V SA/Wa 4581/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant starszy referent - Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności (ONW) za rok 2014 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR we W. z dnia [...] czerwca 2015 r., 2) zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz A. B. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2015 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji we [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] marca 2015 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2014. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: W dniu [...] maja 2014 r. A. B. złożył do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] wniosek o przyznanie płatności ONW na 2014 r. Wniosek nie został podpisany. W dniu [...] czerwca 2014 r. Kierownika Biura Powiatowego wezwał Wnioskodawcę do uzupełnienia braku formalnego poprzez podpisanie wniosku – w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. Wezwanie zostało doręczone Stronie w dniu 24 czerwca 2014 r. a już w dniu 26 czerwca 2014 r. A. B. brak formalny uzupełnił. Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania A. B. pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2014. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wniosek A. B. stał się kompletny w dniu jego podpisania, tj. 26 czerwca 2014 r., natomiast zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. 2009 r., Nr 40, poz. 329) - wniosek o przyznanie płatności ONW składa się co roku do kierownika biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę rolnika, w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Płatności te reguluje ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U.2012 r., poz.1164 j.t.), która w art. 18 ust. 2 i 3 stanowi, iż wniosek o przyznanie płatności obszarowych, płatności do krów i owiec oraz płatności do tytoniu składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja i termin ten nie podlega przywróceniu. Odwołując się do art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 organ wskazał także, iż wniosek powinien być kompletny najdalej na 9 czerwca 2014 r., bowiem w przeciwnym razie (z wyjątkiem przypadków siły wyższej oraz okoliczności nadzwyczajnych) złożenie wniosku po terminie prowadzi do zmniejszenia kwoty płatności, do której uprawniony byłby rolnik o 1 % za każdy dzień roboczy a jeżeli opóźnienie wyniosłoby ponad 25 dni – wniosek uznaje się za niedopuszczalny. Uznając wniosek za kompletny z dniem 26 czerwca 2014 r. organ wywiódł, iż z mocy art. 61 a kpa postępowanie administracyjne nie mogło być wszczęte. Zażalenie na postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] marca 2015 r. zostało przez A. B. wniesione z uchybieniem terminu, co stwierdził Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji we [...] postanowieniem z [...] maja 2015 r. Pismem z dnia [...] maja 2014 r. A. B. wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia odmawiającego mu wszczęcia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu ONW na rok 2014. Za złamanie prawa uznał przyjęcie daty 26 czerwca 2014 r. za dzień złożenia kompletnego wniosku, podczas gdy uzupełnił brak formalny w zakreślonym mu terminie. Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji we [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR [...] z dnia 16[...] marca 2015 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2014. W uzasadnieniu wskazano, iż postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] marca 2015 r. zostało wydane zgodnie z obowiązującym prawem. Nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 w związku z 157 § 1 kpa. Organ wywiódł, iż z uwagi na art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz prymat prawa unijnego nad prawem krajowym, wnioski jak również wszystkie uzupełnienia (w tym wynikające z wezwań właściwych organów) można składać jedynie do dnia 9 czerwca. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji we [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] marca 2015 r. przedstawiając w uzasadnieniu tę samą argumentację, uzupełnioną o stwierdzenie, iż regulacja kodeksowa art. 64 § 2 kpa ustanawiająca terminy uzupełnienia braków formalnych nie stanowi odstępstwa ani też uzupełnienia art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Zatem okoliczność uzupełnienia braków formalnych z zachowaniem lub naruszeniem terminów przewidzianych w tym przepisie pozostaje bez wpływu na niedopuszczalność wniosku o płatność w sytuacji, gdy jego uzupełnienie nastąpi po 9 czerwca. Organ II instancji potwierdził, iż postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] marca 2015 r. nie zostało wydane bez podstawy prawnej lub z naruszeniem prawa skutkującym nieważnością. Pismem z dnia [...] października 2015 r. A. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego oraz zarzucając postanowieniu Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dnia [...] października 2015 r. naruszenie: - art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 – poprzez jego zastosowanie, pomimo że wniosek został złożony w terminie, - art. 64 § 2 kpa – poprzez przyjęcie, że nie stanowi on odstępstwa ani też uzupełnienia art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, podczas gdy uzupełnienie wniosku w terminie zakreślonym przez organ wywołuje skutek od daty jego złożenia. Nadto Skarżący wskazywał na naruszenia art. 138 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 6, 8 i 9 kpa. