V SA/Wa 4547/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2016 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej oraz odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego; uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], którą organ I instancji orzekł o uchyleniu decyzji własnej z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] i odmowie przyznania J. P. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. W dniu 15 maja 2012 r. do BP ARiMR w W. wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012. Wnioskodawca zadeklarował do jednolitej płatności obszarowej działki o łącznej powierzchni 42,57 ha, do uzupełniającej płatności podstawowej 25,13 ha, a do specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych 11,30 ha. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Kierownik BP ARiMR przyznał wnioskodawcy płatności w pomniejszonej wysokości z uwagi na różnice pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowanych do płatności, a powierzchnią stwierdzoną w oparciu o pomiary wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez zadeklarowane działki. W dniu 23 marca 2014 r. do organu I instancji wpłynęło zawiadomienie prokuratury rejonowej o uzasadnionym podejrzeniu popełnienia przez wnioskodawcę przestępstwa wyłudzenia środków finansowych. W związku z tym organ I instancji zwrócił się do Dyrektora [...] OR ARiMR o przeprowadzenie kontroli na miejscu w gospodarstwie wnioskodawcy. Kontrola ta została przeprowadzona w dniach 5-12 sierpnia 2014 r., a raport z jej przeprowadzenia w zakresie kwalifikowalności powierzchni potwierdził, że większość zadeklarowanych przez wnioskodawcę działek nie była użytkowana rolniczo w ostatnich kilku latach. W związku z powyższym, postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. Kierownik BP ARiMR na postawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wznowił postępowanie w sprawie przyznania J. P. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. orzekł o odmowie przyznania wnioskodawcy ww. płatności na rok 2012. Decyzja ta została następnie uchylona decyzją Dyrektora [...] OR ARiMR z dnia [...] stycznia 2015 r. m.in. z uwagi na naruszenie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie, w jakim organ I instancji nie uchylił decyzji własnej z dnia [...] grudnia 2012 r. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. organ I instancji uchylił decyzję własną z dnia [...] grudnia 2012 r. i odmówił wnioskodawcy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W uzasadnieniu tej decyzji Kierownik BP ARiMR powołał się na zeznania wnioskodawcy złożone w toku śledztwa prowadzonego przez Prokuraturę Okręgową [...]. Z zeznań tych wynikało, że J. P. nie był posiadaczem działek zadeklarowanych do płatności w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2012 r., poz. 1164) – dalej jako: "ustawa o płatnościach". Organ I instancji wskazał przy tym, że co prawda wznawiając postępowanie, za nowe okoliczności w sprawie uznano ustalenia poczynione w wyniku kontroli na miejscu, niemniej jednak za takie okoliczności uznano również zeznania złożone przez wnioskodawcę w postępowaniu karnym. W związku z treścią tych zeznań, z których jednoznacznie wynikało, że wnioskodawca nie był posiadaczem zadeklarowanych działek przestały być zasadne ustalenia, które działki i na jakiej powierzchni były użytkowane rolniczo. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Dyrektor [...] OR ARiMR Oddziału Regionalnego decyzją z dnia [...] września 2015 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na nieobowiązujących przepisach prawa, tj. rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 roku w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. nr 40, poz. 326 ze zm.) oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008 r., nr 170, poz. 1051 ze zm.), - naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na protokole z oględzin działek ewidencyjnych z dnia 5-12 sierpnia 2014 r. sporządzonym niezgodnie z obowiązującymi przepisami kontroli, - naruszenie zasady pogłębiania zaufania wyrażonej w art. 8 k.p.a., - naruszenie zasady równości wyrażonej art. 32 Konstytucji RP poprzez podjęcie decyzji dyskryminującej wobec skarżącego w sytuacji, gdy inni wnioskujący w podobnej sytuacji faktycznej i prawnej uzyskali płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, - naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego tj. art. 2 Konstytucji RP i związanej z nią gwarancji - zasada pewności prawa i ochrony praw słusznie nabytych, - wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 16 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. na skutek wszczętego bez podstawy faktycznej postępowania o wznowienie postępowania administracyjnego, - naruszenie obowiązujących przepisów k.p.a. oraz art. 3 ust 2 pkt 2 ustawy o płatności poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na poczynionych na podstawie protokołu z oględzin działek ewidencyjnych z dnia 5-12 sierpnia 2014 r. – sporządzonym niezgodnie z obowiązującymi przepisami kontroli – błędnych ustaleniach faktycznych polegających na uznaniu w roku 2014, że w roku 2012 nie zostały spełnione kryteria do przyznania płatności, w sytuacji, gdy z decyzji z 2012 r. wynika, że powierzchnię gruntów rolnych objętych płatnością ustalono między innymi na podstawie wyników kontroli przeprowadzonej na miejscu w roku 2012. Stojące w sprzeczności ustalenia oględzin działek z roku 2014 z ustaleniami kontroli na miejscu przeprowadzonej bezpośrednio w roku 2012 ewidentnie wskazują na to, ze organ nie udowodnił okoliczności stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji, ergo okoliczności takie nie mogą stanowić podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji; - wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 3 ust 2 pkt 2 ustawy o płatnościach poprzez: a) brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, b) zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, a w rezultacie doprowadziło do wadliwego uchylenia decyzji dotychczasowej; - naruszenie art. 124 ust 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 obowiązującego w dacie wydawania decyzji z 2012 roku (nieobowiązującego w dacie wydawania zaskarżonej decyzji) poprzez arbitralne i bezpodstawne uznanie, że skarżący w roku 2012 nie spełnił warunków zawartych w tym przepisie, czego skutkiem było uchylenie pierwotnej decyzji w zakresie jednolitej płatności obszarowej, - naruszenie art. 7 ust. 1a ustawy o płatnościach poprzez arbitralne i bezpodstawne uznanie, że skarżący w roku 2012 nie spełnił warunków zawartych w tym przepisie, czego skutkiem było uchylenie pierwotnej decyzji w zakresie jednolitej płatności obszarowej, - naruszenie art. 58 rozporządzenie komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina z dnia 30 listopada 2009 r. poprzez arbitralne i bezpodstawne stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy uzasadnia zastosowanie tego przepisu, gdy de facto w roku 2012 nie miały miejsca różnice między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzona w czasie kontroli, - naruszenie art. 7 ust. 2a ustawy o płatnościach poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, a ponadto bezpodstawne uznanie, że skarżący nie spełnił warunków do otrzymania płatności uzupełniającej, w sytuacji gdy m.in. powierzchnię objętą płatnością ustalono na podstawie kontroli przeprowadzonej na miejscu w roku 2012, - naruszenie art. 7 ust. 2b pkt 1 ustawy o płatnościach poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, a ponadto bezpodstawne uznanie, że skarżący nie spełnił warunków do otrzymania płatności specjalnej określonej w tym przepisie, w sytuacji gdy z decyzji z 2012 r. wynika, że m.in. powierzchnię objętą płatnością ustalono na podstawie kontroli przeprowadzonej na miejscu w roku 2012. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Wskazać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż skarga została uznana za zasadną, z przyczyn, które nie zostały w niej wskazane. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Do postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie stosuje się zatem przepisy k.p.a., a więc również przepisy dotyczące wyłączenia pracownika i organu od udziału w postępowaniu (rozdział 5 k.p.a.), w tym art. 24 § 1 pkt 5 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przez "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a także, jeżeli pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcję organu - załatwienie sprawy w drodze decyzji. Dla dokonania prawidłowej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., należy mieć na uwadze cel wprowadzenia przesłanki wyłączenia pracownika organu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 22 lipca 2007 r., sygn. II GSP 2/06, "istotą tego unormowania, podobnie zresztą jak odpowiadających