V SA/Wa 432/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura, Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), , Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2014 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. w K. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych; oddala skargę. Przedmiotem skargi B. sp. z o.o. w K. (dalej: skarżący) jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] grudnia 2013 r. nr [...] uchylająca decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON) z [...] października 2013 r., nr [...] i orzekająca o wypłacie dofinasowania za marzec i kwiecień 2005r. W uzasadnieniu decyzji Minister przywołał następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z [...] października 2013 r. Prezes Zarządu PFRON odmówił wypłaty dofinansowania za miesiące marzec i kwiecień 2005r. W motywach przyjętego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu [...] maja 2005r. do Funduszu wpłynął wniosek B. sp. z o.o. w K. o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiące marzec i kwiecień 2005r. opiewający na kwotę 705.103,35 zł. Jednocześnie jak zaznaczył Prezes Zarządu PFRON w dniach 5-7 kwietnia 2005r. w siedzibie wnioskodawcy odbyła się kontrola, w trakcie której wykryto liczne nieprawidłowości w prowadzonej przez spółkę dokumentacji. To spowodowało, jak wskazał organ pierwszej instancji, że skierował zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa do Prokuratury Rejonowej W., następnie przesłane do Prokuratury Okręgowej w W. Prezes Zarządu PFRON wskazał, że pismem z 30 kwietnia 2013r. skierowanym do strony poinformował, że ustalił kwotę dofinansowania w wysokości 189.328,16 zł., jednocześnie wskazał na przyczyny rozbieżności pomiędzy obiema kwotami. Podczas przeprowadzonej weryfikacji listy płac osób niepełnosprawnych za okres od stycznia 2004r. do czerwca 2005r., wskazano, że niektórzy nie posiadali orzeczenia o stopniu niepełnosprawności (7 pracowników), brak zaświadczeń lekarskich potwierdzających schorzenie szczególne (76 pracowników), pracownicy nie figurowali w ZUS (6 pracowników). Ponadto jak wskazał organ, strona wystąpiła o dofinansowanie dla 271 pracowników pomimo braku wypłaty dla nich wynagrodzeń. Prezes Zarządu PFRON podał, że zgodnie z treścią postanowienia z [...] września 2012r. Prokuratura Prokuratury Okręgowej w W. umorzono śledztwo, z uwagi na przedawnienie zarzutów. Zaś postępowanie w części dotyczącej czynu z art. 270 § 1 kk tj. podrobienia w latach 2004-2005 dokumentów pracowników zatrudnionych w B. wyłączono do odrębnego postepowania. Ponadto organ pierwszej instancji podkreślił, że złożenie listy osób ze schorzeniami szczególnymi, podpisanej przez dr L. N. nie jest równoznaczne z przedstawieniem zaświadczenia dokumentującego schorzenie specjalne. Lekarz opieki zakładowej nie jest specjalistą upoważnionym do wydawania zaświadczenia w zakresie schorzeń specjalnych, a jedynie specjalista z danej dziedziny, której odpowiada jedno ze schorzeń specjalnych. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, podnosząc szereg naruszeń prawa materialnego m.in. art. 26c ust. 4a, art. 26a ust. 1 ustawy o rehabilitacji, oraz przepisów postępowania tj. art. 10 § 1, art. 16, art. 73 § 1, art. 67 § 1, art. 77 § 1, art. 80 kpa. Minister Pracy i Polityki Społecznej uchylając decyzję organu I instancji z [...] października 2013 r. stwierdził, że decyzja została wydana w wykonaniu decyzji Ministra z [...] października 2010r., w której organ odwoławczy zobowiązał Prezesa Zarządu PFRON do przeprowadzenia postępowania mającego na celu ustalenie prawidłowej kwoty należnego dofinansowania i po uzgodnieniu salda wypłacenia go stronie. Minister wskazał, że dofinansowanie, które stanowi przedmiot postępowania w sprawie nie zostało przez Fundusz wypłacone pracodawcy to w tym zakresie nie można mówić o niekorzystnym rozporządzaniu mieniem PFRON, ponadto śledztwo dotyczyło okresu od stycznia 2004r. do lutego 2005r. więc również z tego powodu nie mogło odnosić się do postępowania PFRON za okres późniejszy. Organ odwoławczy podkreślił, że ustalona kwota w wysokości 189.328,16 zł. dotyczy tylko dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, którym na podstawie przeanalizowanych dokumentów pracodawca wypłacił wynagrodzenie. