V SA/Wa 464/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędzia WSA Michał Sowiński (spr.), Asesor WSA Piotr Kraczowski, Protokolant Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2008 r. sprawy ze skargi Z. T. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w pomniejszonej wysokości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Z. T. w dniu [...] maja 2006 r. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2006. We wniosku zadeklarował grunty rolne o łącznej powierzchni użytków rolnych 13,85 ha, położone na działkach ewidencyjnych o numerach [...]. W dniu [...] sierpnia 2006 r. w gospodarstwie wnioskodawcy została przeprowadzona kontrola na miejscu metodą FOTO. Kontrolą objęto wszystkie wnioskowane działki. W protokole z czynności kontrolnych nr 9007-00000006959/07 stwierdzono nieprawidłowości w odniesieniu do zadeklarowanych powierzchni poszczególnych działek rolnych. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. przyznał skarżącemu płatność z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2006 w łącznej wysokości 2.237,50 zł wynikającą z pomniejszenia należnej kwoty o kwotę w wysokości 161,10 zł. Płatności zostały zmniejszone ze względu na stwierdzone różnice pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. Organ wskazał, iż wyliczona procentowa różnica pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli na miejscu wynosi 3,36%. Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawcy, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, iż w trakcie kontroli na miejscu stwierdzono zawyżenie powierzchni zadeklarowanych działek rolnych łącznie o 0,45 ha. Na działce D stwierdzono powierzchnię użytków rolnych 0,58 ha, na działce E 0,44 ha, na działce I 0,14 ha, na działce K 0,11 ha i na działce P 0,07 ha. Natomiast na działkach A, L i M stwierdzono powierzchnię użytków rolnych wyższą niż deklarowana. Po skompensowaniu powierzchni wszystkich działek różnica między powierzchnią zadeklarowaną a zmierzoną wyniosła 0,45 ha. Jednocześnie nie stwierdzono żadnych innych uchybień, w tym w szczególności w zakresie przestrzegania zasad dobrej kultury rolnej. Organ odwoławczy rozpatrując sprawę nie dopatrzył się w zakresie przeprowadzonej kontroli żadnych uchybień, które potwierdzałyby argumenty podniesione przez stronę w odwołaniu, w szczególności nieprawidłowości dotyczących kontroli na miejscu, które mogłyby skutkować nieprawidłowym pomiarem działek rolnych dokonanym ze szkodą dla interesu strony. W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o ponowne [...] oznaczona we wniosku jako działka E, której powierzchnia wg wypisu z rejestru gruntów oraz pomiarów własnych wynosi 0, 86 ha, stanowi trwałe użytki zielone, które są regularnie koszone. W ocenie skarżącego, kontrola na miejscu metodą FOTO nie jest miarodajna w odniesieniu do spornej działki, z uwagi na jej położenie w lesie i cień padający w czasie robienia fotografii, który mógł zadecydować o błędnym pomiarze. Zakwestionował również zapis w protokole kontroli, iż do spotkania nie doszło z winy producenta, wskazując, iż nie został poinformowany o kontroli. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie, Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Warunki i tryb udzielania producentom rolnym pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania producentom rolnym pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.) wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.). Powołane rozporządzenie stanowi w § 2 ust. 1 pkt 2, że warunkiem uzyskania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania; zwanej dalej: "płatnością ONW" jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, na których prowadzona jest działalność rolnicza, o łącznej powierzchni co najmniej 1 ha. Zgodnie zaś z § 4 ust. 1 rozporządzenia wysokość płatności ONW, w danym roku kalendarzowym, ustala się jako iloczyn stawek płatności na hektar gruntu rolnego i deklarowanej przez