V SA/Wa 458/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r.; nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na czynność egzekucyjną; oddala skargę. Po rozpoznaniu zażalenia A. B. na postanowienie Wojewody ... z dnia ... lipca 2016 r., znak: ..., o oddaleniu skargi na czynności egzekucyjne egzekutora przeprowadzone w dniu ... czerwca 2016 r. z powodu uchybienia terminu do jej wniesienia, Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia ... grudnia 2016 r. nr ... utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu własnego postanowienia organ II instancji przywołał m.in. następujące okoliczności: Wojewoda ... decyzją nr ... z dnia ... lutego 2016 r., znak ..., zwaną dalej "decyzją Wojewody ...", udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, pn.: Budowa węzła drogowego na skrzyżowaniu drogi krajowej nr ... z drogą wojewódzką nr ... wraz z budową skrzyżowania drogi krajowej nr ... z drogą wojewódzką i drogą powiatową nr ... oraz rozbudową drogi krajowej nr ... na długości 669,90 m wraz z budową nowego przebiegu drogi wojewódzkiej nr 961 o długości 160,35 m i rozbudową drogi wojewódzkiej na długości 120 m, w miejscowościach: P. i S. oraz nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności. Upomnieniem z dnia ... kwietnia 2016 r., znak: ..., Wojewoda ... wezwał A. B. do wykonania, w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia upomnienia, obowiązku opróżnienia i wydania nieruchomości gruntowej położonej w liniach rozgraniczających teren planowanej inwestycji, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr ... obręb S., jednostka ewidencyjna [...], stosownie do decyzji Wojewody ... . Ww. upomnienie zostało doręczone zobowiązanej w trybie art. 44 kpa. Wobec niewykonania powyższego obowiązku, Wojewoda ... w dniu ... maja 2016 r. wystawił tytuł wykonawczy nr ..., zwany dalej "tytułem wykonawczym", oraz wydał postanowienie, znak: ..., wzywające A. B. do wykonania obowiązku polegającego na opróżnieniu i wydaniu nieruchomości gruntowej. Powyższe postanowienie wraz z tytułem wykonawczym, zostało doręczone A. B. w dniu ... maja 2016 r. Pismem z dnia ... czerwca 2016 r., skarżąca powołując art. 33 § 1 pkt 4, 5, 6 i 7 kpa, zgłosiła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Z uwagi na fakt, iż do ww. pisma nie zostało załączone pełnomocnictwo do reprezentowania A. B. w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez Wojewodę ..., organ egzekucyjny, działając na podstawie art. 64 § 2 kpa, pismem z dnia ... czerwca 2016 r. wezwał pełnomocnika strony do przedłożenia pełnomocnictwa do reprezentowania zobowiązanej oraz dowodu uiszczenia opłaty skarbowej za udzielone pełnomocnictwo. W dniu ... czerwca 2016 r. egzekutor Wojewody ... przystąpił do czynności egzekucyjnych obowiązku o charakterze niepieniężnym wynikającym z decyzji Wojewody ... . W odpowiedzi na wezwanie z dnia ... czerwca 2016 r., pełnomocnik strony przedłożył przy piśmie z dnia ... czerwca 2016 r. (wpływ do ... Urzędu Wojewódzkiego: ... lipca 2016 r.), pełnomocnictwo do reprezentowania A. B. w sprawie prowadzonej pod znakiem: ... . Pismem z dnia ... lipca 2016 r. złożył skargę na czynności egzekucyjne egzekutora dokonane w dniu ... czerwca 2016 r. "polegającą na odebraniu nieruchomości stanowiącej dz. ewid. ... oraz północną część dz. ewid. ..., położonej w granicach trwałego ogrodzenia posesji zobowiązanych, a następnie wydanie tego gruntu inwestorowi. Pełnomocnik zobowiązanej wniósł o uchylenie kwestionowanej czynności egzekucyjnej, a wcześniej o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Wojewoda ... postanowieniem z dnia ... lipca 2016 r., znak: ..., uznał zarzuty wniesione przez A. B. za nieuzasadnione i odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. Następnie postanowieniem z dnia ... lipca 2016 r., znak: ..., zwanym dalej "postanowieniem Wojewody ...", po rozpatrzeniu skargi A. B. na czynności egzekucyjne egzekutora, oddalił skargę z powodu uchybienia terminu do jej wniesienia. Pismem z dnia ... sierpnia 2016 r., A. B., wniosła zażalenie na postanowienie Wojewody ... . Skarżąca zarzuciła postanowieniu Wojewody ... "naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 54 § 4 Ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wadliwe przyjęcie, że skarga na czynności egzekutora przeprowadzone w dniu ... czerwca 2016 r. jest wniesiona po terminie, albowiem ostateczny termin jej wniesienia upłynął ... czerwca 2016 r., w sytuacji gdy wadliwość kwestionowanej czynności zaistniała najwcześniej w dniu jej dokonania, nie wynikała z doręczonego zawiadomienia, a tym samym nie była możliwa do przewidzenia przed tym dniem." Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu zażalenia zobowiązana wskazała, że "dnia ... czerwca 2016 r. egzekutor przystąpił do przeprowadzania czynności w postaci odebrania nieruchomości gruntowej stanowiącej dz. ewid. nr ... obr. S. Czynność ta została wykonana po wniesieniu zarzutów, a przed ich rozpoznaniem, a dodatkowo została połączona z odebraniem skarżącej innego gruntu, który nie został objęty tytułem wykonawczym." Uznając bezzasadność wniesionego zażalenia organ odwoławczy przypomniał, że stosownie do treści przepisu art. 54 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne lub egzekutora oraz skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Skargę na czynności egzekucyjne, o której mowa w § 1, wnosi się w terminie 14 dni od dnia zawiadomienia zobowiązanego o czynności egzekucyjnej, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej (art. 54 § 4 kpa). Zgodnie z treścią art. 54 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w sprawie skargi, o której mowa w § 1 i § 2, postanowienie wydaje organ egzekucyjny. Na postanowienie o oddaleniu skargi przysługuje zażalenie. Z przepisu art. 54 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji można wywieść dwa rodzaje rozstrzygnięć: uwzględnienie skargi przez organ – i wówczas nie przysługuje zażalenie – oraz oddalenie skargi, na które to postanowienie przysługuje zażalenie. W świetle tego przepisu oddalenie skargi może nastąpić zarówno z przyczyn merytorycznych, jak i formalnych (np. przekroczenia terminu). W omawianej sprawie zawiadomienie zobowiązanej o czynności egzekucyjnej wynikało z postanowienia Wojewody ... z dnia ... maja 2016 r., znak: ..., wzywającego A. B. do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego, skutecznie doręczonego skarżącej w dniu ... maja 2016 r. Termin na złożenie skargi na czynności egzekucyjne upłynął w dniu ... czerwca 2016 r. W konsekwencji za zasadne w ocenie Ministra należy uznać stanowisko Wojewody ..., który zaskarżonym postanowieniem oddalił skargę A. B. z uwagi na jej wniesienie po upływie terminu ustawowego. Organ odwoławczy podkreśla, iż w art. 54 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji sprecyzowano, że to dzień zawiadomienia zobowiązanego o czynności egzekucyjnej powoduje rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia skargi na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora. Termin na wniesienie skargi na czynności egzekucyjne został zaś ograniczony do 14 dni od dnia zawiadomienia zobowiązanego o tejże czynności. Zatem zgodzić należy się z Wojewodą ..., iż w przedmiotowej sprawie początkiem biegu terminu do wniesienia skargi jest dzień doręczenia zawiadomienia o czynności egzekucyjnej, czyli ... maja 2016 r., a nie dzień, w którym przeprowadzono czynność egzekucyjną. Organ podniósł iż, treść przytoczonego art. 54 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazuje w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, iż datą inicjującą 14-dniowy termin na wniesienie skargi na czynności egzekucyjne jest dzień zawiadomienia zobowiązanego o tejże czynności. Wbrew twierdzeniom skarżącej, bez wpływu na bieg tego terminu pozostaje fakt, iż "czynność została dokonana po wniesieniu zarzutów, a przed ich rozpoznaniem". Niemniej, odnosząc się do powyższych twierdzeń organ wskazuje, że z prostego zestawienia daty wpływu do ... Urzędu Wojewódzkiego w K. pisma skarżącej z dnia ... czerwca 2016 