V SA/Wa 4696/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Protokolant - spec. Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej (obecnie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej) z dnia ... października 2015 r. nr ... w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej oraz wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych; 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia ... czerwca 2014 r. nr ... 2. zasądza od Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na rzecz S. Sp. z o.o. w W. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej (dalej: "Minister") uchylił decyzję Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...] i orzekł o wypłacie S. Sp. z o.o. w W. (dalej: "Skarżąca" lub "Spółka") dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych w kwocie 17 773,22 zł za marzec i kwiecień 2005 r. Organ stwierdził, iż zgromadzone w sprawie dokumenty potwierdzają wypłatę wynagrodzenia jedynie wobec części pracowników niepełnosprawnych, natomiast w stosunku do pozostałych nie ma podstaw by twierdzić, że wynagrodzenia zostały im wypłacone. Tym samym dofinansowanie za okres marzec i kwiecień 2005 r. jest należne Spółce w wysokości ustalonej saldem przez Prezesa Zarządu PFRON, a nie w kwocie wnioskowanej przez Skarżącą we wniosku o jego wypłatę. Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. Skarżąca wiosła o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji wnosząc o jej uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uchylenie odmownej decyzji organu I instancji o wypłacie dofinansowania za okres marzec i kwiecień 2005 r. Uzasadniając wniosek Spółka wskazała, iż już po wydaniu decyzji zdołała odnaleźć dokumenty potwierdzające wypłatę wynagrodzeń pracownikom niepełnosprawnym za okres marzec/kwiecień 2005 r. W jej ocenie zaszła przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania w sprawie, tj. wyszły na jaw nowe, istotne dla sprawy dowody, które istniały w momencie wydania ostatecznej decyzji, a nie były znane organowi, który decyzję tę wydał. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2013 r. w związku z zaistnieniem przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: "k.p.a.". Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Minister uchylił decyzję własną z dnia [...] listopada 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] lipca 2013 r. i orzekł o wypłacie Spółce dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres marzec i kwiecień 2005 r. w wysokości ustalonej przez Prezesa Zarządu PFRON po ponownej analizie wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, w tym dowodów przedstawionych przez Skarżącą na etapie postępowania wznowieniowego. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister, decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2014 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie Minister stwierdził, że zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] lipca 2013 r. i orzeczenia o wypłacie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres marzec i kwiecień 2005 r. Wskazał, iż w myśl art. 26c ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721 ze zm.), dalej: "ustawa o rehabilitacji", Państwowych Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w terminie 7 dni od dnia przekazania przez pracodawcę wniosku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, przekazuje informacje o saldzie przysługującego dofinansowania do wynagrodzenia jednak w przypadku nieuzgodnienia salda w terminie do końca miesiąca następującego po miesiącu złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania, Fundusz wydaje decyzję o odmowie wypłaty tego dofinansowania (ust. 4a). W rozpoznawanej sprawie, w dniach od [...] października do [...] listopada oraz od [...] listopada do [...] grudnia 2012 r., PFRON dokonał wglądu w dokumentację kadrową oraz finansowo-księgową Spółki zabezpieczoną przez Prokuraturę Okręgową w W., która zgodziła się udostępnić materiał dowodowy na potrzeby prowadzonego przez organ I instancji postępowania. Czynności sprawdzające objęły akta osobowe 366 pracowników będących osobami niepełnosprawnymi za okres od stycznia 2004 r. do kwietnia 2005 r., z których dla 320 pracodawca ubiegał się o dofinansowanie. W wyniku dokonanych ustaleń stwierdzono, iż w odniesieniu do marca i kwietnia 2005 r. odpowiednio dla 131 oraz 156 pracowników niepełnosprawnych brak było jakichkolwiek dokumentów potwierdzających wypłatę wynagrodzeń przez pracodawcę. Ponadto w odniesieniu do części pracowników brak było w analizowanym materiale dowodowym dokumentów potwierdzających schorzenia szczególne, których występowanie wpływało na wysokość należnego dofinansowania. Opierając się na uzyskanym z Prokuratury materiale dowodowym PFRON ustalił dofinansowanie dla Skarżącej w kwocie 17.773,22 zł. Informacja o saldzie przysługującego dofinansowania została przesłana Spółce w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. i nie została przez nią potwierdzona. Kwota dofinansowania wskazana przez organ I instancji znacząco odbiegała od kwoty wyliczonej przez Skarżącą, która wnioskowała o kwotę [...] zł. Ponieważ nie ustalono salda w terminie, o którym mowa w przepisie art. 26c ust. 4a ustawy o rehabilitacji (...) organ I instancji zobligowany był odmówić wypłaty dofinansowania za marzec i kwiecień 2005 r. w kwocie wnioskowanej przez Skarżącą. Zdaniem Ministra nie uzasadniało to jednak odmowy wypłaty dofinansowania w kwocie, w której według ustaleń PFRON dofinansowanie takie przysługiwało. Tym samym zgodził się