V SA/Wa 4347/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Sowiński po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2016r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. S.A. z siedzibą w W. na pismo Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] sierpnia 2015r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia planów inwestycyjnych zgłoszonych w konsultacjach społecznych postanawia: odrzucić skargę. Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem z [...] sierpnia 2015r. nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji udzielił S. S.A. z siedzibą w W. wyjaśnień dotyczących planów inwestycyjnych zgłoszonych w konsultacjach społecznych obszarów białych NGA tj. obszarów, które nie znajdują się w zasięgu infrastruktury szerokopasmowego dostępu do Internetu o przepustowości co najmniej 30 Mb/s. W odpowiedzi na prowadzone w dniach 16 marca – 15 maja 2015r. przez Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji konsultacje społeczne dotyczące obszarów białych NGA skarżąca spółka zgłosiła w dniu 15 maja 2015r. plan inwestycyjny przez stronę internetową. W wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych pisma, Zespół do oceny planów inwestycyjnych (dalej jako "Zespół") powołany przez Ministra Administracji i Cyfryzacji zwrócił się pismem z 9 czerwca 2015r. do strony skarżącej o przedstawienie dodatkowych wyjaśnień. W odpowiedzi pismem z 16 czerwca 2015r. spółka przekazała szczegółowe informacje. Pismem z [...] czerwca 2015r. Zespół poinformował spółkę o uznaniu jej planów za niewiarygodne i poprosił o przedstawienie dodatkowych wyjaśnień dotyczących planów inwestycyjnych. W piśmie z 6 lipca 2015r. Spółka potwierdziła swoje dotychczasowe stanowisko. Pismem z [...] lipca 2015r. Zespół potwierdził, że plany inwestycyjne przedstawione przez spółkę zostały uznane za niewiarygodne, gdyż zadeklarowana wartość planowanych inwestycji jest rażąco niska w porównaniu do ich zadeklarowanego zakresu (punktów adresowych i gospodarstw domowych objętych planowanymi inwestycjami). W piśmie z 29 lipca 2015r. spółka zwróciła się o udzielenie szczegółowych informacji dotyczących prac Zespołu i informacji dotyczących planów inwestycyjnych przekazanych dla Ministra Administracji i Cyfryzacji. Pismem z [...] sierpnia 2015r. organ udzielił spółce wyjaśnień dot. kryteriów wyboru identyfikacji obszarów białych NGA i udzielenia pomocy publicznej w ramach I osi Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa 2014-2020. Przy piśmie z [...] sierpnia 2015r. nr [...], organ przesłał spółce kopię protokołu z dokonanej przez Zespół oceny planów inwestycyjnych skarżącej. Pismem z 20 sierpnia 2015r. S. S.A. wezwała Ministra Administracji i Cyfryzacji do usunięcia naruszenia prawa, domagając się uchylenia aktu z [...] sierpnia 2015r. i uznania planów inwestycyjnych spółki za wiarygodne. W odpowiedzi udzielonej pismem z 17 września 2015r. organ udzielił spółce dodatkowych informacji dotyczących sposobu weryfikacji planów inwestycyjnych. Następnie pismem z 1 października 2015r. S. S.A. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na pismo Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] sierpnia 2015r. nr [...]. Wnosząca skargę zarzuciła naruszenie: 1) art. 52 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z 17 czerwca 2014r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz.U. UE.L 187 z 26 czerwca 2014r.), poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na: - błędnej odmowie uwzględnienia planów inwestycyjnych skarżącej zgłoszonych w konsultacjach społecznych, - nieprawidłowe odrzucenie planów inwestycyjnych ze względu na planowane częściowe wykorzystanie infrastruktury podmiotów trzecich, - odrzucenie planów inwestycyjnych przy braku podstaw do takiego odrzucenia. 2) błędy w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę faktyczną tego aktu oraz niepodjęcie dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, polegające na: - błędnym ustaleniu, że plany inwestycyjne spółki, będą w znacznej mierze realizowane w oparciu o wykorzystanie infrastruktury podmiotów trzecich, - błędnym ustaleniu, że nie jest możliwe zapewnienie dostępu do Internetu o parametrach NGA (min. 30 Mb/s) w oparciu o blok 5 MHz częstotliwości 800 MHz, - błędnym i nie popartym argumentami ustaleniu, że zadeklarowane nakłady inwestycyjne są kilkakrotnie niższe niż nakłady niezbędne do budowy sieci NGA dla zakładanej liczby gospodarstw domowych. Powyższe naruszenia zdaniem strony skarżącej uzasadniają uchylenie zaskarżonego aktu (jako aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa) i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania poniesionych przez spółkę. W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie, gdyż nie należy ona do właściwości sądu administracyjnego. Pismo z 6 sierpnia 2015r., w jego ocenie nie spełnia warunku określonego w art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm. zwany p.p.s.a.), ponieważ nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Zaskarżone