V SA/Wa 472/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Andrzej Kania, Asesor WSA - Paweł Gorajewski (spr.), Protokolant st. specjalista - Justyna Macewicz, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2025 r. sprawy ze skargi [...] Sp. j. z siedzibą w Ł. na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 4 grudnia 2023 r. nr DIR-IX.6343.10.2023.AP.3 w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia 5 grudnia 2022 r. (nr DK/282/2022); 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej na rzecz [...] Sp. j. z siedzibą w Ł. kwotę 15 022 zł (słownie: piętnaście tysięcy dwadzieścia dwa złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 19 listopada 2013 r. pomiędzy Polską Agencją Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej zwaną "PARP") a [...] Spółką jawną z siedzibą w [...] (dalej zwaną "Skarżącą" albo "Beneficjentem") została zawarta umowa o dofinansowanie projektu pt. " [...]" w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 8. Oś priorytetowa (Społeczeństwo informacyjne – zwiększanie innowacyjności gospodarki), Działanie 8.2 (Wspieranie wdrażania elektronicznego biznesu typu [...]). Umowa została zmieniona kilkoma aneksami. Celem Projektu miało być automatyzacja podstawowych procesów biznesowych realizowanych pomiędzy Beneficjentem a partnerami biznesowymi przez wdrożenie systemu [...], który miał być złożony z trzech systemów: 1) Systemu Automatycznej Obsługi Klienta ([...]), 2) Przygotowania i Planowania Produkcji ([...]), 3) Systemu Obsługi Magazynu i Sprzedaży ([...]). Dodatkowo, w ramach systemu [...] miała zostać wdrożona elektroniczna wymiana danych w standardzie [...] z wykorzystaniem 9 komunikatów. Umowa o dofinansowanie w § 12 ust. 2 nakładała na Beneficjenta obowiązek ponoszenia wszystkich wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji, efektywności, jawności i przejrzystości oraz do dołożenia wszelkich starań w celu uniknięcia konfliktu interesów rozumianego jako brak bezstronności i obiektywności w wypełnianiu funkcji jakiegokolwiek podmiotu objętego umową w związku z jej realizacją. Dofinansowanie na realizację Projektu miało wynieść maksymalnie 412 137,60 zł. Zgodnie z § 6 ust. 3 umowy o dofinansowanie, okres kwalifikowalności wydatków, w którym Beneficjent był zobowiązany zrealizować Projekt, rozpoczął się [...] lutego 2014 r. i zakończył się [...]lipca 2015 r. (zgodnie z aneksem nr 4 do umowy). Przez zakończenie realizacji Projektu (zgodnie z pkt 23 § 1 umowy o dofinansowanie) należy rozumieć dzień złożenia wniosku o płatność końcową. Wniosek o płatność końcową został złożony przez Skarżącą [...] lipca 2015 r., zatem okres trwałości Projektu, o którym mowa w § 8 ust. 2 umowy o dofinansowanie upłynął [...] lipca 2018 r. W ramach realizowanego Projektu Skarżąca złożyła zapytanie ofertowe z [...] lutego 2014 r., którego przedmiot obejmował dostawę wszystkich elementów zaplanowanych w Projekcie (wartości niematerialnych i prawnych, nowych środków trwałych oraz usługi doradczej). Zapytanie to skierowano do potencjalnych oferentów, tj.: [...] Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o., [...] S.A., [...]Sp. z o.o., [...] Sp. z o. o., [...]. W odpowiedzi na to zapytanie wpłynęły oferty, w tym oferta [...] S.A. na łączną kwotę 588 768,00 zł netto. Z raportu z wyboru ofert z [...]lutego 2014 r. podpisanego przez wspólników Skarżącej wynika, że za najkorzystniejszą została uznana oferta [...] S.A. W efekcie Skarżąca zawarła z [...] S.A. trzy umowy (umowa na świadczenie usług wdrożeniowych z [...]marca 2014 r. na kwotę 180 360,00 zł netto, umowa sprzedaży licencji systemu [...] z [...]marca 2014 r. na kwotę 361 001,00 zł netto oraz umowa na dostawę sprzętu i oprogramowania z [...]marca 2014 r. na kwotę 47 407,00 zł netto). Wszystkie umowy w imieniu Skarżącej podpisali obaj jej wspólnicy. Wydatki związane z realizacją Projektu, poniesione na rzecz [...] S.A., Skarżąca