II GSK 2184/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędziowie NSA Wojciech Kręcisz Krystyna Anna Stec (spr.) Protokolant Agata Próchniewska po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 sierpnia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 975/13 w sprawie ze skargi J. B. C. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od J. B. C. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 380 (trzysta osiemdziesiąt) złoty tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 975/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. - po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 - uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Kierownika Biura Powiatowego w W. z siedzibą w W. z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz zasądził od organu odwoławczego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem złożonym w dniu 15 maja 2012 r. J. B. wystąpił do Biura Powiatowego ARiMR w W. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. (dalej: Kierownik BP), pismem z dnia 21 sierpnia 2012 r. wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych wniosku w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. Wezwanie zostało doręczone w dniu 29 sierpnia 2012 r. (dorosłemu domownikowi - żonie wnioskodawcy). J. B. uzupełnił w całości braki formalne wniosku w dniu 6 września 2012 r., czyli 1 dzień po upływie terminu określonego w wezwaniu. Opóźnienie skarżący tłumaczył kłopotami zdrowotnymi żony, która z tego powodu nie przekazała mu wezwania niezwłocznie, uniemożliwiając tym samym dochowanie 7- dniowego terminu. Wniosek o przywrócenie terminu nie został uwzględniony. Pismem z dnia [...] października 2012 r. Kierownik BP poinformował wnioskodawcę o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania z powodu nieusunięcia braków formalnych w wyznaczonym terminie. Następnie J. B. złożył zażalenie na bezczynność Kierownika BP, polegającą na nierozpatrzeniu w wymaganym terminie wniosku z dnia 15 maja 2012 r. W dniu [...] grudnia 2012 r. Kierownik BP wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku J. B. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej został złożony w dniu uzupełnienia jego braków formalnych, tj. w dniu 6 września 2012 r., czyli po ostatecznym terminie do złożenia skutecznego wniosku o przyznanie płatności, wynikającym z art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu (...) (Dz. U. UE Nr L 316 z dnia 2 grudnia 2009 r., str. 65). Zaskarżonym postanowieniem Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] grudnia 2012 r. J. B. złożył skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Ponadto wniósł też skargę na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania z wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012, wydane na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zaznaczył, że ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny, a także że Sąd nie może zajmować się przyczynami, z powodu których nastąpiło opóźnienie. Było bowiem prowadzone odrębne postępowanie administracyjne z wniosku skarżącego złożonego w dniu 8 września 2012 r. o przywrócenie terminu do usunięcia braków. W dniu [...] listopada 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego wydał postanowienie o odmowie przywrócenie terminu, które stało się ostateczne. Sąd uznał, że w sprawie był zgłoszony tylko jeden wniosek wszczynający postępowanie - wniosek z 15 maja 2012 r. Wobec usunięcia przez skarżącego braków po terminie, organ powinien rozpoznać sprawę merytorycznie i zgodnie z przepisem art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427), a w sprawie powinna być wydana decyzja przyznająca, bądź odmawiająca udzielenia pomocy, zależnie od stanu faktycznego i stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki do otrzymania pomocy, czy też nie. WSA zaznaczył, że art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.), wskazany przez organ, ma zastosowanie wówczas, gdy wnioskodawca w ogóle nie usunie braków. W rozpoznawanej sprawie natomiast, braki zostały usunięte, tyle że po terminie. Reasumując, WSA uznał, że nie było podstaw, aby pismo z dnia 6 września 2012 r., usuwające braki złożonego wniosku, potraktować jako nowy wniosek, wszczynający nowe postępowanie administracyjne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. zarzucając mu naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.) przez jego błędną interpretację i w konsekwencji niezastosowanie, 2) przepisów prawa materialnego, tj. § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania programu rolnośrodowiskowego objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.) przez jego niezastosowanie i w konsekwencji pominięcie, że w sprawie upłynął termin do składania wniosków o płatności rolnośrodowiskowe, 3) przepisów prawa procesowego przez błędne przyjęcie, że terminem wniesienia wniosku jest data złożenia pisma zawierającego braki, podczas gdy termin wniesienia pisma powinien być liczony od dnia wniesienia pisma uzupełniającego braki formalne w trybie art. 64 § 2 k.p.a., 4) przepisów prawa procesowego, tj. art. 61a § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że w sprawie nie występują inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wyczerpane zostały przesłanki wskazane w ww. normie prawnej. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono m. in., organ prawidłowo uznał, że sporny wniosek został wniesiony nie tylko po terminie wskazanym w art. 64 § 2 k.p.a., lecz również po upływie terminów określonych w art. 18 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W konsekwencji ziściła się przesłanka wskazana w art. 61 a § 1 k.p.a., tj. przyczyny uniemożliwiającej wszczęcie postępowania, co implikowało orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania. W piśmie procesowym z dnia 4 grudnia 2013 r. J. B. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i o zasądzenie kosztów postępowania według norm. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o uchylenia zaskarżonego wyroku zasługuje na uwzględnienie. Postawiony Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 64 § 2 oraz art. 61a § 1 k.p.a. uznać należy bowiem za usprawiedliwiony. W myśl art. 64 § 2 k.p.a, jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa - innym niż określony § 1 wymóg podania adresu wnoszącego bądź możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych - należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Skład orzekający podziela wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pogląd - zgodny z utrwaloną linią orzeczniczą i poglądami doktryny - że rygor, o którym mowa w przytoczonym przepisie, odnosi się tylko do nieusunięcia braków pisma, nie zaś do usunięcia braków wskazanych w wezwaniu po wyznaczonym terminie. Tak więc w sytuacji - jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie - gdy strona usunęła brak po terminie określonym art. 64 § 2 k.p.a., lecz przed wysłaniem do strony pisma informującego o pozostawieniu pisma bez rozpoznania, stosowanie przepisu nie jest dozwolone (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 337/10 oraz powołane tam orzeczenia i piśmiennictwo). Regulacja zawarta w art. 64 § 2 k.p.a. nie może być jednak odczytywana tak, że uchybienie terminowi określonemu tym przepisem nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego przychyla się zatem do stanowiska, że uzupełnienie braków pisma po terminie wyznaczonym wezwaniem, skutkuje przyjęciem, że podanie wniesiono w dacie uzupełnienia braków. Za termin wniesienia żądania uznać należy zatem termin uzupełnienia jego braków w trybie określonym art. 64 § 2 k.p.a. Nie powinno budzić wątpliwości - jak wskazał Sąd I instancji - że w rozpoznawanej sprawie został zgłoszony jeden wniosek. Fakt, że skarżącego wadliwie poinformowano o pozostawienia jego wniosku z dnia 15 maja 2012 r. bez rozpoznania (co skutkowało wniesieniem przez skarżącego skargi na bezczynność organu i co pozostaje poza zakresem przedmiotowym rozpoznawanej sprawy) nie znaczy, że pismo uzupełniające braki wniosku po terminie uznać można za kolejny wniosek strony. Odróżnić należy bowiem złożenie kolejnego wniosku od skutku jaki wywołuje uzupełnienie po terminie braków złożonego już wniosku. Zwrócenia uwagi wymaga w tym miejscu - jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia - że organ przyznał, iż w okolicznościach sprawy brak było podstaw do zastosowania wobec wniosku z 15 maja 2015 r. przewidzianego art. 64 § 2 k.p.a. rygoru pozostawienia bez rozpoznania. Co do zasady nie można się zatem zgodzić z Sądem I instancji, że fakt uzupełnienia braków wniosku złożonego 15 maja 2012 r. po terminie określonym w skierowanym do strony wezwaniu o uzupełnienie jego braków skutecznie wszczął postępowanie administracyjne 15 maja 2012 r., a organ powinien sprawę rozpoznać merytorycznie. Przede wszystkim WSA w W. w swych wywodach nie uwzględnił regulacji zawartej w art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. "Inne uzasadnione przyczyny, uniemożliwiające wszczęcie postępowania" nie zostały wprawdzie w wymienionym przepisie skonkretyzowane. Nie ulega jednak kwestii, że regulacja zawarta w art. 61a § 1 k.p.a dotyczy takich okoliczności, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Z taką sytuacją będziemy mieli do czynienia np. gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której prowadzone jest już postępowanie, gdy w sprawie wydano już rozstrzygnięcie, albo też gdy brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2159/12). Za uzasadnioną przyczynę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. uznaje się przy tym przedawnienie materialnoprawne, tj. upływ terminu, w którym jednostka może skutecznie domagać się przyznania uprawnienia (por. B. Adamiak, J. Brokowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; C.H. Beck 2014, str. 317, teza 5). Z powyższego wynika więc, że