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że pracodawca winien posiadać dokumenty potwierdzające schorzenia szczególne pracowników niepełnosprawnych oraz inne dokumenty potwierdzające niepełnosprawność zatrudnionych pracowników niepełnosprawnych. W skardze z 20 stycznia 2014 r. do tutejszego Sądu, skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie decyzji Ministra z [...] grudnia 2013 r. w części odmawiającej wypłaty dofinansowania ponad kwotę 189.328,16 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa: 1) art. 26a ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, poprzez odmówienie pracodawcy wypłaty części dofinansowania mimo spełnienia przez tego pracodawcę warunków zakreślonych w przepisach i braku istnienia przesłanek negatywnych, co było już przedmiotem badania i rozstrzygnięcia w ostatecznej decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej; 2) objaśniania nr 9 do poz. 40 i 41 informacji INF-D-P, będącej załącznikiem nr 2 do załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 grudnia 2003 r. w sprawie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych w zw. z art. 26c ust. 6 ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o przepis, który reguluje w objaśnienia do załącznika do rozporządzenia kwestię wykraczającą poza delegację ustawową wprowadzając dodatkowy materialnoprawny warunek otrzymania dofinansowania; 3) art. 10 § 1 i art. 73 § 1 kpa poprzez orzeczenie w oparciu o ustalenie o rzekomym braku określonych dokumentów, pomimo braku umożliwienia stronie jakiekolwiek weryfikacji tej okoliczności; 4) art. 67 § 1 kpa poprzez brak sporządzenia protokołu z czynności istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy; 5) art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez poczynienie niekompletnych i nieprawidłowych ustaleń odnośnie faktu i terminów wypłaty wynagrodzenia pracownikom niepełnosprawnym oraz istnienia zaświadczeń o schorzeniach szczególnych; 6) art. 77 § 1 i art. 80 poprzez dowolne uznanie, iż lekarz opieki zakładowej, który popisał listy pracowników ze schorzeniami szczególnymi nie był specjalistą upoważnionym do wydawania zaświadczeń. W motywach skargi pełnomocnik skarżącego wskazał, że Minister decyzją z [...] października 2010r. orzekł o wypłacie dofinansowania, pozostawiając Funduszowi jedynie dokonanie wypłaty i kwestię uzgodnienia salda. Autor skargi podkreślił także, że uprzednia wypłata pracownikom wynagrodzenia nie stanowiła w 2005r. materialnego warunku wypłaty dofinansowania. Ponadto pełnomocnik strony zwraca uwagę na fakt, że prowadzone przez Prokuraturę śledztwo dotyczyło nieprawidłowości z okresu od stycznia 2004r. do lutego 2005r., zaś niniejsze postępowanie dotyczy miesiąca marca i kwiecień 2005r. Ponadto wnoszący skargę wskazał, że cała dokumentacja medyczna była przechowywana przez dr L. N. związanego ze skarżącym umową na obsługę w tym zakresie. A podpisane przez niego zaświadczenia odnośnie pracowników niepełnosprawnych były sporządzane na podstawie zaświadczeń wydanych przez lekarzy specjalistów, w danej dziedzinie. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Omówienie motywów wyroku należy rozpocząć od przypomnienia, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Kierując się powyższymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami k.p.a. oraz ustawy z 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. 2011r. nr 127, poz. 721 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 26c ust. 1 ustawy o rehabilitacji, pracodawca, o którym mowa w art. 26a, składał Funduszowi: 1) miesięczne informacje o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności pracowników niepełnosprawnych, z uwzględnieniem pracowników, u których stwierdzono chorobę psychiczną upośledzenie umysłowe lub epilepsję oraz pracowników niewidomych - w terminie do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego informacja dotyczy, 2) wniosek o wypłatę miesięcznego dofinansowania za dwa miesiące - w terminie do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącach, których wniosek dotyczy, przez transmisję danych w formie dokumentu elektronicznego, z zastrzeżeniem ust. 2, oraz pobiera drogą elektroniczną