producenta rolnego powierzchni działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Wysokość płatności jest zatem uzależniona od zadeklarowanej powierzchni gruntów rolnych. Zawyżenie zgłoszonej powierzchni gruntów zagrożone jest sankcjami przewidzianymi w prawie wspólnotowym. Jednocześnie jednak, stosownie do art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE L 141 z dnia 30 kwietnia 2004 r., str. 18 ze zm.), który w odniesieniu do wsparcia udzielonego w ramach wszystkich środków rozwoju obszarów wiejskich znajduje zastosowanie w oparciu o art. 71 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. U. UE L 153 z dnia 30 kwietnia 2004 r., str. 30 ze zm.), w związku z art. 80 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, obniżki i wyłączenia, przewidziane w rozdziale 1, nie mają zastosowania w przypadku gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości. Zmniejszenie pomocy stosuje się zatem gdy rolnik zawyżył we wniosku deklarowaną powierzchnię gruntów rolnych, o ile było to działanie zawinione. Jest to więc zasadnicza okoliczność, która musi być bezspornie ustalona w toku postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji orzekły, iż zadeklarowana powierzchnia działek D, E, I, K i P została przez wnioskodawcę zawyżona. Swoje twierdzenia w tym zakresie oparły na wynikach kontroli gospodarstwa Z. T. przeprowadzonej metodą FOTO w dniu [...] sierpnia 2006 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że kontrola ta została przeprowadzona w oparciu o przepis art. 32 ww. rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, zaś jej wyniki są bezsporne i wystarczające do zastosowania wobec wnioskodawcy sankcji na podstawie ww. przepisów Unii Europejskiej. Należy zauważyć, iż stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji EFOGR płatność ONW przyznawana jest w drodze decyzji administracyjnej. Wydanie tego aktu musi być zatem poprzedzone postępowaniem administracyjnym, które powinno być prowadzone zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.); powoływanej dalej jako "k.p.a.". Przepisy Kodeksu obligują organy orzekające w sprawie do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej rozstrzygnięcia w oparciu o cały zgromadzony materiał dowodowy. Organ rozstrzygający sprawę winien bowiem stać na straży praworządności i podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Obowiązany jest też w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Obowiązek ten obciąża zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy ponownie rozstrzygający sprawę. Z kolei, przepis art. 107 § 3 k.p.a. nakłada na wszystkie organy administracji publicznej obowiązek uzasadnienia faktycznego, które w szczególności powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej i uzasadnienia prawnego wydawanych decyzji. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., a także tych przepisów postępowania administracyjnego, które zobowiązują organ do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Pomimo zakwestionowania przez stronę wyników kontroli na miejscu, uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazuje na to, iż przy jego wydawaniu oparto się wyłącznie na protokole z kontroli, przyjmując, iż jej wyniki są prawidłowe i uzasadniają zastosowanie sankcji w postaci zmniejszenia płatności. W ocenie Sądu, ustalenia dokonane przez organ nie wyjaśniły w sposób jednoznaczny, że wniosek zawierał błędne dane i wynikało to z winy samego zainteresowanego, a jedynie takie ustalenia uzasadniały dokonanie zmniejszeń w przyznanych płatnościach. Treść decyzji, jak i akta sprawy wskazują, iż organy orzekające w sprawie nie tylko nie przeprowadziły pełnego postępowania dowodowego, ale także wybiórczo zastosowały w sprawie przepisy unijne, pomijając te, które chronią prawa strony tego postępowania, tj. wnioskodawcy. Należy wskazać, iż stosownie do art. 28 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z każdej kontroli