V SA/Wa 4426/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Sławomir Kozik (spr.), Protokolant specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARIMR w W. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w pomniejszonej wysokości uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2013 r. Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z [...] grudnia 2013 r. Nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: "K.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania Pana A. W. (dalej: "Strona", "Skarżący"), uchylająca decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z [...] listopada 2013 r., Nr [...] w sprawie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Strona złożyła 11 maja 2012 r. wniosek o przyznanie płatności ONW na 2012 r. do powierzchni 1,96 ha gruntów rolnych oznaczonych jako działka rolna A zlokalizowana na działce o nr [...] (woj. [...]). Przedmiotowe gospodarstwo Strony, zgłoszone do płatności na rok 2012 zostało 19 lutego 2013 r. skontrolowane, a z czynności kontrolnych sporządzono raport nr [...]. W raporcie wskazano, że powierzchnia działki A wynosi 1,86 ha. Wykonano zdjęcia działki a informację o nr zdjęć umieszczono w raporcie w rubryce "uwagi". Z raportu wynika, że Strona była obecna przy kontroli. Po przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. decyzją z [...] maja 2013 r. Nr [...] przyznał Stronie płatność ONW w wysokości 351,12 zł., po pomniejszeniu płatności o 110,88 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości. Organ do płatności zakwalifikował powierzchnię 1,75 ha, tj. aktualną powierzchnię ewidencyjnogospodarczą (PEG) dla działki A. Strona wniosła odwołanie od w/w decyzji, a Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, decyzją z [...] czerwca 2013 r. Nr [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję I instancji z [...] maja 2013 r., wskazując na fakt, że organ I instancji w sposób niewłaściwy ustalił stan faktyczny sprawy nie wziął bowiem pod uwagę wyników kontroli na miejscu, opierając swe rozstrzygnięcie jedynie na uwzględnieniu powierzchni ewidencyjnogospodarczej działki A. Strona zaskarżyła decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z [...]czerwca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 21 marca 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2074/13 uchylił tę decyzję. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 września 2015 r. sygn. akt II GSK 1761/14, oddalił skargę kasacyjną Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 marca 2014 r. W międzyczasie, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. , decyzją z [...] listopada 3013 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 z późn. zm.) w związku z § 3 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40 poz. 329 z późn. zm.) oraz art. 16 ust. 5 akapit pierwszy, art. 22 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25, z 28.01.2011, str. 8) oraz art. 104 K.p.a., przyznał Stronie płatność ONW na rok 2012 w wysokości 351,12 zł., po potrąceniu kwoty z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości w wysokości 110,88 zł. Za powierzchnię stwierdzoną, kwalifikującą się do płatności organ uznał powierzchnię 1,75 ha, a podstawą do ustalenia w/w powierzchni stwierdzonej były ustalenia z kontroli na miejscu z 19 lutego 2013 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W., po rozpatrzeniu odwołania Strony, uchylając decyzję I instancji, wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że po zapoznaniu się z dokumentacją fotograficzną i graficzną wykonaną w trakcie kontroli, podziela stanowisko organu l instancji, iż działka A zgłoszona przez Stronę do płatności jest działką rolną na obszarze mniejszym niż deklarowała Strona. Zdjęcia przedmiotowej działki oraz ortofotomapa z naniesionym kierunkiem wykonania zdjęć, wykazuje, że obszary tymczasowo wyłączone z płatności znajdują się na części działki [...] przylegającej do działki [...] (widoczne składowisko min. cegieł-pustaków) oraz w północno-wschodniej części działki [...] w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru działki, co do której Strona nie wnioskowała o przyznanie płatności (widoczne zachwaszczenia za budynkiem oraz przylegające do budynku składowisko przedmiotów różnego pochodzenia). Organ odwoławczy dokonał obmiaru na ortofotomapie powierzchni wyłączonej przez inspektorów z płatności i zgodził się z ustaleniami organu I instancji co do ustalonej po kontroli powierzchni stwierdzonej działki A na działce [...]. Organ stwierdził, że wykorzystana przy kontroli technika pomiaru jest techniką standardową, stosowaną przez inspektorów terenowych przy kontrolach w zakresie kwalifikowalności powierzchni, a wykorzystany w kontroli sprzęt (urządzenie Getac wraz z odbiornikiem CHC X20), był poddany testowi walidacji i dopuszczony do użytku w ramach kontroli ARiMR. Organ uznał wyniki kontroli wykonanej w gospodarstwie Strony za w pełni wiarygodne i mogące stanowić podstawę ustaleń faktycznych w sprawie. Organ stwierdził następnie, że przeprowadzona kontrola na miejscu wykazała, że powierzchnia działki A (położonej na dwóch działkach ewidencyjnych [...] i [...]) wynosi 1,86 ha. Zakładając, że organ I instancji uwzględnił całość materiału dowodowego, a więc powierzchnię PEG oraz wyniki z kontroli, ustalona przez organ powierzchnia działki A o nr [...] kwalifikująca się do płatności winna być inna niż podana w rozstrzygnięciu organu. Jeżeli zaś, mimo wszystko, ustalenia organu I instancji znajdują oparcie w materiale dowodowym, organ I instancji winien szczegółowo uzasadnić dlaczego do płatności ONW zakwalifikował powierzchnię podaną w treści decyzji. Strona