rozliczyła we wnioskach o płatność nr [...] (dalej: [...]), nr [...] (dalej: [...]) oraz nr [...] (dalej: [...]). Łączna kwota wydatków kwalifikowanych dla przedmiotowego zamówienia rozliczona w Projekcie na podstawie ww. faktur wyniosła 588 768,00 zł netto. Dodatkowo, przy wnioskach nr [...] i [...] Skarżąca dostarczyła oświadczenia z [...]lutego 2015 r. i [...]lipca 2015 r. o braku wystąpienia konfliktu interesu rozumianego w sposób określony w § 12 ust. 3 umowy o dofinansowanie, podpisane przez wspólników Skarżącej. W okresie trwałości Projektu została przeprowadzona (przez Regionalną Instytucję Finansującą) kontrola obejmująca weryfikację założonych celów Projektu oraz utrzymanie ich w okresie trwałości, w tym weryfikację utrzymania wskaźników produktu i rezultatu. Kontrola ta zakończyła się wynikiem pozytywnym. Pismem z 11 stycznia 2022 r. Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej przekazało do PARP raport końcowy nr [...] wraz z załącznikami (dalej zwany "[...]") sporządzony przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (dalej zwany "[...]"), a następnie (pismo z [...]marca 2022 r.) oficjalne tłumaczenie [...] na język polski. PARP – w związku z treścią [...] – przeprowadziła ponowną kompleksową analizę dokumentacji dotyczącej Projektu Skarżącej pod kątem przedmiotu postępowania przeprowadzonego przez [...]. Analiza ta wykazała, że przy wyborze wykonawcy w Projekcie, którym była [...]S.A., Skarżąca nie dochowała postanowień umowy o dofinansowanie, dotyczących zachowania zasady uczciwej konkurencji. Materiał dowodowy w postaci zgromadzonej przez [...] korespondencji elektronicznej potwierdził bowiem, że [...] S.A. przed przystąpieniem do składania ofert przygotowała dla Skarżącej: 1) dokumentację aplikacyjną oraz 2) dokumentację dotyczącą postępowania ofertowego. Ustalono też w szczególności, że: 1) na 4 dni przed złożeniem wniosku o dofinansowanie ([...]czerwca 2014 r.) pracownik [...]S.A. przesłał korespondencję do pracowników [...]S.A., w której ustalono dalsze czynności związane z przygotowaniem wniosku o dofinansowanie dla Skarżącej, 2) [...] stycznia 2014 r. (przed oficjalnym ogłoszeniem przez Skarżącą postępowania ofertowego), pomiędzy pracownikami [...] S.A. był przesyłany dokument w wersji word zatytułowany "[...]", a zapytanie ofertowe z [...] lutego 2014 r. zawierało treść zbieżną z treścią przesłaną w ww. wiadomości elektronicznej i zostało przez Skarżącą złożone wraz z wnioskiem o płatność [...] w celu udokumentowania prawidłowo przeprowadzonej procedury wyboru wykonawcy, 3) w piśmie z [...] września 2021 r. (stanowiącym odpowiedź na wezwanie [...] z [...]sierpnia 2021 r. do złożenia wyjaśnień w sprawie dochodzenia nr [...]) wspólnik w Skarżącej spółce poinformował, że "otrzymaliśmy od [...] informację, do jakich podmiotów powinniśmy wysłać zapytanie ofertowe (...)". W konsekwencji PARP stwierdziła, że Skarżąca nie zrealizowała Projektu z należytą starannością, przez brak poszanowania zasady konkurencyjności, czym naruszyła postanowienia § 3 ust. 1 umowy o dofinansowanie, jak również poniosła wydatki na cele Projektu, które nie spełniły warunków kwalifikowalności, przez pominięcie zasad określonych w § 12 umowy o dofinansowanie, co stanowi naruszenia § 6 ust. 1 tej umowy. Dlatego pismem z [...] maja 2022 r. PARP poinformowała Skarżącą o stwierdzonych nieprawidłowościach oraz na podstawie art. 207 ust. 8 pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1634 ze zm.) wezwała Skarżącą do zwrotu wypłaconego dofinansowania w wysokości 412 137,60 zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych. W odpowiedzi Skarżąca w piśmie z [...]maja 2022 r. zakwestionowała okoliczności podniesione w piśmie PARP z [...]maja 2022 r., dotyczące naruszenia zasady uczciwej konkurencji oraz podniosła kwestię przedawnienia należności. Z uwagi na brak zwrotu powyższych środków, PARP wszczęła postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu środków pochodzących z umowy o dofinansowanie, o czym zawiadomiono Skarżącą [...] sierpnia 2022 r. Decyzją z 5 grudnia 2022 r. (nr DK.SDZN1.57.7.26.2022.MC(12) ) PARP – działając m.in. na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 pkt 1 i ust. 11 oraz art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych – określiła do zwrotu przez Skarżącą kwotę 412 137,60 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek bankowy Skarżącej, tj.: 1) od kwoty 30 910,32 zł wypłaconej ze środków budżetu państwa od 5 marca 2014 r. do dnia dokonania zwrotu, 2) od kwoty 175 158,48 zł wypłaconej ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (dalej zwanego "EFRR") od 11 marca 2014 r. do dnia dokonania zwrotu, 3) od kwoty 13 130,36 zł wypłaconej ze środków budżetu państwa od 15 maja 2015 r. do dnia dokonania zwrotu, 4) od kwoty 74 405,34 zł wypłaconej ze środków EFRR od 26 maja 2015 r. do dnia dokonania zwrotu, 5) od kwoty 17 779,96 zł wypłaconej ze środków budżetu państwa od 27 stycznia 2016 r. do dnia dokonania zwrotu, 6) od kwoty 100 753,14 zł wypłaconej ze środków EFRR od 9 lutego 2016 r. do dnia dokonania zwrotu. Skarżąca złożyła odwołanie od decyzji PARP. Podniosła w szczególności, że PARP ustaliła w sposób niepoparty żadnymi dowodami, że Skarżąca działała w zmowie z [...] S.A., mimo że z postępowania przez [...] wynika metodyczne działanie [...] S.A. przeciwko Skarżącej i z celowym naruszaniem zasady konkurencyjności, tym samym brak jest dowodu potwierdzającego działanie z naruszeniem tej zasady bezpośrednio przez Skarżącą. Niezależnie od tego Skarżąca wskazała, że postępowanie w sprawie orzeczenia obowiązku zwrotu dofinansowania powinno zostać umorzone z uwagi na upływ czteroletniego terminu przedawnienia, wynikającego z art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L 312 z 23 grudnia 1995 r., s. 1, dalej zwanego "rozporządzeniem nr 2988/95"), liczonego od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości (w szerokim rozumieniu, traktowanej jako nieprawidłowość ze strony [...] S.A.). Decyzją z 4 grudnia 2023 r. (nr DIR-IX.6343.10.2023.AP.3) Minister Funduszy i Polityki Regionalnej (dalej zwany "Ministrem") utrzymał w mocy decyzję PARP, wskazując w podstawie prawnej swojego rozstrzygnięcia: art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej zwanej "kpa") z art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 pkt 1, ust. 11, art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, a także art. 54 § 1 pkt 3 i pkt 7 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 2383, dalej zwanej "Op") w związku z art. 25 pkt 1 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1259). W uzasadnieniu wskazano w szczególności, że ustalenia PARP, [...]oraz Ministra bezsprzecznie potwierdzają, że Skarżąca nie dochowała postanowienia § 12 ust. 2 umowy o dofinansowanie, dotyczącego zachowania zasady uczciwej konkurencji, bowiem dokonała wyboru oferty [...] S.A. jako najkorzystniejszej w postępowaniu ofertowym na wybór wykonawcy pełnego zakresu rzeczowego Projektu, mimo że w okresie poprzedzającym przeprowadzenie postępowania ofertowego [...] S.A. przygotowała zarówno dokumentację aplikacyjną, jak i dokumentację postępowania ofertowego, co zostało potwierdzone nie tylko korespondencją elektroniczną, ale również wyjaśnieniami wspólnika Skarżącej w odpowiedzi na wezwanie [...]