na miejscu sporządza się raport, który umożliwia wgląd w szczegóły przeprowadzanych kontroli. Ważne jest również to, iż w myśl ust. 2 art. 28 rozporządzenia, w przypadku wykrycia nieprawidłowości rolnik otrzymuje kopię raportu z przeprowadzonej kontroli. Jeżeli kontrolę na miejscu przeprowadza się metodą teledetekcji zgodnie z art. 32, Państwa Członkowskie nie mają obowiązku umożliwić rolnikowi lub jego przedstawicielowi podpisania raportu z kontroli, o ile kontrola z wykorzystaniem teledetekcji nie wykryje żadnych nieprawidłowości. Jeżeli kontrole takie wykazują nieprawidłowości, umożliwia się rolnikowi podpisanie raportu z kontroli zanim właściwe władze wyciągną wnioski z jej wyników co do możliwych zmniejszeń płatności lub wykluczeń z płatności (podkreśl. Sądu). Zatem, w przypadku gdy kontrola przeprowadzona metodą FOTO wykazała nieprawidłowości, należało umożliwić rolnikowi podpisanie sporządzonego raportu - w odpowiednim czasie. Z protokołu kontroli znajdującego się w aktach niniejszej sprawy wynika, że: "do spotkania nie doszło z winy producenta" oraz, że "kopię protokołu przekazano sołtysowi wsi", a także, że późniejsze przekazanie kopii protokołu nastąpiło 7 lutego 2007 r. J. C., przy czym z akt sprawy nie wynika kim jest ta osoba dla strony postępowania. Bez dodatkowych wyjaśnień trudno ocenić czy organ wykonał spoczywający na nim obowiązek zapoznania strony postępowania z protokołem z kontroli na miejscu. Kwestia ta wymaga wyjaśnienia. Skarżący winien mieć bowiem zapewnioną możliwość wypowiedzenia się w sprawie co do dostrzeżonych przez kontrolujących nieprawidłowości, tym bardziej, że o kontroli nie był powiadomiony i nie był przy niej obecny. Ponadto, mając na uwadze zakres postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, Sąd wskazuje, iż w sytuacji gdy strona kwestionuje dokonany w trakcie kontroli pomiar działek, organ winien postępowanie dowodowe w sprawie uzupełnić, tak aby ponad wszelką wątpliwość okoliczność tą wyjaśnić. Zdaniem Sądu, w świetle zarzutów odwołania, akta sprawy winny być uzupełnione o inny materiał dowodowy dotyczący spornych działek pozwalający na określenie ich faktycznej powierzchni. Płatności obszarowe udzielane są według stanu faktycznego istniejącego na gruncie, a w tej sytuacji tylko wykazanie w rzetelnie prowadzonym postępowaniu dowodowym rzeczywistej wielkości gruntu kwalifikującego się do płatności obszarowej, może być podstawą weryfikacji danych zawartych we wniosku o płatność. Organ - rozpatrując wniosek - dysponuje kilkoma źródłami danych o gruntach rolnych faktycznie użytkowanych przez wnioskodawcę: wnioskiem, mapami, dokumentami ewidencji gruntów i danymi kartograficznymi oraz wynikami kontroli. Wszystkie dane dostępne organom winny być zatem w sprawie wykorzystane, przeanalizowane i ocenione, a to winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. W przypadku sprzeczności wyników kontroli na miejscu z pozostałymi danymi, organ nie może jednoznacznie stwierdzić, bez dokonania odpowiedniej oceny porównawczej, że wiarygodne są wyłącznie dane uzyskane podczas kontroli, nawet w sytuacji stosowania nowoczesnych technik pomiaru przez uprawnione do tego osoby z odpowiednimi kwalifikacjami. Należy przy tym podkreślić, iż obszar działek rolnych powinien być ustalany przy pomocy wszelkich odpowiednich środków, które zapewnią pomiar z należytą dokładnością. Organy administracji winny ustalić margines tolerancji uwzględniając rodzaj stosowanej metody pomiarowej, rzetelność dostępnych dokumentów, a także czynniki lokalne, takie jak wielkość danej działki czy też rzeźba terenu, która może komplikować interpretację prac pomiarowych dokonywanych metodą teledetekcji. Podkreślenia wymaga w tym kontekście, iż zgodnie z art. 32 ust. 1 lit. b rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 w przypadku gdy państwo członkowskie wykorzystuje przewidzianą w akapicie drugim art. 29 możliwość przeprowadzania kontroli na miejscu metodą