II GSK 452/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 23 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Ol 640/07 w sprawie ze skargi L. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/OL 640/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. po rozpoznaniu sprawy ze skargi L.K. na decyzję Dyrektora W.-M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu i zasądził na rzecz L.K. zwrot kosztów postępowania sądowego. I Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia. W dniu [...] czerwca 2004 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. wpłynął wniosek L.K. o przyznanie płatności bezpośredniej do gruntów rolnych na 2004 r. z tytułu jednolitej i uzupełniającej płatności obszarowej. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. decyzją z dnia [...] marca 2005 r. przyznał płatność bezpośrednią w pomniejszonej wysokości z powodu ustalenia, że powierzchnia gruntów stwierdzona w czasie kontroli przeprowadzonej na miejscu w dniu [...] sierpnia 2004 r. była mniejsza, niż powierzchnia zgłoszona do dopłat. W wyniku rozpoznania odwołania L.K. Dyrektor W.-M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wyrokiem z dnia 29 listopada 2005 r. sygn.akt II SA/Ol 676/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. po rozpoznaniu skargi L.K. uchylił obie decyzje i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wyrok ten nie został zaskarżony. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. decyzją z dnia [...] stycznia 2007r. przyznał płatność bezpośrednią na 2004 r. w łącznej wysokości 943.238,17 zł tj. pomniejszonej o kwotę sankcji w wysokości 110.214,82 zł. W uzasadnieniu wskazał, że przeprowadził dodatkowe postępowanie mające na celu wyeliminowanie uchybień wskazanych przez Sąd oraz umożliwienie stronie wzięcia czynnego udziału w wizytacji przeprowadzonej w gospodarstwie w dniach od [...] do [...] czerwca 2006 r., która to wizytacja miała na celu ocenę poprawności dokumentacji powstałej podczas kontroli w dniu [...] sierpnia 2004 r. Organ wskazał, że L.K., który został powiadomiony o rozpoczynającej się wizytacji telefonicznie w dniu 28 czerwca 2006 r. poinformował organ, że nie może w niej uczestniczyć ani przysłać pełnomocnika. W wyniku wizytacji powstała notatka służbowa oraz dokumentacja graficzna i fotograficzna. Stwierdzono, że weryfikacja przebiegu granic gruntów ornych i ugorów z 2004 r. nie była możliwa, zatem zweryfikowano jedynie trwałe elementy krajobrazu. Organ powołał się na art. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach do grunt rolnych i płatności cukrowej (Dz.U. nr 6 z 2004 r. poz. 40 z późn. zmianami) i wskazał, że płatności bezpośrednie należą się do gruntów rolnych utrzymanych w dobrej kulturze tj. według stanu istniejącego na gruncie, a nie według stanu odzwierciedlonego w Ewidencji Gruntów i Budynków (dalej zwana EGiB). Powierzchnie zadeklarowane do dopłat były zawyżone, a ich wielkości pochodzą z EGiB, a nie z rzetelnych pomiarów użytków rolnych. We wniosku powierzchnia działki rolnej P na działce ewidencyjnej nr 20 wynosiła 11,39 ha, zaś w czasie kontroli w 2004r. stwierdzono 6,08 ha. Podczas wizytacji w 2006 r. potwierdzono zawyżenie powierzchni tej działki o ponad 5 ha. We wniosku powierzchnia działki rolnej H na działce ewidencyjnej 6/24 wynosiła 20,88 ha, a w czasie kontroli w 2004 r. stwierdzono 15,89 ha. Podczas wizytacji w 2006r. potwierdzono zawyżenie powierzchni tej działki rzędu 5 ha. W przypadku działek E i AW stwierdzono występowanie trwałych nieużytków, które nie występują w EGiB. Pozostałe rozbieżności w powierzchniach deklarowanych i stwierdzonych wynikają ze zmiany przebiegu granic nieużytków przy tendencji do zwiększania ich powierzchni. Podczas wizytacji wykonano zdjęcia obrazujące nieużytki, potwierdzające poprawność zdjęć wykonanych podczas kontroli w 2004 r., co do działki 114/1 (AN). Organ uznał, że nie ma podstaw do kwestionowania wyników kontroli z 2004r. Organ ustalił, że powierzchnia zgłoszona do dopłat wynosiła 2.202,54 ha, a w wyniku kontroli stwierdzono 2.093,05 ha i co do tej powierzchni wniosek został rozpatrzony pozytywnie. Procentowa różnica wyniosła 5,23 %, zatem zgodnie z art.5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004r. rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu jednolitej płatności obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy. Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji (Dz.Urz. UE L 03.328.21) kwota płatności została pomniejszona o dwukrotność stwierdzonej różnicy i sankcja wyniosła 46.101,86 zł. Uzupełniająca płatność obszarowa została naliczona zgodnie z art. 32 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz.Urz. UE L 01.327.11) i zmniejszona o podwójną różnicę między powierzchnią wnioskowaną a powierzchnią stwierdzoną tj. o 64.112,96 zł. Od te decyzji odwołał się L.K., który podniósł, że nie mógł uczestniczyć w wizytacji, gdyż został o niej zbyt późno powiadomiony. Wskazał, że zgodnie z notatką służbową sporządzoną po wizytacji w 2006 r. łączna rozbieżność powierzchni wyniosła 19,68 ha, zaś sankcja została naliczona od powierzchni 109,49 ha, zatem różnica wynosi 89,81 ha. Wyjaśnił, że zgłosił do dopłat grunty dwóch gospodarstw rolnych: w Smokowie o powierzchni 1215,18 ha, które wówczas dzierżawił od Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w O., a przejmował je na podstawie porównania stanu faktycznego z danymi z rejestru gruntów oraz w R.G. o powierzchni 979,79 ha, które stanowi jego własność. Sankcje naliczono od powierzchni 25,60 ha gospodarstwa w R.G. i od 83,89 ha gospodarstwa w S., zaś z notatki sporządzonej po wizytacji wynika rozbieżność powierzchni w gospodarstwie w R.G. tylko 1,53 ha, a w S. 18,15 ha. Umowa dzierżawy gospodarstwa rolnego w S. wygasła po zbiorach w 2004 r. i od tego czasu grunty tego gospodarstwa leżą odłogiem. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] Dyrektor W.-M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że stronie zapewniono czynny udział w postępowaniu, a jej działania były nieprecyzyjne. Wniosek wypełniali zarządcy gospodarstw opierając się na danych z rejestru gruntów, co do których Naczelnik Wydziału Geodezji Katastru i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w K. zeznał, że nie jest prowadzona cykliczna weryfikacja powierzchni działek, zatem mogą one być nieprecyzyjne. Geodeci dokonujący kontroli byli profesjonalni i uczciwi, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na stronie, która wywodzi z niego skutki prawne. Przeprowadzone kontrole potwierdziły, że rozbieżności powierzchni wynoszą 109,49 ha. Skargę na te decyzje wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. L.K. wnosząc o ich uchylenie. Zarzucał niezgodność decyzji z wyrokiem WSA z dnia 29 listopada 2005 r. Organy, mimo zalecenia Sądu, nie umożliwiły mu wzięcia udziału w kontroli. Powtórzył podniesione w odwołaniu zastrzeżenia, co do stwierdzonych rozbieżności powierzchni. W odpowiedzi na skargę Dyrektor W.-M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. wnosił o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2007 r. uchylił obie decyzje. Jako podstawę prawną swego działania powołał art. 145 § 1 p.1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 z 2002 r. poz. 1270, dalej zwana p.p.s.a.). Sąd przypomniał, że sprawa była już rozpoznawana przez Sąd, a ocena prawna i wskazania zawarte wyroku sądu, co do dalszego postępowania, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. wiążą w sprawie organy administracji i sąd. Sąd badający legalność nowowydanych decyzji związany jest oceną wyrażoną w pierwszym wyroku. W sprawie niniejszej w wyroku z dnia 29 listopada 2005 r., Sąd wskazał, że z akt sprawy nie sposób ustalić, czy skarżący był zawiadomiony o kontroli i podniósł, że jego udział w kontroli był potrzebny, aby uniknąć sporów, co do jej sposobu i zakresu. W pierwszym wyroku Sąd zwrócił też uwagę, że zgodnie z art.15 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1/2002 z dnia 28 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 z dnia 17 maja 1999 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej (Dz.Urz.UE L.13/01/2002) wynika, że sankcji nie stosuje się, jeżeli rolnik nie ponosi winy, zaś w sprawie niniejszej organy nie wyjaśniły, dlaczego przepis ten został pominięty. Sąd zarzucił także naruszenia przez organy administracji art.7, art.77 § 1 i 107 § 3 kpa, które to naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy i wskazał, że sposób wyliczenia sankcji nie był jasny. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę po raz drugi podniósł, że w sprawie o przyznanie dopłat bezpośrednich stosuje się przepisy kpa i organ powinien zgodnie z tymi przepisami ustalić powierzchnię gruntów użytkowanych rolniczo. Organ ustalając stan sprawy oparł się o wyniki kontroli z dnia 28-30 czerwca 2006 r., która znalazła odzwierciedlenie notatce służbowej z dnia 4 lipca 2006r. Kontrolujący opisał w niej 4 działki tj. P, H, E i AW potwierdzając zawyżenia powierzchni stwierdzone w 2004 r. Organ uznał, że pozostałe rozbieżności powierzchni wynikają ze zmiany przebiegu granic nieużytków przy tendencji do zwiększania ich powierzchni. Sąd wskazał, że skoro WSA w pierwszym wyroku zakwestionował wyniki pierwszej kontroli z 2004 r., to organ ponownie badając sprawę powinien zweryfikować wyniki tej kontroli, co do wszystkich działek, co do których zarzucał wówczas zawyżenie powierzchni. Stwierdzone w 2004 r. zawyżenie powierzchni wystąpiło, co do 38 działek, zaś w pisemnej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odniósł się tylko do 4 działek P, H, E, AW. Stwierdzone nieprawidłowości - 19,68 ha nie pokrywają się z powierzchnią zawyżenia wykazaną w decyzji - 109,49 ha, zaś z uzasadnienia nie wynika przyczyna różnicy. W uzasadnieniu nie dokonano też oceny dokumentacji graficznej sporządzonej w 2006 r. oraz nie wyjaśniono przyczyny jej niesporządzenia dla wszystkich działek, co do których stwierdzono różnicę powierzchni. W dokumentacji graficznej odniesiono się do 27 działek, a na większości szkiców wskazano, że granice użytków zostały naniesione w przybliżeniu i mają charakter orientacyjny. Sąd zwrócił też uwagę, że na działkach E i AA wskazano składowane baloty, ale nie wiadomo, czy baloty te znajdowały się tam już w 2004r. w szczególności wobec faktu, że w protokole z [...] sierpnia 2004 r. brak adnotacji o balotach. Organ nie wykazał, zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 kpa, że zawyżenie powierzchni rzeczywiście miało miejsce i brak konkretnych dowodów zawyżenia, co do konkretnych działek. Organ powinien wskazać zawyżenie, co do każdej działki i wyjaśnić na podstawie jakich dowodów to zawyżenie stwierdza. Organ nie odniósł się też w ogóle do art. 15 rozporządzenia Komisji (WE) 1/2002 i nie wyjaśnił, dlaczego przepis ten nie ma w sprawie zastosowania. II W skardze kasacyjnej Dyrektor W.M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O., zaskarżył wyrok WSA w całości wnosząc o uchylenie wyroku i zasądzenie kosztów postępowania. Kasator zarzucał: naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię: -art. 2 ust.1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach do grunt rolnych i płatności cukrowej (Dz.U. nr 6 z 2004r. poz. 40 z późn. zmianami) oraz naruszenie przepisów postępowania: - art. 145 ust.1 p.1 lit.c p.p.s.a. przez ustalenie rzekomych naruszeń postępowania, które nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, - art. 133 p.p.s.a. przez wydanie wyroku z pominięciem materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy tj. pominie wyników kontroli z 2004 r. i z 2006 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że organy dokonały pomiarów upraw L.K. i ustaliły ich rzeczywistą powierzchnię. Sąd nie wskazał jak dokonać pomiarów 38 działek o powierzchni ponad 2000 ha po upływie dwóch lat od zakończenia upraw i zaniechaniu przez stronę uprawy gospodarstwa w S. Kontrola 4 działek w 2006 r. potwierdzająca prawidłowość ustaleń kontroli z 2004 r. daje pogląd na rzetelność i dokładność całej kontroli z 2004 r. Rozbieżności powierzchni wynikają z posługiwania się przez stronę danymi z EGiB. Niedokładności i błędy w rejestrach gruntów są powszechne i powszechnie znane. Wobec niedokładności tych danych strona powinna dokonać pomiarów metodą GPS lub skorzystać z usług geodetów. Stronie zapewniono udział w postępowaniu, gdyż uprawnieni zarządcy gospodarstw wiedzieli o dokonywanej kontroli i mogli w niej uczestniczyć, ale strona wybrała łatwą negację ustaleń kontroli. Rzetelność kontroli z 2004 r. potwierdził Departament Kontroli na Miejscu. Departament ten potwierdził także prawidłowość kontroli przeprowadzonej w 2006r. Obowiązek poszukiwania dowodów spoczywa także na stronie. Skarżący nie wykazał, że pomiary metodą GPS były nierzetelne, a czynności kontrolne nieprawidłowe. Organ jest zobligowany skontrolować 5 % wszystkich rolników, a negacja wyników kontroli może doprowadzić do utraty prawa do dopłat z UE. Postępowanie kontrolne zawiera modyfikacje w stosunku do kpa. To strona powinna gromadzić i prezentować materiał dowodowy przeczący ustaleniom organu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną L.K. wniósł o jej oddalenie i podkreślił, że kontrola w 2006 r. została wbrew zaleceniom Sądu przeprowadzona w taki sposób, aby nie mógł w niej uczestniczyć, a przegląd pól 2 lata odłogowanych powinien odbywać się z jego udziałem. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny /dalej zwany NSA/ rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez NSA, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają podstawy kasacyjne, w których należy przywołać konkretne przepisy prawa, które naruszył Sąd I instancji oraz określić sposób naruszenia tych przepisów. Rozpoznawana skarga została oparta na obydwu ustawowych podstawach, o których stanowi art. 174 p.p.s.a. Wobec faktu, że podstawą wyroku był art. 145 § 1 p.1 lit.c p.p.s.a. rozważania nad zasadnością skargi kasacyjnej należy zacząć od zbadania trafności zarzutu dotyczącego naruszenia tego właśnie przepisu prawa. Kasator postawił zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 ust.1 p.1 lit.c p.p.s.a. przez ustalenie rzekomych naruszeń postępowania przez organy administracji, które nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy oraz naruszenie art. 133 p.p.s.a. przez wydanie wyroku z pominięciem materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy. NSA wskazuje, że w postępowaniu kasacyjnym ograniczonym do podstaw powołanych w skardze kasacyjnej kwestionowanie orzeczenia sądowego wydanego na podstawie art. 145 § 1 p.1 lit.c p.p.s.a. powinno opierać się na uzasadnionym poglądzie, że naruszenie tego właśnie przepisu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść wyroku. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 p.1 lit.c p.p.s.a. skuteczny jest wtedy, gdy kasator wykaże, że albo w postępowaniu administracyjnym w ogóle nie doszło do naruszenia przepisów postępowania albo, że do naruszenia doszło, jednak uchybienia nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. W sprawie niniejszej podstawą uchylenia decyzji był właśnie art. 145 § 1 p.1 lit.c p.p.s.a., a Sąd I instancji stwierdził naruszenie przepisów postępowania administracyjnego polegające na niezastosowaniu się do oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania zawartych w I wyroku WSA oraz oparciu decyzji na wadliwie poczynionych ustaleniach wywiedzionych z niekompletnego i niejasnego materiału dowodowego. Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. uchylając po raz pierwszy decyzje w sprawie niniejszej przedstawił w uzasadnieniu wyroku ocenę prawną sprawy oraz dał wskazania, co do dalszego postępowania. Przede wszystkim wskazał, że wedle jego oceny, osoba kontrolowana ma prawo uczestniczyć w czynnościach kontrolnych, a z akt nie wynika, czy producent był zawiadomiony o kontroli. Sąd szczegółowo wyjaśnił, że obecność producenta nie mogłaby zagrozić celowi kontroli w rozumieniu art. 25 rozporządzenia Komisji (WE)nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., zaś mogłaby przyczynić się do wyjaśnienia sprawy oraz wskazał na niewyjaśnienie rozbieżności powierzchni działek stwierdzone kontrolą w 2004 r. Po takich rozważaniach Sądu na temat potrzeby udziału producenta rolnego w kontroli, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powiadomił L.K. o kontroli telefonicznie w dniu jej rozpoczęcia, co wobec faktu, iż zamieszkuje on w odległej miejscowości ponownie uniemożliwiło mu udział w kontroli. Weryfikację zakwestionowanego przez Sąd wyniku kontroli prowadzonej w 2004 r. organ ograniczył do badania rozbieżności powierzchni, co do 4 działek, mimo, że Sąd w zaleceniach, co do dalszego postępowania wyraźnie wskazał, że niejasności dotyczą całego wyniku kontroli. Sąd w pierwszym wyroku wskazał też na konieczność rozpatrzenia sprawy pod kątem zastosowania art. 15 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1/2002. Organ i tego zalecenia nie wypełnił i nie odniósł się w żaden sposób do kwestii, czy rolnikowi, który wypełniając wniosek o dopłaty oparł się na urzędowych danych wynikających z rejestru gruntów można przypisać winę. Wymienione działania organu stanową naruszenie bezwzględnie wiążących