potwierdzenie wysłanej informacji lub wniosku. W myśl art. 26c ust. 3 ww. ustawy Fundusz w terminie 7 dni od dnia przekazania przez pracodawcę wniosku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, przekazuje informacje o saldzie przysługującego dofinansowania do wynagrodzenia jednak w przypadku nieuzgodnienia salda w terminie do końca miesiąca następującego po miesiącu złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania, Fundusz wydaje decyzję o odmowie wypłaty tego dofinansowania (ust. 4a). Doprecyzowanie regulacji kwestii dofinansowania stanowi rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 30 grudnia 2003 r. w sprawie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz.U nr 232, poz. 2330 ze zm.), w którym wskazano, iż Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, zwany dalej "Funduszem", przekazuje pracodawcy kwoty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, zwanego dalej "dofinansowaniem", ustalone na podstawie danych dotyczących wynagrodzeń, zatrudnienia i stopni niepełnosprawności pracowników niepełnosprawnych przedstawionych przez pracodawcę w informacji o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności pracowników niepełnosprawnych (INF-D), zwanej dalej "informacją", której wzór jest określony w załączniku nr 1 do rozporządzenia. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy wskazać należy, iż w dniach od 25 października do 16 listopada oraz od 19 listopada do 14 grudnia 2012 r. Fundusz dokonał wglądu w dokumentację kadrową oraz finansowo-księgową strony zabezpieczoną przez Prokuraturę Okręgową w W., która zgodziła się udostępnić materiał dowodowy na potrzeby prowadzonego postępowania w niniejszej sprawie. Czynności weryfikujące objęły akta osobowe pracowników będących osobami niepełnosprawnymi, w/m również listy płac tychże pracowników za okres od stycznia 2004 r. do czerwca 2005 r. W wyniku dokonanych ustaleń stwierdzono, iż za marzec i kwiecień 2005 r. pracodawca nie wypłacił wynagrodzeń odpowiednio 62 oraz 209 pracownikom niepełnosprawnym. Ponadto w odniesieniu do części pracowników brak było w analizowanym materiale dowodowym dokumentów potwierdzających schorzenia szczególne, których występowanie wpływało na wysokość należnego dofinansowania. Opierając się na uzyskanym z Prokuratury materiale dowodowym w zakresie prowadzonej przez pracodawcę dokumentacji kadrowej oraz finansowo-księgowej, Fundusz ustalił dofinansowanie dla pracodawcy w kwocie 189.328,16 zł. Informacja o saldzie przysługującego dofinansowania została pracodawcy przesłana w piśmie z 30 kwietnia 2013 r. i nie została przez skarżącą potwierdzona. Kwota dofinansowania wskazana przez organ znacząco odbiegała od kwoty wyliczonej przez pracodawcę, który wnioskował o kwotę 705.103,35 zł. Z uwagi na brak ustalenia salda (ponad kwotę 189.328,16 zł.) zgodnie z art. 26 a ust. 4 ustawy o rehabilitacji, który stanowi, że kwota miesięcznego dofinansowania nie może przekroczyć 90% faktycznie i terminowo poniesionych miesięcznych kosztów płacy, a w przypadku pracodawcy wykonującego działalność gospodarczą, w rozumieniu przepisów o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, 75% tych kosztów – organ prawidłowo był zobowiązany do odmowy wypłaty dofinansowania za wskazany przez stronę okres w kwocie wnioskowanej przez pracodawcę. Zgodnie z § 2 pkt 4 ww. rozporządzenia PFRON przekazuje pracodawcy kwoty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, ustalone na podstawie uzgodnienia salda przysługującego dofinansowania. Strona natomiast podnosi, że decyzją Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] października 2010r. organ został zobowiązany do wypłaty dofinansowania za marzec i kwiecień 2005r. Z tak postawionym zarzutem nie sposób się zgodzić, gdyż ww. decyzji Minister wskazał organowi pierwszej instancji, że nie wykazał on przesłanek będących podstawą wydania decyzji odmawiającej o wypłacie dofinansowania, nie oznacza jednak to, że stwierdził spełnienie wszystkich pozytywnych przesłanek do wypłaty dofinansowania. Jednocześnie wskazać należy, że zgodnie z art. 26 a ust. 8 ustawy o rehabilitacji, miesięczne dofinansowanie przysługuje pracodawcy, który nie posiada zaległości w zobowiązanych wobec Funduszu (w niniejszej