pismo, co podkreślił pełnomocnik organu stanowi pismo podsumowujące wcześniejszą korespondencję jaką ze S. S.A. prowadził Zespół do oceny planów inwestycyjnych będący organem pomocniczym Ministra Administracji i Cyfryzacji. Nie jest to rozstrzygnięcie władcze, a jedynie zbieranie opinii i ocen jako istoty otwartych konsultacji społecznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu, bowiem czynności podejmowane przez Ministra Administracji i Cyfryzacji, związane z otwartymi konsultacjami społecznymi dot. planów inwestycyjnych polegających na budowie sieci dostępowych nie można zaliczyć do prawnych form działania organu administracji publicznej, zaskarżalnych do sądu administracyjnego. Przedmiotowy katalog zaskarżalnych do sądu form działania organu administracji publicznej wymienia art. 3 § 2 (w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji z 15 sierpnia 2015r.) ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a. Przepis powyższy za zaskarżalne do sądu uznaje: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przepis § 3 art. 3 p.p.s.a. wskazuje nadto na kompetencję sądu administracyjnego w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przed przystąpieniem do kontroli legalności zaskarżonych decyzji, postanowień względnie innych aktów lub czynności wyżej wskazanych, sąd administracyjny ma obowiązek zbadania kwestii swojej właściwości. W tym zakresie – w odniesieniu do przedmiotowej sprawy – miarodajne będzie ustalenie, czy zaskarżone przez skarżącą spółkę pismo Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] sierpnia 2015r. w przedmiocie odmowy uwzględnienia planów inwestycyjnych S. S.A. zgłoszonych w trakcie konsultacji społecznych prowadzonych w dniach 16 marca – 15 maja 2015r., można uznać za decyzję administracyjną, bądź też za akt lub czynność administracyjną o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., oraz czy były zawarte w przepisach prawa materialnego i ustrojowego podstawy do posłużenia się tą formą działania administracji publicznej. W pierwszym rzędzie trzeba wskazać, że to do ustawodawcy należy wybór zarówno podmiotów realizujących cele i zadania publiczne, jak i prawnych form ich działania w tym zakresie. To ustawodawca decyduje o tym, czy określone zadania publiczne wykonywać mają klasyczne organy administracji publicznej przy wykorzystywaniu właściwych im władczych form działania, w szczególności decyzji administracyjnych, czy wykonywanie takich zadań ulokowane zostanie przez Państwo w innych jednostkach organizacyjnych poprzez zlecenie im wykonywania tych zadań oraz, czy te zlecone zadania mają one wykonywać w drodze stosowania władczych form działania, w szczególności wydawania decyzji administracyjnych, czy w formach właściwych prawu prywatnemu, w szczególności w drodze zawierania umów cywilnoprawnych. Jest to kwestia wyboru przez Państwo sposobu wykonywania określonych zadań publicznych, a więc sfera tworzenia prawa oraz zarządzania i administrowania. Przy czym jest oczywiste, że ustawodawca, dokonując określonych wyborów w powyższym zakresie, musi zachować wszystkie standardy, wynikające z Konstytucji RP, w szczególności, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), że każdy musi mieć zagwarantowane prawo do sądu i nie można go tego prawa pozbawiać (art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP), że jeśli w określonego rodzaju sprawach nie ustanawia się lub wyłącza się kontrolę sądowo-administracyjną, to musi istnieć ochrona przed sądem powszechnym (art. 184 i art. 177 Konstytucji RP). Wskazać również należy, że w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06 (p. ONSAiWSA nr 4 z 2006 r., poz. 95) Sąd powołując się na wypowiedzi doktryny prawniczej podkreślił, że podstawą władczego działania organu administracji publicznej może być tylko "kompletna norma materialna, determinująca wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, w tym określająca kompetencję (zdolność, możność) organu administracji publicznej do autorytatywnego zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego". Ustawodawca nie zawsze wprost określa władczą czynność organu administracji publicznej jako decyzję administracyjną. Nie ulega wątpliwości, że norma kompetencyjna, upoważniająca do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego może to rozstrzygnięcie określać w inny sposób, np. za pomocą zwrotów: "przyznaje", "zezwala", "udziela". Aby jednak czynnościom kryjącym się pod tymi określeniami przypisać znaczenie rozstrzygnięć administracyjnych, muszą istnieć podstawy prawne, pozwalające na zrekonstruowanie pozostałych elementów stosunku administracyjno-prawnego, uzasadniające stwierdzenie, że to "przyznanie", czy "udzielenie" jest aktem władzy publicznej. Nie wystarczy więc samo określenie treści działania określonego podmiotu, jeżeli nie ma dostatecznych podstaw prawnych do przyjęcia, że jest to władcze działanie organu administracji publicznej. Przechodząc do analizy przepisów dotyczących przedmiotu niniejszej sprawy wskazać należy, że szczegółowe uregulowania dotyczące Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa 2014-2020 zostały przyjęte przez Radę Ministrów 8 stycznia 2014r., a w dniu 5 grudnia 2014r. przez Komisję Europejską. Wspominany Program jest krajowym programem operacyjnym realizowanym zgodnie z zasadami określonymi w ustawie z 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. 