w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, w których jednostka może wystąpić z żądaniem orzeczenia o jej prawach (czy obowiązkach) w określonym prawem terminie - ustalenie daty wystąpienia z wnioskiem (żądaniem) ma istotne znaczenie dla oceny, czy żądanie to skutecznie wszczęło postępowanie (stosownie do art. 61 § 3 k.p.a), czy też zachodziły podstawy do odmowy wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.). W tym stanie rzeczy zgodzić należy się z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji wadliwie - z pominięciem przepisów prawa materialnego wskazanych w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej - w rozpoznawanej sprawie nie ocenił, czy zachodzą uzasadnione przyczyny uniemożliwiających wszczęcie postępowania (z dniem uzupełnienia braków wniosku), związane z przedawnieniem materialnoprawnym zgłoszonego wnioskiem żądania. Należ wskazać, że zgodnie z art. 15 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, wnioski o przyznanie lub, w stosownych przypadkach, zwiększenie uprawnień do płatności w ramach jednolitej płatności obszarowej składa się w terminach ustalonych przez państwa członkowskie, ale nie później niż dnia 15 maja w pierwszym roku stosowania systemu płatności jednolitych, włączenia wsparcia związanego z wielkością produkcji, stosowania art. 46-48 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 lub w latach stosowania art. 41, 57, 57a lub 68 ust. 1 lit. c) tego rozporządzenia. Estonia, Łotwa, Litwa, Finlandia i Szwecja mogą jednak ustalić inne terminy składania wniosków, nie późniejsze jednak niż dzień 15 czerwca. Z kolei według art. 23 ust. 1 (regulującego złożenie wniosku po wyznaczonym terminie) z wyjątkiem przypadków siły wyższej oraz okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 75, złożenie wniosku o przyznanie pomocy na mocy niniejszego rozporządzenia po wyznaczonym terminie prowadzi do zmniejszenia kwoty płatności, do której uprawniony byłby rolnik gdyby złożył wniosek w terminie, o 1 % za każdy dzień roboczy. Bez uszczerbku dla jakichkolwiek środków szczególnych podejmowanych przez państwa członkowskie odnośnie do potrzeby składania jakichkolwiek dokumentów uzupełniających w wyznaczonym czasie w celu umożliwienia ustalenia terminów oraz przeprowadzenia skutecznych kontroli, pierwszy akapit stosuje się również odnośnie do dokumentów, umów oraz oświadczeń, które należy przedstawić właściwym organom zgodnie z art. 12 i 13, jeśli takie dokumenty, umowy lub oświadczenia stanowią o kwalifikowalności do przedmiotowej pomocy. W tym przypadku zmniejszenie płatności będzie odnosiło się do kwoty wypłacanej w ramach przedmiotowej pomocy. W rozpoznawanej sprawie poza sporem skarżący domagał się przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2012 r. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, Pomoc w ramach działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2, 3, 6, 7 oraz 9-15 (w tym działanie w ramach programu rolnośrodowiskowego), jest przyznawana w drodze decyzji administracyjnej. Przepisy prawa krajowego regulują terminy składania wniosków o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. I tak, zgodnie z § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich - wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych składa się do kierownika biura powiatowego Agencji, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę rolnika, w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności bezpośredniej w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Art. 18 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego stanowi zaś, że wniosek o przyznanie płatności obszarowych, płatności do krów i owiec oraz płatności do tytoniu składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. Zgodnie z ust. 3, termin, o którym mowa w ust. 2, nie podlega przywróceniu. W tym stanie rzeczy trafne są wywody skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji - uznając, że wniosek powinien być rozpoznany merytorycznie - pominął regulacje zawarte w art. 18 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i § 17 powołanego wyżej rozporządzenia MR z dnia 26 lutego 2009r. Powołane przepisy regulują bowiem zarówno termin, w którym jednostka może skutecznie domagać się rozstrzygnięcia o jej uprawnieniach jak i skutek naruszenia tego terminu. Bez zbadania przez Sąd I instancji, czy w okolicznościach konkretnej sprawy regulacje te wskazują na zaistnienie przedawnienia materialnopranego, uniemożliwiającego wszczęciem postępowania, dokonana przez ten Sąd ocena postanowienia o odmowie jego wszczęcia, na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. jest przedwczesna. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna - jako oparta na usprawiedliwionych podstawach naruszenia prawa - zasługiwała na uwzględnienie. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania (pkt 2 wyroku) wydano na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 490).