teledetekcji, należy przeprowadzić fizyczne inspekcje terenowe na wszystkich działkach rolnych, których fotointerpretacja nie umożliwia zweryfikowania dokładności deklaracji w sposób, który zadowalałby właściwe organy. W świetle powyższego, uznać zatem należy, iż organ powinien w każdym przypadku gdy przeprowadzona fotointerpretacja obrazów satelitarnych lub zdjęć lotniczych działek rolnych w celu pomiaru ich powierzchni nie jest wystarczająco wiarygodna, rozważyć zastosowanie takiej techniki pomiarów, która zapewniałaby właściwą dokładność, biorąc pod uwagę czynniki lokalne działek rolnych, zwłaszcza w sytuacji gdy skarżący podnosił okoliczności wskazujące na niedokładności i przekłamania zastosowanej metody. Z uwagi na to, iż wielkość powierzchni gruntów rolnych, które mają być objęte płatnością obszarową, winna być bezspornie ustalona w toku postępowania administracyjnego, zaniechanie podjęcia dodatkowego postępowania dowodowego w sprawie stanowi o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd zauważa, iż sprawa winna być rozpatrzona również pod kątem zastosowania przywołanego powyżej art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, wprowadzającego wyjątki od stosowania wyłączeń i obniżek. W toku postępowania skarżący podnosił, iż powierzchnie zadeklarowane we wniosku są zgodne ze stanem faktycznym. Również w skardze powołał się na dokument w postaci wypisu z rejestru gruntów, z którego wynika, iż działkę E, która stanowiła jedną z działek zakwestionowanych w sprawie, skarżący zadeklarował zgodnie z danymi z ewidencji gruntów. W wyroku z dnia 9 stycznia 2008 r. (sygn. akt GSK 295/07), Naczelny Sąd Administracyjny zawarł następującą tezę: "jeżeli dane z ewidencji gruntów, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 i art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) są aktualne, a np. ich powierzchnia została podana przez rolnika zgodnie z tą ewidencją we wniosku o przyznanie płatności, wówczas nawet ustalenie ich mniejszej powierzchni w należycie udokumentowany sposób powinno być oceniane jako niezawinione złożenie takiego wniosku w rozumieniu art. 44 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowej zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. U. UE L 327 z dnia 11 grudnia 2001 r., str. 11 ze zm.)". Należy wskazać, iż brzmienie powołanego przez NSA przepisu art. 44 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 odpowiada treści art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Kierując się powyżej przedstawionym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał za konieczne wyjaśnienie, czy w stosunku do skarżącego nie jest możliwe odstąpienie od zastosowania sankcji w postaci zmniejszenia przysługującej mu płatności na podstawie ww. przepisu art. 68 ust. 1. W tym zakresie należy ustalić, czy wypełniając wniosek skarżący oparł się na urzędowych danych wynikających z rejestru gruntów i czy można mu przypisać winę w stwierdzonych podczas kontroli nieprawidłowościach. W wyroku z 17 marca 2008 r. (sygn. akt II GSK 452/07) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "zaprzeczenie w postępowaniu administracyjnym o udzielenie płatności prawidłowości danych zawartych w zbiorze urzędowym wymaga rzetelnego postępowania dowodowego, które wykaże, że powierzchnie upraw określone przez rolnika w oparciu dane tam zawarte są niezgodne z rzeczywistością. Postępowanie takie musi opierać się na rzeczywistych ustaleniach i dokładnych pomiarach, nie zaś na ustaleniu tendencji do zwiększenia powierzchni nieużytków". Reasumując Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydane z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. - w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W ponownie prowadzonym przez organ II instancji postępowaniu należy uwzględnić powyżej poczynione przez Sąd uwagi, pamiętając m.in. o tym, iż uzasadnienie decyzji winno odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.