z twierdzeniem Spółki, iż w odniesieniu do kwoty wskazanej przez PFRON, która stanowi niższą, aniżeli ta wskazana przez Skarżącą, nie ma sporu pomiędzy organem a pracodawcą. Dalej Minister zaznaczył, że wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania Skarżąca nadesłała nowe dowody w postaci potwierdzeń dokonania wypłaty wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiące marzec i kwiecień 2005 r. wraz z imiennym zestawieniem zawierającym m.in. kwoty wypłaconych wynagrodzeń oraz wskazanie rodzaju dowodu potwierdzającego wypłatę tych wynagrodzeń (przelew, przekaz pocztowy lub też gotówką w kasie). Dowody te istniały w dniu wydania decyzji z [...] listopada 2013 r., lecz nie były znane organom obu instancji, gdyż w aktach sprawy udostępnionych przez Prokuraturę brak było, m.in. potwierdzeń dokonania wypłaty wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za marzec 2005 r. - 131 pracowników, a za kwiecień 2005 r. - 156 pracowników. W związku z przedstawieniem przez Spółkę powyższych dowodów może ulec zmianie kwota ustalonego przez PFRON salda przysługującego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres marzec i kwiecień 2005 r. Podsumowując Minister podkreślił, iż to Prezes Zarządu PFRON jest dysponentem środków Funduszu i posiada instrumenty niezbędne do ustalenia prawidłowej wysokości przysługującego stronie dofinansowania, m.in. prowadzi ewidencję zatrudnienia osób niepełnosprawnych. Tymi instrumentami nie dysponuje Minister, a zatem to PFRON winien dokonać ponownego ustalenia wysokości salda przysługującego Skarżącej dofinansowania po przeanalizowaniu dowodów nadesłanych wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania. Spółka zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Ministra z dnia [...] października 2015 r. wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie od Ministra zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 66 ustawy o rehabilitacji poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej zamiast decyzji reformatoryjnej w sytuacji, w której rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga wcale uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części; 2) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 66 ustawy o rehabilitacji poprzez brak wykazania, iż rozstrzygnięcie w sprawie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, a więc że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Skarżąca podniosła, iż zgodnie z art. 138 § 1 i 2 k.p.a. podstawową formą rozstrzygnięć organu odwoławczego powinny być rozstrzygnięcia reformatoryjne, orzekające co do istoty sprawy. Organ odwoławczy może uchylić w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, jedynie gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem Spółki taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Minister sam bowiem w zaskarżonej decyzji, formułując zalecenia wobec organu I instancji wskazał, że sprawa nie wymaga przeprowadzenia żadnych dodatkowych dowodów, a tym bardziej postępowania dowodowego w całości lub znacznej części. Polecił organowi I instancji rozpatrzenie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym dokumentów nadesłanych na etapie postępowania wznowieniowego. Podstawą wydania decyzji kasatoryjnej nie może być jedynie konieczność oceny kompletnego materiału dowodowego, jaka to sytuacja ma miejsce na obecnym etapie spornego postępowania. W konsekwencji, w ocenie Skarżącej , zaszły wszelkie przesłanki do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia o charakterze reformatoryjnym, natomiast każde inne rozstrzygnięcie, a więc także kolejną decyzję kasatoryjną, należy traktować jako wadliwą. Na poparcie swojego stanowiska Skarżąca powołała się na wyroki: WSA we Wrocławiu z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 408/13, WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1136/13 i z dnia 14 marca 2014 r. sygn. akt III SA/Wa 2787/13. Odnosząc się do argumentu, iż to Prezes Zarządu PFRON jest dysponentem środków Funduszu a nie Minister, Skarżąca zaznaczyła, iż nie domaga się od Ministra dokonania faktycznej wypłaty zaległego dofinansowania, a jedynie orzeczenia o istnieniu prawa do jego otrzymania, które to orzeczenie będzie podstawą dokonania przez PFRON stosownych czynności technicznych zmierzających do przekazania środków pieniężnych. Z kolei co do twierdzeń o braku stosownych instrumentów po stronie Ministra Spółka uważa, że świadczyć to może jedynie o wadliwej organizacji administracji publicznej w tym zakresie, co w żaden sposób nie może uzasadniać odstępstwa od stosowania przepisów K.p.a. oraz wyłączać prawa strony do szybkiego załatwienia sprawy. Wprowadzenie Systemu Obsługi Dofinansowań służyć miało wszak uproszczeniu i przyspieszeniu procedury wypłaty dofinansowań, a nie jej wydłużeniu, szczególnie w niniejszej sprawie która toczy się już ponad 10 lat. Dalej Skarżąca podniosła, powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 1654/14, że do merytorycznego załatwienia niniejszej sprawy wcale nie jest potrzebny dostęp do nadzwyczajnych instrumentów i ewidencji. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz.718 j.t. ze zm., dalej "p.p.s.a."), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim sąd podnosi, że zaskarżona decyzja została wydana przez organ w postępowaniu wznowieniowym. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowania, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadą wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. W instytucji wznowienia postępowania występuje też wyraźny aspekt materialnoprawny, tj. prawo do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Przypomnieć należy, że na gruncie stosowanej w przedmiotowej sprawie ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2016r. poz. 23 j.t., ze zm., dalej k.p.a.), występuje wyraźnie rozróżnione postępowanie zwykłe oraz postępowania nadzwyczajne. Mamy trzy tryby postępowania nadzwyczajnego: 1) postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, 2) postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, 3) postępowanie w sprawie uchylenia, zmiany decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej. Postępowania nadzwyczajne są niekonkurencyjne. Przedmiotem natomiast postępowania nadzwyczajnego jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym. Zatem postępowanie w sprawie wznowienia postępowania znajduje swoją odrębną regulację zawartą w przepisach art. 145 – 152 k.p.a. Są to przepisy szczególne, które organ ma obowiązek stosować zgodnie z ich brzmieniem i prawidłową wykładnią. Wśród wymienionych przepisów jest art. 151 § 1 pkt. 1 i 2 k.p.a. regulujący wyczerpująco rodzaje zakończenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, a zatem wyłączone jest podjęcie innej treści rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. Przypomnieć należy, że wg. art. 151 § 1 pkt.1 i 2 k.p.a. postępowanie w sprawie wznowienia postępowania kończy się decyzją. W wyniku przeprowadzenia postępowania organ wydaje decyzję, w której : 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy ustali, że brak jest podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a.; 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi wystąpienia podstaw do jej uchylenia, na mocy art. 145 § 1, art. 145a lub art.145b k.p.a. i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W przypadku natomiast gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji ( art.151 § 2 k.p.a.). Według treści: " Art. 146. § 1. Uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. § 2. Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej." Zatem zgodnie z treścią art. 151 § 1 pkt.2 k.p.a., w przypadku gdy organ stwierdzi wystąpienie jednej z podstaw wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a lub art.1 45b, przy braku przesłanek negatywnych z art. 146 k.p.a., to uchyla kontrolowaną decyzję i jednocześnie rozstrzyga istotę sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji. Uchylając decyzję organ obowiązany jest rozstrzygnąć istotę sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem tej uchylanej decyzji. Obowiązek ten wynika z przedmiotu postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Jest o nim mowa w treści art. 149 § 1 i 2 k.p.a.: "§ 1. Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. § 2. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy." Wynik tego postępowania musi nastąpić w formie decyzji rozstrzygającej istotę sprawy. Takie ukształtowanie przedmiotu postępowania w sprawie wznowienia ma następstwa, co do tego, że decyzja kończąca postępowanie co do wznowienia rozstrzyga zarówno co do podstaw wznowienia, jak i istotę sprawy administracyjnej. Przekładając powyższe rozważania na przedmiotową sprawę wskazać należy, że organ wydając zaskarżoną decyzję uchylił się od rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej. Zostało wznowione postępowanie administracyjne (postanowienie z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...] wznawiające postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2013 r. w związku z zaistnieniem przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania toczyło się przed Ministrem Pracy i Polityki Społecznej jako organem właściwym, który wydał kontrolowaną przez siebie decyzję w ostatniej (II) instancji ( art.150 § 1 k.p.a.). Organ uznał, że została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt. 5 – pojawiły się nowe dowody w sprawie, istniejące w dacie wydania kontrolowanej decyzji ale nieznane wówczas organowi. Po czym organ w pierwszej decyzji z dnia [...] czerwca 2014 uchylając kontrolowaną decyzję i decyzję ją poprzedzającą, sprawę przekazał do ponownego rozpoznania organowi I instancji, tj. Prezesowi Zarządu PFRON, a w drugiej decyzji ( po ponownym rozpoznaniu sprawy) z dnia z dnia [...] października 2015 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2014 r. Powyższe rozstrzygnięcie nie spełnia wymagań art. 151 § 1 pkt.2 w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. bowiem nie rozstrzyga istoty sprawy administracyjnej. Użyte przez Ministra w decyzji z dnia [...] czerwca 2014r. ( utrzymane w mocy w decyzji z dnia [...] października 2015 r. ) sformułowanie, że "orzeka o wypłacie Spółce dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres marzec i kwiecień 2005 r. w wysokości ustalonej przez Prezesa Zarządu PFRON po ponownej analizie wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, w tym dowodów przedstawionych przez Skarżącą na etapie postępowania wznowieniowego" jest niedopuszczalnym określeniem w świetle ww. przepisów i w rzeczywistości stanowi o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Na marginesie sprawy podnieść też należy, że powyższe sformułowanie nie jest znane też rozstrzygnięciu wydawanemu w postępowaniu zwykłym. W postępowaniu zwykłym organ odwoławczy może zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. " uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Brak rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej w zaskarżonej decyzji stanowi o naruszeniu ww. przepisów prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.