sprawie tak nie jest). Niezależnie od powyższego należy się zgodzić, że słusznie organ odmówił wypłaty dofinansowania (ponad kwotę 189.328,16 zł), gdyż brak było dokumentów potwierdzających wypłatę wynagrodzenia wszystkim pracownikom niepełnosprawnym, co było warunkiem do ubiegania się o wypłatę dofinansowania. Przekazane przez Prokuraturę materiały potwierdzają wypłatę tylko wobec części pracowników niepełnosprawnych. W marcu 2005r. dla 65 pracowników brak jest dowodu wypłaty tym pracownikom wynagrodzenia za ten okres, zaś w kwietniu 2005r. brak jest takich potwierdzeń dla 209 pracowników. Z objaśnień do formularza INF-D-P, wynika, że w pozycji "wynagrodzenia osiągane i wypłacone" należy wykazać kwoty jeżeli wynagrodzenie zostało wypłacone do dnia złożenia informacji. Powyższe oznacza, iż aby możliwe było składanie wniosku o wypłatę dofinansowania należało uprzednio wypłacić wynagrodzenie pracownikowi niepełnosprawnemu. Należy przyznać całkowitą ragę organowi w takim pojmowaniu instytucji dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych pomimo, iż wykazuje ona cechy refundacji wynagrodzeń z uwagi na następcze przyznawanie środków z Funduszu do wynagrodzeń jakie zostały pracownikom już wypłacone. Niemniej jednak nie można inaczej pojmować wskazanych powyżej regulacji, gdyż aby możliwe było złożenie prawidłowo wypełnionych dokumentów umożliwiających uzyskanie dofinansowania koniecznym było obliczenie kwot wypłaconego wynagrodzenia pracownikom niepełnosprawnym. Nie można w uznaniu dla powyższego zgodzić się z twierdzeniem strony, iż wypłata środków z tytułu dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie zależała od uprzedniej wypłaty wynagrodzenia pracownikom niepełnosprawnym. Skoro zatem brak jest w materiale dowodowym potwierdzenia wypłaty wynagrodzeń dla wszystkich pracowników, to w konsekwencji należy poczytywać to za ich nie wypłacenie to nie możliwym staje się wypłata dofinansowania skoro dofinansowanie przysługuje do wynagrodzeń. Niecelowym i nielogicznym bowiem byłaby wypłata dofinansowania do czegoś co nie istnieje (w tym przypadku wynagrodzenia które nie zostało wypłacone a więc faktycznie nie istnieje) gdyż koszt nie został poniesiony. Zgodnie z kodeksem pracy, wynagrodzenie było wypłacone do 10 dnia miesiąca. Odnośnie do wyjaśnień strony w kwestii braku dokumentów potwierdzających schorzenia szczególne pracowników niepełnosprawnych należy wskazać, iż to pracodawca winien jest posiadać takie zaświadczenia oraz inne dokumenty potwierdzające niepełnosprawność zatrudnionych pracowników niepełnosprawnych. Bez znaczenia zatem pozostają powyższe informacje strony o ich posiadaniu (ul. Jasna 4 w Raszynie) przez lekarza obsługującego Spółkę w tym zakresie i nie mogą być uwzględnione w sprawie. Zasadnie organ przyjął, że lekarz zakładowy nie jest specjalistą upoważnionym do wydawania zaświadczeń w zakresie schorzeń wskazanych w treści art. 26 a ust. 3 pkt 2 ustawy o rehabilitacji (tj. m.in. choroba psychiczna, epilepsja), zgodnie z § 2 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w roku 2005 orzekały o tym powiatowe i wojewódzkie zespoły orzekające. W sumie w sprawie brakowało za marzec 2005r. zaświadczeń dotyczących schorzeń szczególnych za 76 pracowników, a także orzeczeń o niepełnosprawności dla 4 pracowników (za marzec 2005r.) i dla 3 pracowników (za kwiecień 2005r.). W ocenie Sądu niezasadne okazały się również zarzuty skargi naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 10 § 1, art. 67 § 1, art. 73 § 1, art. 80, k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ administracyjny, wbrew zarzutom skargi podjął niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Materiał dowodowy zebrał zgodnie z wytycznymi kpa, jego zawartość dotyczy wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów, co pozwala na ustalenie prawidłowego stan sprawy. Wydana w sprawie decyzja, zawiera właściwe uzasadnienie faktyczne i stanowisko wobec zebranych dowodów. W ocenie Sądu organ prowadził przedmiotowe postępowanie zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami procedury. Analizując przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się także innych naruszeń przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.