V SA/Wa 4412/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi M.L. przy udziale Rzecznika Praw Obywatelskich na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu kary pieniężnej; - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2015 r. Przedmiotem skargi złożonej przez M.L., (dalej: "Skarżący", "Strona", "Wnioskodawca") jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA") z dnia [...] września 2015 r. Nr [...], utrzymująca w mocy wydaną w I instancji własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r. Nr [...], mocą której organ odmówił umorzenia kary pieniężnej nałożonej na Stronę decyzją administracyjną Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2013 r. Nr [...] w kwocie 3.000 zł, za naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia [...] maja 2015 r. M.L. wystąpił za pośrednictwem Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: "GITD") o umorzenie kary pieniężnej nałożonej decyzją administracyjną GITD z dnia [...] maja 2013 r. o numerze wskazanym wyżej, w kwocie 3.000 zł, za naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych. Wnioskodawca powołał się na trudną sytuację materialną spowodowaną m.in. Jego złym stanem zdrowia. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, tj. kopii: orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, karty informacyjnej leczenia szpitalnego, zaświadczenia o stanie zdrowia, tytułu wykonawczego, decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, skierowania na zabiegi fizjoterapeutyczne, rejestracji w gabinecie diagnostyczno-zabiegowym, karty porady ambulatoryjnej, zaświadczenia z Miejsko- Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej dot. zasiłków rodzinnych otrzymywanych przez żonę E.L. oraz informacji zawartych we wniesionych przez Stronę pismach organ ustalił stan faktyczny. Stwierdził, że Wnioskodawca jest inwalidą o znacznym stopniu niepełnosprawności, po przebytym w dniu [...] czerwca 2013 r. udarze mózgu ma problemy z chodzeniem i pisaniem. Gospodarstwo domowe prowadzi z bezrobotną małżonką i dwójką małoletnich dzieci (8 i 13 lat). Pobiera świadczenie rentowe w wysokości 1.180 zł, z czego połowę przeznacza na rehabilitację i zakup leków. Małżonka E.L. jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. W lipcu 2015 r. pobrała świadczenia: zasiłek rodzinny na A.M. w kwocie 115 zł, zasiłek rodzinny na S.L. w kwocie 106 zł, zasiłek rodzinny na M.L. w kwocie 106 zł, dodatek z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej na M.L. w kwocie 80 zł, specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad mężem M.L. w kwocie 520 zł. Rodzina nie posiada cennych przedmiotów. Państwo L. korzystają z pomocy rodziny i sąsiadów. Organ ustalił, że koszty utrzymania domu, na które składają się opłaty za: opał ok. 200,00 zł, energię elektryczną ok. 120,00 zł, ścieki ok. 30,00 zł, wywóz śmieci ok. 8,00 zł, wodę 160,00 zł, za rok 2014 r. wyniosły 6.000,00 zł. Natomiast za styczeń-maj 2015 r. koszty utrzymania domu wyniosły 2.500 zł. W podstawie materialnoprawnej decyzji organ wskazał art. 60 pkt 7, art. 61 ust. 1 pkt 5, art. 64 ust. 1 w związku z art. 55, art. 56 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 poz. 885 ze zm.), dalej: "u.f.p.". Organ przyjął, że ulgę w postaci umorzenia kary w całości, uzasadnia wystąpienie jednej z przesłanek określonych w art. 56 ust. 1 ww. ustawy, tj.: 1). osoba fizyczna - zmarła, nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawiła majątek niepodlegający egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawiła przedmioty codziennego użytku domowego, z których łączna wartość nie przekracza kwoty 6.000,00 zł; 2). osoba prawna - została wykreślona z właściwego rejestru osób prawnych przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należność, a odpowiedzialność z tytułu należności nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie; 3). zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne; 4). jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej uległa likwidacji; 5) . zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny. Po rozpoznaniu wniosku w tak określonych ramach prawnych organ ustalił, iż w przedmiotowej sprawie żadna ze wskazanych w powołanym wyżej przepisie przesłanek nie wystąpiła. Poddając ocenie przesłankę