V SA/Wa 457/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska - Jóźków, Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2018 r. sprawy ze skargi M. B. przy udziale Wojewody [...] na postanowienie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę. Naczelnik Urzędu Skarbowego w O. (dalej: "Naczelnik US") prowadził postępowanie egzekucyjne do majątku M. B. (dalej: "skarżący") na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] wystawionego przez Wojewodę [...] (dalej: "Wojewoda"). Pismem z dnia 17 września 2013 r. Wojewoda poinformował Naczelnika US o uregulowaniu należności objętej ww. tytułem wykonawczym. Naczelnik US, działając na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016 r. poz. 599 ze zm.), dalej "u.p.e.a.", postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., nr [...], umorzył postępowanie egzekucyjne. Tego samego dnia Naczelnik US wydał postanowienie nr [...], mocą którego obciążył wierzyciela (Wojewodę) kosztami postępowania egzekucyjnego w kwocie 1,40 zł. Następnie Dyrektor Izby Skarbowej w O. (dalej: "Dyrektor IS" lub "organ I instancji") działając z urzędu wydał w dniu [...] stycznia 2014 r. dwa postanowienia: 1) nr [...] stwierdzające nieważność postanowienia Naczelnika US z dnia [...] października 2013 r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, 2) nr [...] stwierdzające nieważność postanowienia Naczelnika US z dnia [...] października 2013 r. nr [...] o obciążeniu wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego. Na postanowienie opisane w pkt 2) skarżący wniósł zażalenie do Ministra Rozwoju i Finansów (dalej: "Minister"), który postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] , utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Minister przytoczył i omówił art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), dalej: "k.p.a." regulujący kwestię stwierdzenia nieważności w przypadku wydania aktu z rażącym naruszeniem prawa, a także przedstawił stanowisko doktryny i orzecznictwa. Zdaniem organu II instancji wydanie przez organ egzekucyjny - Naczelnika US - postanowienia nr [...] było nieuprawnione. Organ egzekucyjny niesłusznie bowiem uznał, iż fakt wydania postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, obligował go do obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi. Usunięcie z przestrzeni prawnej postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego stworzyło konieczność podjęcia z urzędu postępowania nadzorczego i stwierdzenie nieważności postanowienia o obciążeniu kosztami egzekucyjnymi wierzyciela. Przywrócenie stanu prawnego sprzed umorzenia postępowania egzekucyjnego obliguje natomiast organ nadzoru do wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia Naczelnika US z dnia [...] października 2013 r. nr [...] o obciążeniu kosztami egzekucyjnymi wierzyciela. W skardze na powyższe postanowienie Ministra M. B. podniósł, iż sprawę rozpoznano epizodycznie. Wniósł o kompleksowe rozpoznanie zarzutów wobec Naczelnika US i skarg składanych do Dyrektora IS. Do skargi załączył szereg dokumentów związanych z postępowaniem sądowym oraz postępowaniem prowadzonym przed Komornikiem Sądowym. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa przez organy orzekające, które dawałyby podstawę do uchylenia, czy stwierdzenia nieważności w całości lub w części zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Istotę sporu w rozpoznawanej sprawie stanowi ocena zasadności stwierdzenia nieważności postanowienia Naczelnika US o obciążeniu wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego. Instytucja stwierdzenia nieważności aktu będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji orzeczeń administracyjnych stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a, a służącej takim wartościom, jak ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego powodu tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 maja 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1547/16). Należy również pamiętać, że w postępowaniu toczącym się w trybie stwierdzenia nieważności organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Jego działanie obejmuje wyłącznie kontrolę aktu w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wydanie jej z rażącym naruszenie prawa i z uwagi na zaistnienie tej przesłanki stwierdzono nieważność postanowienia Naczelnika US o obciążeniu wierzyciela kosztami egzekucji. Zagadnieniu "rażącego naruszenie prawa" poświęcone zostało bogate orzecznictwo sądowoadministracyjne. Powszechnie przyjmuje się, że naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym, gdy orzeczenie wydane przez organ administracji w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości. Treść takiego rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa a charakter naruszenia powoduje, że rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Podkreśla się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu wskazuje na ich wzajemną sprzeczność. Nie każde więc naruszenie prawa można zakwalifikować jako "rażące". Zgodnie z treścią art. 126 k.p.a., przepis art. 156 k.p.a. stosuje się odpowiednio do postanowień, na które przysługuje zażalenie. Przedstawione wyżej rozważania dotyczące wzruszania decyzji w trybie postępowania nieważnościowego, znajdują więc zastosowanie do takich postanowień. Na postanowienie w przedmiocie orzeczenia o kosztach egzekucyjnych przysługuje zażalenie na postawie art. 64c § 7 u.p.e.a., a więc takie postanowienie może być wzruszone w trybie art. 156 k.p.a. jeśli zachodzi którakolwiek przesłanka z § 1 tego artykułu. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że Minister a wcześniej Dyrektor IS prawidłowo uznali, iż postanowienie Naczelnika US o obciążeniu wierzyciela kosztami egzekucji rażąco narusza prawo. Postanowienie organu egzekucyjnego w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego zostało wydane w oparciu o przepisy art. 64c § 1, § 4 i § 7 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu jego wydania, tj. [...] października 2013 r. Zgodnie z tymi przepisami, opłaty za czynności egzekucyjne, opłata manipulacyjna (za doręczenie tytułu wykonawczego zobowiązanemu) wraz z wydatkami poniesionymi przez organ egzekucyjny stanowią koszty egzekucyjne, a koszty egzekucyjne, z zastrzeżeniem § 2-4 ww. przepisu, obciążają Zobowiązanego (art. 64c § 1). Wierzyciel pokrywa natomiast koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego. Organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych na żądanie zobowiązanego albo z urzędu, jeżeli koszty te obciążają wierzyciela (art. 64c § 7). Najistotniejsze znaczenie w niniejszej sprawie ma natomiast art. 64c § 8 u.p.e.a. W myśl tego przepisu "żądanie, o którym mowa w § 7, nie podlega rozpatrzeniu, jeżeli zostało wniesione po upływie 14 dni od dnia doręczenia zobowiązanemu postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, a w przypadku zakończenia postępowania egzekucyjnego wskutek wyegzekwowania wykonania obowiązku - od dnia powiadomienia zobowiązanego o wysokości pobranych kosztów egzekucyjnych". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 2009 r. sygn. akt II FSK 1027/08 postanowienie z art. 64c § 7 u.p.e.a. może być wydane dopiero po zakończeniu postępowania egzekucyjnego (także przez umorzenie egzekucji), którą to zasadę statuuje cytowany wyżej § 8 wskazanego przepisu. Uzasadnia to fakt, że kosztów egzekucyjnych nie da się oznaczyć z góry i przewidzieć zdarzeń faktycznych i prawnych mających wpływ na zasadę ich ponoszenia lub wysokość. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2013 r. sygn. akt II FSK 2103/11; W. Grześkiewicz, Komentarz do art.64c ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, LEX nr 426731). Skoro wydanie postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych następuje po zakończeniu postępowania egzekucyjnego, to konieczne jest uprzednie jego zamknięcie. W niniejszej sprawie postanowienie kończące postępowanie egzekucyjne, tj. postanowienie Naczelnika US z dnia [...] października 2013 r. nr [...] o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, zostało wyeleminowane z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jego nieważności postanowieniem Dyrektora IS z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]. Stwierdzenie nieważności aktu usuwa go z porządku prawnego ze skutkiem ex tunc co oznacza, że wraz z tym aktem z mocy prawa upadają wynikające z niego skutki prawne (uprawnienia bądź obowiązki). Innymi słowy akt, którego nieważność stwierdzono, nie wywoływał skutków prawnych od chwili jego wydania. Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, ze poprzez stwierdzenie nieważności postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego nigdy nie powstało dla organu egzekucyjnego uprawnienie do orzekania w przedmiocie kosztów postępowania egzekucyjnego, tj. np. obciążenie nimi wierzyciela, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Słusznie więc organy obu instancji uznały, że wydanie postanowienia z dnia [...] czerwca 2013 r. o obciążeniu Wojewody kosztami egzekucji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Wymaga też zaznaczenia, że postanowienie Dyrektora IS z dnia [...] stycznia 2014 r. stwierdzającego nieważność postanowienia Naczelnika US o umorzeniu postępowania egzekucyjnego zostało utrzymane w mocy postanowieniem Ministra z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...]. Natomiast skarga na to postanowienie Ministra została oddalona przez Wojewódzkie Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 456/17. Z wyłożonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).