pismem z [...] stycznia 2014 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z [...] grudnia 2013 r. Sąd uznał skargę za całkowicie nieczytelną i zobowiązał pełnomocnika Skarżącego do nadesłania czytelnej skargi. W piśmie z [...] października 2014 r. pełnomocnik Skarżącego wyjaśnił, że Skarżący kwestionuje zaskarżoną decyzję z uwagi na to, że organ II instancji bez większych zastrzeżeń uznał ustalenia faktyczne organu I instancji dotyczące okoliczności faktycznej jaką jest powierzchnia działki rolnej A. Zdaniem Skarżącego powierzchnia działki A została przez organ I instancji ustalona wyłącznie na podstawie dokumentacji fotograficznej, która nie została załączona do akt sprawy. Skarżący podniósł również, że poza sferą zainteresowania organu II instancji pozostała okoliczność zignorowania wniosku dowodowego o "wykonanie na gruncie audytu nad ustaleniami kontroli na miejscu z 19 lutego 2013 r.". Dowód ten, umożliwiający weryfikacje dokonanych pomiarów, mógł mieć istotny dla Strony wpływ na wynik sprawy. Skarżący uznał, że pomimo obowiązku wynikającego z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 K.p.a., nie rozważono wszystkich faktów i dowodów, które mogą mieć znaczenie dla okoliczności sprawy, nie wyjaśniono okoliczności spornych. Skarżący dodał, że organ nie ustalił w wystarczającym stopniu jakim konkretnie wymogom nie odpowiada zakwestionowana w trakcie kontroli na miejscu część powierzchni działki rolnej A, i z jakich konkretnie przyczyn nie została zakwalifikowana do przyznania pomocy część wnioskowanej działki. Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jedynie ogólnikowo podał, iż na działce rolnej A znajdowały się tereny niekwalifikujące się do płatności ONW "obszary tymczasowo wyłączone z płatności". Skarżący zwrócił ponadto uwagę na okoliczność, że jego gospodarstwo rolne zgłoszone do płatności na rok 2012 zostało skontrolowane dwa miesiące po zakończeniu 2012 r. – w lutym 2013 r. W odpowiedzi na skargę, organ wnosząc o jej oddalenie, powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Postanowieniem z 15 października 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 403/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne na zgodny wniosek pełnomocników stron. Sąd wyjaśnił, że w związku z toczącym się przed NSA postępowaniem m.in. w sprawie V SA/Wa 2074/13 która ma istotne znaczenie dla oceny legalności rozstrzygnięcia w sprawie V SA/Wa 403/14 – należało, stosownie do treści art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 30.08.2012 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnym (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zawiesić postępowanie sądowoadministracyjne. Sąd wskazał, że w sprawie zawisłej przed NSA, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję kasatoryjną, co ma istotne znaczenie dla bytu toczącego się postępowania w sprawie V SA/Wa 403/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm, dalej: "P.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę z uwzględnieniem powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że doszło w niej do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co w świetle treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., stanowi przesłankę uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Uchylenie decyzji lub postanowienia z uwagi na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego nastąpi w wypadku stwierdzenia jednej z przesłanek tego wznowienia określonych w odpowiedniej ustawie procesowej. Chodzi tu głównie o przesłanki wznowienia określone w art. 145 § 1 pkt 1-8, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 K.p.a. oraz w art. 240 § 1 pkt 1-8 ustawy- Ordynacja podatkowa. Naruszenie prawa będące podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy (patrz: komentarz do art. 145 p.p.s.a, A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, K. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2011). J. Borkowski w aprobującej glosie do wyroku NSA z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1628/08 (OSP 2011, z. 2) wskazał, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., nie może być wykładany jako samodzielna podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji, bo jest to jedynie norma odsyłająca, a "naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego" muszą być ustalane na podstawie regulacji zawartych w ustawach odrębnych. W literaturze przeważa pogląd, że sąd administracyjny jest obowiązany uchylić decyzję (postanowienie), jeżeli stwierdzi jedną z przesłanek wznowienia postępowania (patrz: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne..., 2007, s. 452, 453 i T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu..., 2005, s. 453). Podobne stanowisko zajmuje T. Kiełkowski (patrz: Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego jako przesłanka uchylenia decyzji przez sąd administracyjny, PPP 2008, nr 4, s. 59 i n.). Autor przyznaje, że termin "naruszenie prawa", użyty w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, można kojarzyć wyłącznie z sytuacją, w której organowi orzekającemu w sprawie administracyjnej można zarzucić działanie sprzeczne z obowiązującymi go przepisami prawa procesowego lub wyjątkowo materialnego. Autor uważa, że za przyjęciem, iż każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego może być przesłanką uchylenia decyzji przez sąd, przemawia również to, że takie rozwiązanie przyspieszy i uprości osiągnięcie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (tamże, s. 62). Zbliżone stanowisko zajmuje J.P. Tarno (patrz: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi..., 2008, s. 360–361). Natomiast NSA w wyroku z dnia 12 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2045/04 (M. Pod. 2006, nr 3 s. 45), zajął odmienne stanowisko i uznał, że uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na zaistnienie okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania administracyjnego możliwe będzie wówczas, gdy przesłanką tego wznowienia było naruszenie prawa. Podobny pogląd NSA sformułował w tej kwestii m.in. w wyrokach z dnia 23 września 2004 r. (sygn. akt I FSK 641/04, LEX nr 133764) oraz z dnia 25 listopada 2005 r.