V SA/Wa 4471/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Protokolant - referent Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi D. L. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2015 r., 2) zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz D. L. kwotę 457 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi złożonej przez D. L. (dalej: "Skarżący", "Strona", "Beneficjent") jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Prezes ARiMR", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji"), wydana w dniu [...] września 2015 r. Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Dyrektor Oddziału ARiMR", "organ I instancji") z dnia [...] lipca 2015 r. Nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności finansowych w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...] przyznano Skarżącemu w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" pomoc finansową w wysokości [...] zł z zastrzeżeniem dopełnienia warunków, m in. uzupełnienia wykształcenia w okresie 3 lat od dnia doręczenia decyzji oraz dostarczenia dokumentu potwierdzającego uzupełnienie wykształcenia, w terminie 60 dni od dnia upływu 3 lat od dnia doręczenia ww. decyzji. W dniu [...] czerwca 2011 r. pomoc finansowa została wypłacona. W oświadczeniu o sposobie uzupełnienia wykształcenia z dnia [...] listopada 2010 r. Skarżący zobowiązał się do uzupełnienia wykształcenia w Technikum Rolniczym w [...] w W. i uzyskania zawodu technik rolnik. Naukę rozpoczął w dniu 1 września 2009 r. zatem, zgodnie z oświadczeniem, powinien ją ukończyć w dniu 30 czerwca 2013 r. W dniu [...] lutego 2014r. D. L. złożył wniosek o wydłużenie terminu na uzupełnienie wykształcenia informując, iż w związku z tym, że nie dostał promocji do trzeciej klasy technikum w 2011 r. rozpoczął naukę w trzyletniej Zasadniczej Szkole Zawodowej. [...] lipca 2014 r. złożył kopię świadectwa ukończenia tej szkoły. W dniu [...] października 2014 r. Dyrektor Oddziału ARiMR wydał decyzję nr [...] o odmowie wyrażenia zgody na przedłużenie terminu na realizację podjętego przez Stronę zobowiązania do uzupełnienie wykształcenia. Strona nie wniosła odwołania od ww. decyzji. Pismem z [...] lutego 2015 r. organ I instancji poinformował Skarżącego o możliwości dokonania zwrotu nienależnie pobranych płatności w wysokości [...] zł w terminie 1 miesiąca od daty ww. informacji, tj. do dnia [...] marca 2015 r. na podany w nin. piśmie nr rachunku bankowego. W dniu [...] lutego 2015 r. D.L. informując, iż nie ukończył technikum ze względów zdrowotnych w związku z czym podjął naukę w dwuletniej szkole zawodowej, którą ukończył w 2014 r., zawnioskował o uznanie tych okoliczności jako zdarzenia o charakterze siły wyższej ze względu na to, że były to okoliczności niezależne od niego. Wniosek ten powtórzył w piśmie z dnia [...] marca 2015 r., do którego dołączył Świadectwo Ukończenia Zasadniczej Szkoły Zawodowej oraz Dyplom potwierdzający kwalifikacje zawodowe w zawodzie mechanik – operator pojazdów i maszyn rolniczych. Pomimo złożenia przez Skarżącego ww. wniosków, Dyrektor Oddziału ARiMR, mając na uwadze fakt, iż Skarżący nie zwrócił pobranych płatności w kwocie [...] zł w zakreślonym terminie, pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Natomiast wnioski Skarżącego z [...] lutego 2015 r. i [...] marca 2015 r. organ I instancji rozpoznał odmownie w ramach decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r., w której stwierdził, że przerywając naukę w Technikum Rolniczym oraz podejmując w 2011 r. naukę w trzyletniej Zasadniczej Szkole Zawodowej, Skarżący miał świadomość, iż jej ukończenie będzie mogło mieć miejsce najwcześniej w czerwcu 2014 r., a obowiązujący go termin na uzupełnienie wykształcenia upłynął w dniu 20 grudnia 2013 r. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego od ww. decyzji z [...] kwietnia 2015 r., decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 3359/15. W wyniku postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności Dyrektor Oddziału ARiMR decyzją z [...] lipca 2015 r. ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności finansowych z tytułu ułatwiania startu młodym rolnikom na kwotę [...] zł, powiększoną o odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Nie podzielając argumentacji odwołania Skarżącego, powołaną na wstępie decyzją wydaną [...] września 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 (dalej: "k.p.a.") w związku z art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1438 (dalej: "ustawa o ARiMR"), Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] lipca 2015 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył treść art. 29 ust. 1 i ust. 7 ustawy o ARiMR, § 20 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1, § 18 ust. 6, § 22 ust. 1rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2014 poz. 201 ze zm.), dalej: "rozporządzenie wykonawcze", a także art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE L. z dnia 23 grudnia 2006 r. ze zm.), jak również art. 80 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Organ II instancji uznał, że strona nie przedstawiła w przedmiotowej sprawie dowodów mogących świadczyć, iż wystąpiły nadzwyczajne okoliczności przewidziane w katalogu siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności. Jednocześnie wskazał, że kwestia zaistnienia siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności była już przez niego zbadana w związku z odwołaniem Skarżącego od decyzji Dyrektora Oddziału z ARiMR z [...] kwietnia 2015 r., a odwołanie to zostało rozpatrzone negatywnie. Podkreślił, iż przepisy nie dają możliwości przesunięcia terminu uzupełnienia wykształcenia również z uwagi na materialnoprawny charakter tego terminu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Prezesa ARiMR z [...] września 2015 r. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów: - postępowania: art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i pominięcie okoliczności zdrowotnych niezależnych od Beneficjenta uniemożliwiających ukończenie podjętej nauki w szkole średniej w terminie oraz art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie prawnie dopuszczonej możliwości przedłużenia terminu ukończenia szkoły, - prawa materialnego - § 22 rozporządzenia wykonawczego poprzez pominięcie okoliczności niezależnych od Beneficjenta, a wynikających z cyklu nauczania w danym typie szkoły. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 (dalej: "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy podkreślić, że rozstrzygając w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym indywidualnym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Wydając decyzję organ jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W rezultacie sądowa kontrola prawidłowości podjętej decyzji przy zastosowaniu wskazanego na wstępie kryterium legalności, obejmuje w szczególności badanie, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, a to zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale drugim działu I kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd kontroluje zatem, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji oraz czy podjęte na ich podstawie rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice określone przepisami prawa, innymi słowy, czy nie nosi cech dowolności. W niniejszej sprawie organy nie przeprowadziły właściwego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że wnioski Skarżącego z [...] lutego 2015 r. i z [...] marca 2015 r. (złożone w odpowiedzi na pismo Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] lutego 2015 r. informujące o możliwości zwrotu nienależnie pobranych płatności) organ I instancji wyłączył do odrębnego postępowania administracyjnego, a organ odwoławczy zaaprobował takie działanie. Tymczasem ww. wnioski jako dotyczące okoliczności, które w ocenie Skarżącego stanowią zdarzenie o charakterze siły wyższej, powinny podlegać rozpoznaniu w ramach postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności (wszczętego pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Nr [...]). Wydzielając omawiane wnioski Skarżącego do osobnego postępowania, organ pozbawił się w niniejszej sprawie bardzo istotnej części materii dowodowej. W tej sytuacji nie można uznać, że organy podjęły niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpująco rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Poza naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a., Sąd dopatrzył się również naruszenia art. 8 i art. 9 k.p.a. Mianowicie nie tylko bezpodstawnie wyłączono wnioski Skarżącego do odrębnego postępowania i rozstrzygnięto sprawę z pominięciem ich, ale jednocześnie w zaskarżonej decyzji z [...] września 2015 r. organ odwoławczy zarzucił Skarżącemu, że nie przedstawił w przedmiotowej sprawie dowodów mogących świadczyć, iż wystąpiły nadzwyczajne okoliczności przewidziane w katalogu siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności. Takie działanie podważa zaufanie obywateli do władzy publicznej. Nadto przeczy zasadzie, w myśl której organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zaakcentować należy, że obowiązkiem organów władzy publicznej jest takie prowadzenie postępowania, aby pogłębiać zaufanie do organów Państwa, co wyraża się przede wszystkim w obiektywnym i opartym na przepisach prawa procedowaniu przy wykorzystaniu pełnego materiału dowodowego oraz jednoznacznym ustaleniu intencji strony, jej słusznego interesu. Niedopuszczalne jest takie postępowanie, które prowadzi do negatywnego rozstrzygnięcia dla strony wyłącznie z powodu błędnego odczytania jej woli lub arbitralnie podjętych czynności proceduralnych. Jednocześnie organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Prowadząc zatem postępowanie organ powinien nie tylko wzywać stronę do uzupełniania braków formalnych pism procesowych oraz wykazywania spełnienia przez stronę określonych przesłanek procesowych, ale również informować ją o treści przepisów, z których wynika konieczność uzupełniania wspomnianych braków oraz granicach postępowania, w ramach którego gromadzony jest materiał dowodowy. Jak już wyżej wzmiankowano, ostateczna decyzja Prezesa ARiMR z [...] czerwca 2015 r. wydana w ramach oddzielnego postępowania administracyjnego, w którym rozpoznano wnioski Skarżącego z [...] lutego 2015 r. i [...] marca 2015 r., również stała się przedmiotem skargi Skarżącego do Sądu. Wyrokiem z wydanym w dniu 3 czerwca 2016 r. w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 3359/15 Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu tego orzeczeniu Sąd wskazał na wystąpienie przesłanki braku podstawy prawnej kontrolowanych rozstrzygnięć (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), wyjaśniając, iż przez pojęcie decyzji wydanej "bez podstawy prawnej" rozumie się decyzję, która została wydana w sytuacji, gdy brak było w przepisach prawa powszechnie obowiązującego właściwej materialnej lub formalnej podstawy do dokonania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy, Dyrektor Oddziału ARiMR rzetelnie przeprowadzi postępowanie dowodowe, w szczególności rozpatrzy okoliczności podniesione we wnioskach Skarżącego z dnia [...] lutego 2015 r. i z dnia [...] marca 2015 r. W świetle powyższego Sąd, mając za podstawę art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.