ważnego interesu dłużnika i uwzględniając przedstawioną przez Stronę sytuację majątkową i życiową, nie znalazł podstaw do zastosowania ulgi w postaci umorzenia należności. Wskazał, że sytuacja życiowa i majątkowa Wnioskodawcy nie wskazuje, by w sposób trwały nie posiadał możliwości płatniczych. W ocenie organu nie występują po stronie Wnioskodawcy takie okoliczności, które faktycznie mogłyby uzasadniać wniosek o umorzenie należności oraz potwierdzać fakt, że Strona nie jest w stanie ponieść konsekwencji finansowych związanych z przejazdami po drodze krajowej bez uiszczenia przewidzianych przepisami prawa opłat. W ocenie organu okoliczność ukarania Strony za naruszenie obowiązku opłaty elektronicznej i wynikająca z tego znaczna kwota nałożonego na stronę zobowiązania, nie może uzasadniać umorzenia należności w przedmiotowej sprawie. Takie rozstrzygnięcie organu administracji stanowiłoby, zdaniem GDDKiA w istocie premiowanie Strony, która nie zastosowała się do obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Pismem z dnia [...] października 2015 r. Strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o umorzenie mandatu. W uzasadnieniu skargi Skarżący odwołał się do informacji dotyczących Jego złej sytuacji finansowej i zdrowotnej przedstawionych na etapie postępowania administracyjnego zarzucając organom, iż żadne z podnoszonych przez Niego argumentów nie zostały zauważone i wzięte pod uwagę. Wskazał również, że to właściciel pojazdu nie zapewnił środków pieniężnych na przejazd i to on powinien ponieść odpowiedzialność za nieuiszczenie opłaty elektronicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie. Rzecznik Praw Obywatelskich, zgłaszając swój udział w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym na podstawie art. 8 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: "p. p. s. a.", wniósł pismo procesowe (pismo z dnia [...] lutego 2016 r. Nr [...]), w którym zarzucił, iż GDDKiA przekroczył granice uznania administracyjnego wyprowadzając z faktów podanych przez Wnioskodawcę nielogiczne i niespójne wnioski oraz nie uzasadniając rozstrzygnięcia dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, GDDKiA dokonał oceny zebranych w sprawie dowodów w sposób, który budzi istotne zastrzeżenia, co do jego prawidłowości. Organ nie wyjaśnił, które okoliczności składające się na sytuację życiową i majątkową Wnioskodawcy uzasadniają przyjętą przez organ tezę, że Wnioskodawca jest w stanie uregulować należności. RPO podkreślił również, iż organ pobieżnie odniósł się do przesłanki interesu publicznego w umorzeniu należności M.L. bowiem za przejaw interesu publicznego należy uznawać również takie wartości jak: sprawiedliwość społeczna, bezpieczeństwo prawne, zaufanie obywateli do państwa prawa. W związku z powyższym RPO - uczestnik postępowania, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości z uwagi na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. z 2014 r. poz. 1647 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 p. p. s. a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p. p. s. a.). Oceniając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad za podstawę materialnoprawną oceny umorzenia kary pieniężnej nałożonej na M.L. przyjął przesłanki określone w art. 56 w związku z art. 55 u.f.p. Przepisy te dotyczą jednak wyłącznie należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny, a art. 64 ust. 1 u.f.p. odnoszący się do należności publicznoprawnych odsyła wyłącznie do art. 55 u.f.p., czyli do przepisu, który stanowi o dopuszczalnych ulgach w spłacie należności cywilnoprawnych. Wynika z tego, że art. 56 ust. 1 i art. 57 u.f.p. nie mają zastosowania do należności publicznoprawnych. Należności z tytułu kar za naruszenie przepisów o drogach publicznych (ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - Dz. U. z 2015 r. poz. 460) stanowią środki publiczne zaliczane do niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 pkt 7 u.f.p. Zatem kierując się treścią art. 67 u.f.p., prawnych przesłanek udzielania ulg w spłacie należności publicznoprawnych (odraczania terminu płatności, rozkładania na raty lub umorzenia) należy szukać w przepisach działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.), dalej: "O. p.". Przepis art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej stanowi, że organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym może: rozłożyć zapłatę podatku na raty (pkt 1) lub umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną (pkt 3). Należy zatem stwierdzić, że wniosek Strony o umorzenie kary pieniężnej będący przedmiotem postępowania był rozpatrywany w oparciu o nieprawidłową podstawę prawną bowiem powinien być rozpatrywany w oparciu o art. 67a § 1 O. p. w związku z art. 67 u. f. p. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wydając zaskarżoną decyzję naruszył również podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 , art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej: "K.p.a.",co powoduje, że decyzja ta nosi znamiona dowolności. Organ administracji rozpatrując wniosek o umorzenie należności działa w ramach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne charakteryzuje się tym, że organ administracji publicznej ma możliwość wyboru pozytywnego lub negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. Oczywistym przy tym jest, że wydanie aktu uznaniowego poprzedzać winno należyte zgromadzenie i przeanalizowanie materiału dowodowego, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i przeprowadzenie wnioskowania opartego na zasadach logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Wszystkie te elementy winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 września 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2494/13). Sądowa kontrola legalności takich decyzji jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Stwierdzenie przez ustawodawcę, że organ może umorzyć należności, w tym wypadku należność z nałożonej kary pieniężnej, nie oznacza jednak dowolności (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2012 r. sygn. II GSK 1545/11). Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej analizy wszystkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Wybór kierunku rozstrzygnięcia winien wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Kontrola Sądu obejmuje zatem przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, czy ustalone okoliczności faktyczne zostały poddane wnikliwiej i rzetelnej ocenie. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, organ nie ocenił rzetelnie i wnikliwie faktycznych aktualnych możliwości płatniczych Strony. Zawarte w uzasadnieniu decyzji stwierdzenie, iż ocena przesłanki ważnego interesu dłużnika w kontekście przedstawionej przez Stronę sytuacji majątkowej i życiowej doprowadziła do uznania, iż brak podstaw do zastosowania ulgi w postaci umorzenia należności, pozostaje w logicznej sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. W tym zakresie Sąd przyznaje rację RPO - uczestnikowi postępowania, iż organ pobieżnie odniósł się do przesłanki interesu publicznego w umorzeniu należności M.L., a przedstawione przez Wnioskodawcę fakty wymagały od organu pogłębionej refleksji w tym przedmiocie. W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy, nie został właściwie rozpatrzony i oceniony, co uzasadnia postawienie zarzutu naruszenia art. 77 §1 i art. 80 K.p.a. Organ niedostatecznie bowiem wziął pod uwagę specyficzną indywidualną, obiektywnie trudną sytuację zobowiązanego. Z tych powodów , zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja nie mieści się w sferze swobodnego uznania administracyjnego lecz nosi cechy dowolności, a ustalenia dokonane przez organ na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego są niepełne i w konsekwencji niewyczerpująco rozpatrzone. Ponownie rozpoznając sprawę organ - mając na uwadze wskazania Sądu - winien poddać wnikliwej analizie sytuację życiową i materialną Wnioskodawcy oraz jego rodziny, ze szczególnym uwzględnieniem dochodów i niezbędnych wydatków, biorąc pod uwagę konieczność utrzymania gospodarstwa domowego na poziomie niezagrażającym egzystencji oraz uwzględniając obciążenia wynikające z innych tytułów, a następnie rozważyć, czy w stosunku do Skarżącego zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie kary pieniężnej. Analiza ta winna być dokonana w ramach zakreślonych wskazanymi przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu przepisami prawnymi. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p. p. s. a., orzekł jak w sentencji wyroku.