2014r. poz. 1146 ze zm.). Celem tego programu jest wzmocnienie cyfrowych fundamentów dla rozwoju infrastruktury szerokopasmowej (NGA), by zapewnić powszechny dostęp do Internetu. Aby zrealizować ten cel niezbędne jest zidentyfikowanie tzw. białych obszarów NGA tzn. takich, na których nie ma szerokopasmowej infrastruktury NGA. Weryfikacja obszarów białych odbywała się poprzez ogłoszenie przez Ministra Administracji i Cyfryzacji w dniu 16 marca 2015r. otwartych konsultacji społecznych, które miały na celu zebranie informacji pozwalających na identyfikację takich obszarów, tak by inwestycje prowadzone na tych obszarach mogły otrzymać pomoc publiczną w ramach wspominanego Programu. W konsultacjach społecznych mógł wziąć udział każdy przedsiębiorca – warunkiem była wcześniejsza rejestracja na portalu internetowym i zgłoszony plan inwestycyjny. S. S.A. przystąpiła do konsultacji społecznych w dniu 15 maja 2015r. zgłaszając plan inwestycyjny, który jednak po poddaniu go ocenie przez Zespół powołany przez Ministra do oceny planów uznał go – pismem z [...] sierpnia 2015r. za niewiarygodny, z uwagi na nieproporcjonalną wartość planowanych inwestycji w porównaniu do ich zadeklarowanego zakresu. Zaskarżone pismo stanowiło zatem wynik korespondencji toczącej się pomiędzy Ministerstwem a skarżącą S. S.A. w związku z podjętymi konsultacjami społecznymi. Był to etap procesu zbierania informacji od przedsiębiorców m.in. skarżącej spółki działających na rynku telekomunikacyjnym i nie można zaskarżonego pisma uznać za władczy akt lub czynność podmiotu sprawującego administrację publiczną w sprawie indywidualnej. Zatem pismo Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] sierpnia 2015r. zostało przez Sąd potraktowane jako informacja o nieuwzględnieniu planów inwestycyjnych zgłoszonych w konsultacjach społecznych. Sąd za nietrafną uznaje argumentację strony skarżącej jakoby zweryfikowanie planów inwestycyjnych w konsultacjach społecznych miało charakter władczego rozstrzygnięcia administracyjnego, podlegającego ocenie co do zgodności z prawem przez sąd administracyjny, stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zdaniem Sądu żaden z zapisów ustawy z 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, nie wydziela etapu uprawdopodobnienia obszarów białych, jako kolejnego etapu administracyjnego, dotyczącego udzielenia pomocy publicznej, jak mylnie zakłada strona skarżąca. Skoro więc weryfikowanie przez Ministra obszarów nieobjętych siecią szerokopasmową następuje w drodze otwartych konsultacji społecznych, to w sprawie nie występuje stanowiący istotę sprawy administracyjnej element władztwa publicznego. A zatem w sytuacji, gdy nie obowiązuje żaden przepis prawa uprawniający do wydawania decyzji administracyjnej, czyli brak jest wyraźnego przyzwolenia ustawodawcy do ukształtowania stosunku prawnego w drodze decyzji administracyjnej, nie można domniemywać, że możliwe jest wydanie tego rodzaju aktu przez organ, któremu zlecono wykonywanie funkcji administracji publicznej. Konieczny jest więc wyraźny przepis prawa przedmiotowego, który w tym zakresie stwarza możliwość wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej, ponieważ bez tego niedopuszczalna jest droga postępowania administracyjnego (patrz postanowienie WSA w Warszawie z dnia 31 maja 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1769/04, publ. lex nr 164161; postanowienie NSA z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 173/11, publ. lex nr 1080074). Dlatego też skierowane do skarżącej spółki pismo Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] sierpnia 2015r. informujące ją o odmowie uwzględnienia planów inwestycyjnych nie stanowi decyzji administracyjnej. Jest to pismo o charakterze stricte technicznym, wyjaśniającym, czy informującym, którego żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie kwalifikuje jako sformalizowanego aktu administracyjnego w postaci decyzji administracyjnej. Zatem analiza argumentów podniesionych w skardze w powiązaniu z wyżej wskazanymi przepisami prawa prowadzi do wniosku, że nie do obrony jest pogląd autora skargi, że skarżony przez niego akt Ministra z [...] sierpnia 2015r. należy uznać za akt lub czynność administracyjną o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy skarga wniesiona w niniejszej sprawie okazała się niedopuszczalna, a zatem nie mogło dojść do merytorycznego rozpoznania skargi, gdyż podlegała ona odrzuceniu z przyczyn formalnych na mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z § 3 powołanego przepisu Sąd odrzucił skargę postanowieniem.