r., zawierającego zarzuty (... czerwca 2016 r.), z datą czynności egzekucyjnych, względem których została wniesiona skarga (... czerwca 2016 r.) wynika, że zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej zostały wniesione przed przeprowadzeniem czynności egzekucyjnych. W aktualnym stanie prawnym zgłoszenie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zawiesza postępowanie egzekucyjne do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszenia zarzutu, o ile wierzyciel po otrzymaniu zarzutu nie wystąpi z uzasadnionym wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego (art. 35 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Organ podkreśla jednak, że zarzuty wniesione zostały przez pełnomocnika, który nie wykazał swojego umocowania do działania w imieniu skarżącej poprzez załączenie dokumentu pełnomocnictwa. Stosownie do treści art. 33 § 2 i 3 kpa, pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu. Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Zgodnie ze stanowiskiem judykatury niedołączenie pełnomocnictwa do pisma sporządzonego w imieniu mocodawcy, a kierowanego do organu, stanowi brak pisma, który może zostać usunięty w trybie art. 64 § 2 kpa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 941/05). Skoro do pisma z dnia ... czerwca 2016 r., w którym wniesiono zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego wobec A. B., nie dołączono pełnomocnictwa, należy przyjąć, iż zawierało ono braki formalne, a w konsekwencji do czasu ich uzupełnienia nie mogło wywierać skutków procesowych, w tym skutków wskazanych w art. 35 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Usunięcie ww. braków formalnych nastąpiło już po przeprowadzeniu czynności egzekucyjnych. Organ egzekucyjny, podejmując w dniu ... czerwca 2016 r. czynności egzekucyjne, nie miał zatem podstaw do uznania, iż w sprawie zostały wniesione zarzuty egzekucyjne. Dopiero uzupełnienie braków formalnych konwalidowało czynność, która wcześniej nie mogła wywołać żadnych skutków prawnych. Organ wyjaśnił odnosząc się do zarzutu, że "czynność (...) dodatkowo została połączona z odebraniem skarżącej innego gruntu, który nie został objęty tytułem wykonawczym", że wskazana kwestia wykracza poza zakres przedmiotowy skargi uregulowanej w art. 54 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skarga na czynności egzekucyjne nie przysługuje w sytuacji, gdy skarżącemu przysługiwała możliwość kwestionowania danej czynności egzekucyjnej za pomocą innych środków zaskarżenia, ale nie wykorzystał ich lub nie przyniosły one żadnego rezultatu. W szczególności nie można podnosić w skardze okoliczności, które mogą być podstawą zarzutów. Z zebranego materiału dowodowego w sprawie wynika, że wskazana kwestia była podniesiona w piśmie z dnia ... czerwca 2016 r. (zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej). Tym samym podnoszenie w zażaleniu w ramach niniejszego postępowania, okoliczności stanowiących podstawy zarzutów wskazanych w art. 33 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uznać należy za niedopuszczalne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2013 r., sygn.. akt II FSK 2988/11). Wyżej opisane postanowienie zaskarżyła w całości A. B. zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 54 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wadliwe przyjęcie, że skarga na czynności egzekutora przeprowadzone w dniu ... czerwca 2016 r. została wniesiona po terminie, albowiem ostateczny termin jej wniesienia upłynął ... czerwca 2016 r., w sytuacji gdy wadliwość kwestionowanej czynności zaistniała najwcześniej w dniu jej dokonania, a zatem termin do wniesienia skargi powinien być liczony od tej daty. Podnosząc powyższy zarzut skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody ..., a następnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, jak również o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu administracji kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi podkreślono m.in., że zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa oraz poprzedzające go postanowienie Wojewody ... są niezgodne z prawem i powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Mając na uwadze konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawa oraz zasadę wykładni przepisów prawa zakładającą racjonalność ustawodawcy, absolutnie nie można zaakceptować wykładni przepisu art. 54 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, która została przyjęta w niniejszej sprawie przez organy obydwu instancji, tak jak miało to miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy. O tym, czy dana czynność jest wadliwa można się przekonać dopiero po jej przeprowadzeniu, a nie z chwilą zawiadomienia o niej. Racjonalny ustawodawca nie zmuszałby adresatów stanowionych norm do składania środków zaskarżenia niejako na wszelki wypadek, w momencie gdy nie wiadomo jeszcze, co w takim środku zaskarżenia należałoby zakwestionować i zarzucić. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Sąd zważył co następuje: Skarga nie jest uzasadniona , albowiem sformułowany w niej zarzut naruszenia art. 54 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. 2016.599) nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 54 § 1 ww. ustawy zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne lub egzekutora oraz skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Skargę na czynności egzekucyjne, o której mowa w § 1, wnosi się w terminie 14 dni od dnia zawiadomienia zobowiązanego o czynności egzekucyjnej, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej (art. 54 § 4 kpa). Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że Wojewoda ... w dniu ... maja 2016 r. wystawił tytuł wykonawczy nr ... oraz wydał postanowienie wzywające A. B. do wykonania obowiązku polegającego na opróżnieniu i wydaniu nieruchomości gruntowej, położonej w liniach rozgraniczających teren planowanej inwestycji, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr ... obręb S., jednostka ewidencyjna P., w terminie do ... czerwca 2016 r., godz. 12.00, pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego w postaci: odebrania nieruchomości, opróżnienia lokalu i innych pomieszczeń, z zagrożeniem zastosowania przymusu bezpośredniego. Powyższe postanowienie, wraz z tytułem wykonawczym, zostało doręczone A. B. w dniu ... maja 2016 r. W związku z tym termin na złożenie skargi na czynności egzekucyjne upłynął w dniu ... czerwca 2016 r. W konsekwencji skargę nadaną u operatora pocztowego ... lipca 2016 r. trafnie uznano za wniesioną po upływie ustawowego terminu. W art. 54 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji sprecyzowano, że to dzień zawiadomienia zobowiązanego o czynności egzekucyjnej powoduje rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia skargi na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora. Termin na wniesienie skargi na czynności egzekucyjne został zaś ograniczony do 14 dni od dnia zawiadomienia zobowiązanego o tejże czynności. Zatem w przedmiotowej sprawie początkiem biegu terminu do wniesienia skargi jest dzień doręczenia zawiadomienia o czynności egzekucyjnej, a nie dzień, w którym przeprowadzono czynność egzekucyjną. Organ ma rację wskazując, że za takim rozumieniem ww. przepisu przemawia zmiana ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dokonana ustawą z dnia 10 lipca 2015 r. o administracji podatkowej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1269), która dotychczasową treść "skargę na czynności egzekucyjne, o których mowa w § 3, wnosi się w terminie 14 dni od dnia dokonania zakwestionowanej czynności egzekucyjnej, o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej" zastąpiła treścią "skargę na czynności egzekucyjne, o której mowa w § 1, wnosi się w terminie 14 dni od dnia zawiadomienia zobowiązanego o czynności egzekucyjnej, o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej". Wobec zatem wniesienia skargi na czynności egzekucyjne z uchybieniem terminu, jej oddalenie przez organ było w pełni uzasadnione . Podstawą wyroku jest art. 151 ppsa.