(sygn. akt I FSK 306/05, LEX nr 187617). Stanowisko przyjęte w przywołanych wyrokach należy uznać za słuszne. Podzielając powyższy pogląd, należy wskazać, że zasadność uznania, iż art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. dotyczy tylko tych podstaw wznowienia postępowania, które są tożsame z "naruszeniem prawa", potwierdzają wnioski wypływające z wykładni gramatycznej tego przepisu. Uzasadniony wydaje się także pogląd, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., jako unormowanie określające jedną z podstaw orzeczenia sądu administracyjnego, nie powinien podlegać wykładni rozszerzającej (patrz: komentarz do art. 145 p.p.s.a, A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, K. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu....). Wskazania wymaga, że wydana w niniejszej sprawie decyzja I instancji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z [...] listopada 2013 r. Nr [...] oraz zaskarżona decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, z [...] grudnia 2013 r., Nr [...], są następstwem wcześniej wydanej decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] czerwca 2013 r., Nr [...], którą została uchylona decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z [...]maja 2013 r., Nr [...]. W wyniku tego, organy obu instancji przeprowadziły po raz wtóry postępowanie dotyczące kwestii przyznania Skarżącemu płatności ONW. Jednak decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z [...]czerwca 2013 r., [...], została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 marca 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2074/13, z czym zgodził się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1761/14, oddalając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznał w wyroku z 21 marca 2014 r., że Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR bezpodstawnie uchylił decyzją kasacyjną, decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z [...] maja 2013 r., nie zachodziła bowiem jakakolwiek potrzeba uzupełnienia postępowania dowodowego, a jedynie istniała konieczność prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co mógł samodzielnie uczynić organ II instancji wydając rozstrzygnięcie reformatoryjne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 września 2015 r. zgodził się z tym stanowiskiem, wskazując, że wadliwość postępowania pierwszoinstancyjnego stwierdzona przez organ odwoławczy sprowadzała się nie do braków w materiale dowodowym czy naruszeń prawa przy jego gromadzeniu, ale do oceny tego materiału dowodowego, co oznacza, że nie zostały spełnione przesłanki zastosowania w sprawie art. 138 § 2 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny dodał, że przesłanki zastosowania przepisu art. 138 § 2 K.p.a. nie może w żadnym przypadku stanowić chęć obejścia zasady zakazu reformationis in peius sformułowanej w art. 139 K.p.a. Sformułowana w tym przepisie instytucja zakazu reformationis in peius należy do podstawowych gwarancji prawnych, służy ochronie interesów strony, która odwołała się od decyzji. Decydując się na odwołanie strona nie powinna mieć obaw przed ewentualnością pogorszenia swej sytuacji w drugiej instancji. Zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a. tylko po to, by doprowadzić do przyznania wnioskodawcy płatności w mniejszej kwocie, stanowi istotne naruszenie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 139 K.p.a. i zasad postępowania administracyjnego określonych w przepisach art. 8 i 12 K.p.a. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 170 P.p.s.a., prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Rozpoznając zatem niniejszą sprawę, Sąd jest związany treścią prawomocnego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie z 21 marca 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2074/13. W wyniku uchylenia przez Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] czerwca 2013 r., Nr [...], do obrotu prawnego powróciła decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z [...] maja 2013 r., Nr [...], od której złożone przez Stronę [...] maja 2013 r. odwołanie powinno być ponownie rozpatrzone przez organ II instancji, zgodnie z zaleceniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Tymczasem w obrocie prawnym wystąpiły już decyzje organów obu instancji rozstrzygające przedmiotową sprawę przyznania Skarżącemu płatności ONW (decyzja [...] oraz zaskarżona decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] grudnia 2013 r., Nr [...]), wydane jednak w oparciu o uchyloną przez sąd, wadliwą decyzję kasacyjną Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] czerwca 2013 r., Nr [...] , naruszającą przepisy art. 138 § 2 w zw. z art. 139 K.p.a. oraz zasady postępowania administracyjnego określone w przepisach art. 8 i art. 12 K.p.a. Oznacza to, że w sprawie zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Zgodnie z przywołanym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Z uwagi na powyższe, nie przesądzając ostatecznego merytorycznego wyniku sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 135 P.p.s.a, należało orzec jak w sentencji.