniu terminu przez organ I instancji, o którym mowa w art. 24c ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku Skarżącej, nie doszło do naruszenia art. 24c ust. 1 oraz art. 24f ust. 2 u.z.z.w. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu decyzji w przedmiocie wniosku taryfowego po upływie 45-dniowego ustawowego terminu na załatwienie sprawy. Datą, od której należy liczyć w niniejszej sprawie początek biegu terminu 45-dniowego, o którym mowa w art. 24c ust 1 u.z.z.w jest dzień [...] lutego 2021 r. Z akt sprawy wynika choćby, że organ w dniu [...] kwietnia 2021r. wysłał pismo zawiadamiające Skarżącą o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym., wyznaczając termin 7 dni od doręczenia zawiadomienia. Pismo to zostało doręczone w dniu [...] kwietnia 2021 r. Strona złożyła odpowiedź na powyższe zawiadomienie, które wpłynęło do organu w dniu [...] kwietnia 2021 r. Odliczając choćby zatem termin pomiędzy [...] kwietnia 2021 r., a [...] kwietnia 2021 r. od 45-dniowego ustawowego terminu na załatwienie sprawy decyzja została wydana i wysłana bez przekroczenia w/w terminu. Sąd podziela pogląd zawarty w wyroku NSA z dnia 16 kwietnia 2020 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I GSK 514/20, zgodnie z którym: "W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że w przypadku usunięcia braków podania w wyznaczonym terminie - datą wszczęcia postępowania jest dzień złożenia wniosku, co jednak nie musi zrównywać się z początkowym terminem załatwienia sprawy. Ten bowiem należy liczyć od dnia złożenia kompletnego wniosku (zob. wyroki NSA z: 13 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1247/08; 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1777/07). Nadto, przy obliczaniu czy został zachowany termin do załatwienia sprawy należy uwzględnić również okresy podlegające wyłączeniu, na podstawie art. 35 § 5 k.p.a., ponieważ wyznaczony przez ustawodawcę czas dla dokonania danej czynności procesowej, to czas efektywny, jakim powinien dysponować organ załatwiający sprawę". Mając zatem na uwadze, że początkiem biegu terminu 45-dniowego, o którym mowa w art. 24c ust 1 u.z.z.w jest dzień [...] lutego 2021 r., a powyższy termin 45-dniowy wyznacza czas efektywny, jakim powinien dysponować organ załatwiający sprawę, tym samym nie doszło do przekroczenia przez Organ I instancji powyższego terminu ustawowego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw. W związku z powyższym grzywna określona w art. 151a § 1 p.p.s.a nie mogła zostać nałożona.