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z p. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270 z p. zm.;), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa). W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, iż organy administracji publicznej naruszyły przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniosek Skarżącego o stwierdzenie nieważności postanowienia odmawiającego mu wszczęcia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu ONW na rok 2014. organy winny mieć świadomość, iż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności, jest swego rodzaju postępowaniem nadzorczym, odrębnym i nadzwyczajnym, które ogranicza się wyłącznie do badania czy decyzja/postanowienie wydane w postępowaniu zwykłym obarczone jest wadą kwalifikowaną. Stwierdzenie nieważności aktu jest zabiegiem dozwolonym przez ustawodawcę, ale o charakterze wyjątkowym, co nakazuje ścisłe pojmowanie przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 kpa i wyklucza ich wykładnię rozszerzającą. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto pogląd, iż rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji/postanowienia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja czy postanowienie nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Przyjmuje się, że przesłanka zawarta w art. 156 § 1 pkt 2 kpa może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, procesowych, jak i ustrojowych. Obowiązkiem organu orzekającego w sprawie nieważności decyzji/postanowienia jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa (materialnego, procesowego czy ustrojowego) jest zatem wyraźne rozważenie, czy i jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące lub też rażącego charakteru się nie dopatrzył. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż odmawiając A. B. stwierdzenia nieważności postanowienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] marca 2015 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2014 – organy obu instancji naruszyły art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez brak uznania, iż w stanie faktycznym sprawy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] marca 2015 r. rażąco narusza art. 64 § 2 kpa oraz art. art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Błędne i naruszające art. 64 § 2 kpa oraz art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, jest stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż należy przyjąć, że wniosek o płatność złożony został w dniu 26 czerwca 2014 r., tj. po ostatecznym terminie określonym przepisami unijnymi na 9 czerwca. Uzupełnienie braku formalnego pisma w zakreślonym przez organ terminie skutkuje przyjęciem, że żądanie - tu wniosek o płatność - wpłynęło w dacie złożenia tego pisma. Tak więc Skarżący złożył skutecznie wniosek w dacie [...] maja 2014 r. Założenie odmienne przyjęte przez organ, iż uzupełnienie braku we wskazanym terminie spowodowało, że wniosek jako kompletny został złożony w dniu usunięcia braku – tu 26 czerwca 2014 r. – stanowi rażące naruszenie art. 64 § 2 kpa a w konsekwencji art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 oraz 61a kpa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. II GSK 2184/13) jedynie uzupełnienie braków pisma po terminie wyznaczonym wezwaniem organu, skutkuje przyjęciem, że podanie wniesiono w dacie uzupełnienia braków. Za termin wniesienia żądania należy wówczas uznać termin uzupełnienia jego braków w trybie określonym art. 64 § 2 kpa. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym i prawnym rozpoznawanej sprawy, pozostawienie w obrocie prawnym postanowień odmawiających stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia 16 marca 2014 r. odmawiającego wszczęcia postępowania, pomimo złożenia wniosku w terminie nie jest możliwe. Wydając postanowienie z dnia [...] marca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] dopuścił się rażącego naruszenia prawa, które powoduje, iż postanowienie to pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią wskazanych przepisów prawa a charakter tego naruszenia powoduje, że postanowienie nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Sąd podnosi, iż ustawa z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w art. 3 ust. 1 stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych stosuje się przepisy kpa, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej a ustawa wyłącza stosowanie między innymi art. 9 kpa. Tym samym należy uznać za niezasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 9 kpa. Jednakże Sąd dopatrzył się naruszenia przez organy art. 8 kpa, który stanowi, iż organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie zaprzeczało powyższej zasadzie. Wniosek został złożony w dniu [...] maja 2014 r. Tak ewidentny brak jak brak podpisu na ostatniej stronie wniosku nie został zauważony przez pracownika przyjmującego dokument. Wnioskodawca do uzupełnienia tego tak oczywistego braku formalnego został wezwany dopiero w dniu 23 czerwca 2014 r. W sytuacji, gdy terminem ostatecznym do składania wniosków był dzień 9 czerwca 2014 r. wezwanie Strony do podpisania wniosku dopiero w 14 dni po upływie tego terminu i po ponad 1, 5 miesiąca od złożenia wniosku, było nie tylko działaniem naruszającym zaufanie Uczestnika postępowania do organu ale wręcz działaniem na jego szkodę. W toku ponownego rozpoznawania sprawy organy winny mieć na względzie art. 153 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ppsa, o orzekł jak w sentencji wyroku.