go wskazań, co do dalszego postępowania tj. naruszenie art. 153 p.p.s.a. na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd w zaskarżonym wyroku. Niewypełnienie wskazań, co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku sądowym jest uchybieniem procesowym mającym wpływ na wynik sprawy i zawsze uzasadnia uchylenie decyzji wydanych w takim wadliwie prowadzonym postępowaniu. Pogląd przeciwny pozbawiałby zalecenia sądowe wszelkiego znaczenia, skoro organy mogłyby je pomijać w swoim działaniu lub weryfikować ich zasadność, jak to próbuje uczynić kasator w skardze kasacyjnej. Zalecenia sądowe zawarte w pierwszym wyroku mogłyby być kwestionowane w skardze kasacyjnej od tamtego wyroku i weryfikowane przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wyrok ten jednak nie został zaskarżony, zatem ustalenia w nim zawarte są bezwzględnie wiążące, muszą być wykonane i nie podlegają polemice. Niejasności dotyczące rozbieżności powierzchni działek wytknięte w pierwszym wyroku, pozostały nadal niewyjaśnione, bowiem ponowna kontrola, również wadliwie przeprowadzona bez umożliwienia uczestnictwa rolnikowi, odniosła się tylko do czterech działek i wyjaśniła rozbieżności powierzchni co do 19,68 ha wskazując jednocześnie, że pozostałe rozbieżności o wielkości 89,81 ha wynikają ze "zmiany przebiegu granic nieużytków, przy tendencji do zwiększania ich powierzchni". Sformułowania kontrolne dotyczące "zmiany przebiegu granic nieużytków, przy tendencji do zwiększania ich powierzchni" nie odpowiadają wymogom art. 7 i 77 § 1 kpa i nie mogą być wystarczającą podstawą ustalenia powierzchni gruntów rolnych odmiennej, niż to wynika z wniosku sporządzonego w dobrej wierze na podstawie danych z rejestru gruntów. Płatności bezpośrednie do gruntów rolnych udzielane są według stanu faktycznego istniejącego na gruncie, zatem tylko wykazanie w rzetelnie prowadzonym postępowaniu dowodowym rzeczywistego stanu istniejącego na gruncie może być podstawą weryfikacji danych zawartych we wniosku o te płatności. Wskazać należy, że zgodnie z art. 20, 22 i 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. nr 240 z 2005 r. poz. 2027 z późn. zmianami) ewidencja gruntów jest specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach i powinna być utrzymywana w stałej aktualności. Zgodnie z art.21 prawa geodezyjnego i kartograficznego dane zawarte w ewidencji gruntów są podstawą planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków, i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Zaprzeczenie w postępowaniu administracyjnym o udzielenie płatności prawidłowości danych zwartych w zbiorze urzędowym wymaga rzetelnego postępowania dowodowego, które wykaże, że powierzchnie upraw określone przez rolnika w oparciu o dane tam zawarte są niezgodne z rzeczywistością. Postępowanie takie musi opierać się na rzeczywistych ustaleniach i dokładnych pomiarach, nie zaś na ustaleniu "tendencji do zwiększania powierzchni nieużytków". Zasadnie zatem i bez naruszenia art. 133 p.p.s.a. WSA uznał, że uzupełniające postępowanie dowodowe nie wyjaśniło występujących w sprawie wątpliwości, co do sposobu ustalenia i wielkości rozbieżności powierzchni, skoro odniosło się tylko do 4 działek. Wobec zasadnie stwierdzonych przez WSA naruszeń przez organy przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, 77§ 1 i 107 § 3 kpa oraz art. 153 p.p.s.a. uchylenie decyzji z tego powodu było prawidłowe i nie naruszało art. 145 § 1 p.1 lit.c p.p.s.a. Zarzut kasacji dotyczący naruszenia przez Sąd przepisów postępowania jest więc nieuzasadniony. Zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art.2 ust.1 i ust.2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej nie został w żaden sposób doprecyzowany, zatem nie wiadomo, na czym ta błędna wykładnia polegała. Wobec treści art. 183 § 1 p.p.s.a. i związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nie jest dopuszczalna interpretacja przez Sąd tego zarzutu skargi. Należy więc uznać, że wobec jego nieskonkretyzowania, zarzut ten nie poddaje się kontroli. Na marginesie tylko wskazać należy, że WSA nie stosował prawa materialnego i uchylił obie decyzje z powodu wskazanych wyżej naruszeń przepisów postępowania. Zważywszy powyższe NSA uznał skargę kasacyjną za nieuzasadnioną i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.