mu przesłanek wyłączenia sędziego w procedurze cywilnej (art. 48 § 1 pkt 5 k.p.c.) i karnej (art. 40 § 1 pkt 6 k.p.k.), jest wyeliminowanie wszelkich zastrzeżeń co do bezstronności i obiektywizmu przy rozpoznawaniu określonej sprawy, na co w swoim orzecznictwie zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny (np. wyroki z dnia 20 lipca 2004 r. SK 19/02 – OTK ZU Nr 7/A/2004, poz. 67 i z dnia 13 grudnia 2005 r. SK 53/04 – OTK-A 2005/11/137). Orzekając o zgodności art. 24 w związku z art. 141 § 1 k.p.a. z art. 2 i 45 ust. 1 Konstytucji, w wyroku z dnia 7 marca 2005 r. P 8/03 (OTK-A-2005/3/20) Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że instytucja wyłączenia pracownika ma charakter procesowy, gwarantuje stronie obiektywne rozstrzygnięcie sprawy przez jej poddanie instancyjnej kontroli w postępowaniu administracyjnym, a następnie – kontroli sądowej. Z wyjątkiem podejmowania czynności niecierpiących zwłoki z uwagi na interes społeczny lub ważny interes strony (art. 25 § 4 k.p.a.) podlegający wyłączeniu pracownik nie może dokonywać innych czynności niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji ani w nich uczestniczyć, a tym bardziej wydawać decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub za ten organ." Mając na uwadze ww. cele gwarancyjne powołanego przepisu wskazać należy, że reguła wyłączenia pracownika organu znajduje zastosowanie także do sytuacji, w której pracownik ten brał udział w wydaniu decyzji objętej zakresem postępowania nadzwyczajnego, choć z językowego brzmienia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie wynika, że pojęcie "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy odnieść również do trybów nadzwyczajnych weryfikacji ostatecznej decyzji. Ratio legis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest bowiem uniknięcie sytuacji, w której pracownik biorący udział w czynnościach postępowania administracyjnego i mający wyrobiony pogląd w sprawie mógłby być niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu (por. wyroki NSA z dnia 6 lipca 2011 r., II GSK 743/10 i 15 lutego 2013 r., II OSK 2009/11 oraz W. Chróścielewski, Glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06, ZNSA 2007 nr 3, s. 137). W konsekwencji określenie "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" zawarte w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczy również pracownika orzekającego w postępowaniu w trybach nadzwyczajnych, takich jak wznowienie postępowania, który wcześniej brał udział w wydaniu decyzji będącej przedmiotem kontroli w trybie nadzwyczajnym. Taka sytuacja miała zaś miejsce w niniejszej sprawie, ponieważ zarówno decyzja z dnia [...] grudnia 2012 r. o przyznaniu skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w pomniejszonej wysokości, jak i decyzja z dnia [...] czerwca 2015 r. wydana w wyniku wznowienia postępowania – uchylająca tę decyzję i orzekająca o odmowie przyznania ww. płatności, została podpisana przez tę samą osobę – J. N., Kierownika BP ARiMR w W. Dodać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2016 r., poz. 1512) organem Agencji jest Prezes powoływany przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw rozwoju wsi oraz ministra właściwego do spraw finansów publicznych. To Prezes Agencji kieruje działalnością Agencji i reprezentuje ją na zewnątrz. Prezes Agencji wykonuje zadania przy pomocy zastępców Prezesa Agencji, dyrektorów oddziałów regionalnych oraz kierowników biur powiatowych. Z art. 11 tej ustawy wynika natomiast, że Agencja jest pracodawcą w stosunku do pracowników zatrudnionych w Centrali Agencji, oddziałach regionalnych oraz biurach powiatowych. W tej sytuacji należało uznać, że skoro decyzja ostateczna z dnia [...] grudnia 2012 r. została podpisana przez pracownika ARiMR – J. N., to decyzja z dnia [...] czerwca 2015 r. uchylająca tę decyzję po wznowieniu postępowania, musiała być podpisana przez innego pracownika ARiMR, ponieważ J. N. z mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. podlegała wyłączeniu od udziału w tym postępowaniu. Podsumowując wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., które dawało podstawę do wznowienia postępowania i obligowało Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Z przedstawionych względów Sąd nie rozważał zasadności podniesionych w skardze zarzutów merytorycznych, gdyż byłoby to przedwczesne. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.