V SA/Wa 4548/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Sędzia WSA - Marek Krawczak, Protokolant st. specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ... września 2015 r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne oddala skargę Przedmiotem skargi Z. K. (dalej: "Strona", "Skarżąca") jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS", "Zakład") z dnia (...) września 2015 r. Nr (...) utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia (...) lipca 2015 r. Nr (...) odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na: - ubezpieczenie zdrowotne za okres czerwiec 2005 r. - czerwiec 2009 r. w łącznej kwocie 17.075,67 zł, w tym z tytułu składek 8.968,67 zł, odsetek 8.107,00 zł. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. We wniosku złożonym dnia 27 maja 2015 r. Z. K. wniosła o umorzenie zadłużenia z tytułu składek z uwagi na trudną sytuację finansową oraz zdrowotną uniemożliwiającą spłatę zadłużenia. Podniosła, że nie posiada wystarczających środków na zaspokojenie potrzeb zdrowotnych. Do wniosku dołączyła dokumenty dotyczące sytuacji materialnej i zdrowotnej, w tym dokumenty dotyczące leczenia szpitalnego i ambulatoryjnego za lata 2007 – 2015. Decyzją z dnia (...) lipca 2015 r. Zakład odmówił umorzenia należności z tytułu ww. składek. Strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia (...) września 2015 r. po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w myśl art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j. Dz. U. z 2015 r. poz. 121), dalej; "ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych", należności z tytułu składek mogą być umarzane z całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej biorąc przy tym pod uwagę stan finansów ubezpieczeń społecznych. Organ podkreślił, że w art. 28 ust. 3 powołanej ustawy ustawodawca wskazał siedem przesłanek, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek, a wyliczenie zawarte w tym przepisie stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Oznacza to tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. W rozpatrywanej sprawie, jak stwierdził organ, żadna z ww. przesłanek nie została spełniona, wobec czego nie zachodzą okoliczności uzasadniające umorzenie należności z tytułu składek. Umorzenie należności jest instytucją o charakterze wyjątkowym i tylko w przypadku wystąpienia szczególnych okoliczności możliwe jest podjęcie decyzji o umorzeniu. Organ podkreślił, że we wniosku o umorzenie oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżąca zarzuciła Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, że nie poinformował jej o istniejącym zadłużeniu i obowiązku opłacania składek, a zadłużenie powstało na skutek braku znajomości przepisów prawnych. Tymczasem jak wskazał, obowiązek opłacania składek, wynika bezpośrednio z brzmienia art. 46 ust.1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i nie jest uzależniony od wyniku finansowego prowadzonej działalności. Wobec powyższego każdy przedsiębiorca, od momentu rozpoczęcia działalności do jej zakończenia powinien uwzględniać konieczność regulowania zobowiązań publicznoprawnych, między innymi obowiązany jest opłacać należne składki. To na płatniku ciąży obowiązek regulowania składek bez wezwania, a Zakład nie ma obowiązku informowania o konieczności ich opłacania. Od nieopłaconych w terminie składek, zgodnie z art. 23 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, należne są odsetki za zwłokę na zasadach i wysokości określonej w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa. W myśl art. 55 ustawy Ordynacja podatkowa, płatnik ma obowiązek naliczać i wpłacać bez wezwania odsetki za zwłokę. Ponadto, nieznajomość przepisów prawa nie zwalnia z konieczności regulowania składek. Zakład wskazał iż z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że Strona sama prowadzi gospodarstwo domowe i uzyskuje dochód z tytułu świadczenia emerytalnego w kwocie 1204,41 zł netto. Natomiast według Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych dla jednoosobowego gospodarstwa emeryckiego wartość minimum socjalnego wynosi 1068,52 zł. W związku z powyższym w przypadku gospodarstwa domowego nie istnieje zagrożenie egzystencji poprzez niezapewnienie minimum socjalnego ani minimum egzystencji. Zaznaczył, że ustalając minimum socjalne czy minimum egzystencji nie należy odejmować od osiąganego dochodu ponoszonych wydatków związanych z mieszkaniem, lekami, wyżywieniem itd., gdyż te wydatki mieszczą się w koszyku danego minimum. Wskazał, iż Strona jest współwłaścicielem działki zabudowanej przy ul. (...) położonej w gminie P. w miejscowości Z. o powierzchni 1100,00 m2. Osiąga stały dochód z tytułu pobieranego świadczenia emerytalnego, w stosunku do którego Zakład Ubezpieczeń Społecznych może wszcząć egzekucję i uzyskać w ten sposób środki na pokrycie znacznej części zaległości. Biorąc pod uwagę wiek Skarżącej oraz złożoną dokumentację medyczną Zakład nie kwestionował faktu pojawiających się problemów zdrowotnych. Sytuacja zdrowotna nie ma jednak wpływu na uzyskiwane dochody, bowiem pobierane jest stałe świadczenie emerytalne. Organ zauważył, iż z całokształtu ustaleń dotyczących sytuacji finansowej i rodzinnej nie można jednoznacznie stwierdzić, że jest w stanie spłacić całość zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek w systemie ratalnym, zwłaszcza, że w dniu 11 września 2015 r. podpisała umowę spłaty zadłużenia z tytułu składek w układzie ratalnym. Jedynym zobowiązaniem jaki posiada jest zobowiązanie wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Nie posiada zobowiązań finansowych wobec instytucji publicznych, banków oraz u osób fizycznych, które dodatkowo obciążyłyby budżet gospodarstwa domowego. W skardze na powyższą decyzję wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. K. wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej. Wskazała, iż jej sytuacja finansowa i zdrowotna uzasadniają uwzględnienie wniosku o umorzenie należności, organ też nie poinformował jej o zadłużeniu. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016, poz. 1066, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718, z późn. zm.); określanej dalej jako: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z treścią art. 134 p.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymująca w mocy decyzję własną odmawiającą Skarżącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia zdrowotne za okres czerwiec 2005 r. – czerwiec 2009 r. Po rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób dający podstawę do jej uchylenia. Sąd podzielił też, uznając za niewadliwe, ustalenia organu w zakresie stanu faktycznego, które znajdują potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności z zastrzeżeniem ust. 3a. Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (ust. 3a). Zgodnie z art. 28 ust. 3 ww. ustawy, całkowita nieściągalność należności z tytułu składek zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28.02.2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 233); 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonków, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29.08.1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 613); 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) Naczelnik Urzędu Skarbowego lub Komornik Sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Na podstawie delegacji zawartej w art. 28 ust. 3b Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, określił szczegółowe zasady umarzania przez ZUS należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne będących równocześnie płatnikami tych składek. Zgodnie z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W ocenie Sądu ustalenia organu poczynione w zakresie braku spełnienia ww. przesłanek umorzenia przedmiotowych należności w rozpoznawanej sprawie są prawidłowe. Z akt sprawy wynika, że Skarżąca otrzymuje świadczenia emerytalne w wysokości: 1204,41 zł netto, jest też współwłaścicielem nieruchomości stanowiącej działkę o powierzchni 1100,00 m2 wraz z domem o powierzchni 80 m2 położonej w miejscowości Z. w gminie P.. Wg oświadczenia strony ponosi ona wydatki z tytułu miesięcznych opłat związanych z użytkowaniem mieszkania oraz opłat z tytułu ponoszenia kosztów leczenia odpowiednio 500 – 600 zł, 300 – 400 zł, inne opłaty 100 – 200 zł, a ostatni rachunek z 2014 / 2015 roku w wysokości 515 zł. Jednocześnie Skarżąca nie posiada żadnych innych zobowiązań. Sąd podkreśla, że stwierdzenie przez ustawodawcę, że organ może umorzyć należność oznacza, że rozpatrując wniosek o umorzenie zaległości z tytułu składek ZUS działa w ramach uznania administracyjnego. Wydanie aktu uznaniowego poprzedzać winno należyte zgromadzenie i przeanalizowanie materiału dowodowego, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i przeprowadzenie wnioskowania opartego na zasadach logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, a wszystkie te elementy winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 września 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2494/13, wyrok NSA z dnia 25 października 2012 r. sygn. II GSK 1545/11). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela to stanowisko orzecznicze. Zatem przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym organ obowiązany jest do analizy wszystkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki, a wybór kierunku rozstrzygnięcia winien wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. W takich sprawach kontrola Sądu obejmuje zatem przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, czy ustalone okoliczności faktyczne zostały poddane wnikliwej i rzetelnej ocenie. Jednocześnie Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Należy podkreślić, że obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków w celu dochodzenia należności z tytułu składek w tym także środków przymusowego dochodzenia należności, a umorzenie należności stanowi definitywną rezygnację z możliwości ich wyegzekwowania. Sąd nie kwestionuje trudnej sytuacji w jakiej znalazła się Skarżąca, zwłaszcza sytuacji zdrowotnej, stwierdza jednakże, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do podjęcia decyzji o umorzeniu należności w świetle powołanych wyżej przepisów prawa. W ocenie Sądu za prawidłowe należy uznać ustalenia organu, że stwierdzona trudna sytuacja finansowa Skarżącej nie uzasadnia podjęcia decyzji o przyznaniu wnioskowanej ulgi. ZUS rozważył i skonfrontował, w realiach sprawy ważny interes strony i interes społeczny. Wynik tej konfrontacji, znajdujący odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie może być uznany za dowolny lub sprzeczny z prawem. Z powyższych przyczyn nie można było uwzględnić zawartych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia art. 28 ust. 3 pkt 3 i ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 ust. 1 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter tych należności oraz uwzględniając cele, na jakie składki są przeznaczone, organ odpowiedzialny za ich pobór zobowiązany jest do szczegółowej staranności i ostrożności w procedowaniu spraw z zakresu umarzania zadłużenia. ZUS nie ogranicza się zatem wyłącznie do ustalenia sytuacji materialnej dłużnika w oparciu o zgromadzoną dokumentację, pod uwagę bierze się również możliwość odzyskania należności w toku postępowania egzekucyjnego, a także rozważa (na wniosek strony) możliwość udzielenia ulgi w spłacie w postaci układu ratalnego, na co organ wskazał w uzasadnieniu decyzji. W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy, został właściwie rozpatrzony i oceniony, nie naruszono art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a także art. 170 § 3 K.p.a. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja mieści się w sferze swobodnego uznania administracyjnego, a ustalenia dokonane przez organ na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego są wyczerpująco rozpatrzone. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a podjęte rozstrzygnięcie nie wykracza poza ramy uznania administracyjnego, na podstawie art. 151 p. p. s. a., orzekł jak w sentencji wyroku.