. Minister stwierdził, że poczynione ustalenia wskazują, że dokonując oceny oferty [...] S.A. i uznając ją za najkorzystniejszą (przez podpisanie raportu z wyboru ofert), a następnie zawierając umowy, osoby reprezentujące Skarżącą miały wiedzę, że powierzają realizację całego zakresu rzeczowego Projektu podmiotowi, który z racji sporządzenia wniosku o dofinansowanie realizacji Projektu znał wszystkie jego założenia, co stawiało go bezsprzecznie w pozycji uprzywilejowanej w postępowaniu ofertowym względem innych potencjalnych oferentów. Minister uznał, że procedura wyboru wykonawcy systemu [...] miała charakter pozorny. Zaznaczył, że Skarżąca zobowiązana była do przeprowadzenia wyboru dostawców w warunkach uczciwej konkurencji, a tego nie dopełniła. Zdaniem Ministra, przekazanie pełnego nadzoru oraz koordynacji procesu wyboru wykonawcy [...] S.A. świadczy o braku należytej staranności po stronie Skarżącej w wywiązywaniu się z obowiązków określonych w umowie o dofinansowanie. Wobec tego Minister uznał, że w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka zwrotu dofinansowania określona w art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych przesłanka wykorzystania środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, tj. innych procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej. Skarżąca nie dopełniła obowiązków wynikających z umowy o dofinansowanie, czyli dokonała wyboru wykonawcy z naruszeniem zasady konkurencyjności (naruszenie § 12 umowy) oraz poniosła wydatki wykazane we wnioskach o płatność na cele Projektu – bez poszanowania zasady uczciwej konkurencji, efektywności, jawności i przejrzystości (§ 12 ust. 2 umowy), co stanowi naruszenie § 6 ust. 1 umowy o dofinansowanie. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazujących na przedawnienie należności, Minister wyjaśnił, że przy ustalaniu od kiedy należy liczyć termin przedawnienia należności orzecznictwo wskazuje, że w przypadku otrzymania przez beneficjenta środków z funduszy unijnych data dopuszczenia się naruszenia prawa (w przypadku nieprawidłowości jednorazowych) lub jego zaprzestania (w przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się) jest tylko jednym z elementów decydujących ostatecznie o początkowym momencie biegu okresu przedawnienia, o którym mowa w art. 3 rozporządzenia nr 2988/95, a drugim istotnym elementem jest moment zaistnienia szkody w budżecie Unii Europejskiej, bowiem dopiero z tą chwilą można mówić o powstaniu nieprawidłowości. Zdaniem Ministra, w sprawie wystąpiła nieprawidłowość ciągła w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 2988/95, która polegała na naruszeniu przez Skarżącą procedur określonych w umowie o dofinansowanie dotyczących zakupu towarów i usług. W ocenie Ministra, w realiach rozpoznawanej sprawy nieprawidłowość ciągła ustała z końcem okresu trwałości Projektu, który zakończył się [...] lipca 2018 r. ([...] lipca 2015 r. Skarżąca złożyła wniosek o płatność końcową), bowiem do tego czasu Skarżąca była związana postanowieniami umowy o dofinansowanie i dopiero wówczas możliwa była całkowita ocena tego, czy Projekt został zrealizowany w całości zgodnie z umową o dofinansowanie. Z tym dniem ustało nieprawidłowe działanie Skarżącej, polegające na naruszaniu postanowień umowy o dofinansowanie. W związku z tym Minister uznał, że przewidziany w art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2988/95 termin przedawnienia wynoszący cztery lata rozpoczął swój bieg [...] lipca 2018 r. Zdaniem Ministra, z materiału dowodowego sprawy wynika, że bieg terminu przedawnienia został kilkukrotnie przerwany na skutek aktów właściwych organów, o których Skarżąca została zawiadomiona, a po każdym takim przerwaniu termin przedawnienia rozpoczynał swój bieg od początku. Zdarzenia, które przerwały bieg terminu przedawnienia w przedmiotowej sprawie, to: – doręczenie Skarżącej pisma [...] z [...]sierpnia 2021 r., w którym wezwano ją do złożenia wyjaśnień w sprawie dochodzenia nr [...], – doręczenie Skarżącej informacji o stwierdzonych naruszeniach i wezwania PARP do zwrotu dofinansowania z [...]maja 2022 r., – doręczenie Skarżącej zawiadomienia PARP z [...]sierpnia 2022 r. o wszczęciu postępowania w przedmiocie zwrotu środków z umowy o dofinansowanie, – doręczenie Skarżącej zawiadomienia PARP z [...]października 2022 r. o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie, – doręczenie decyzji PARP z [...]grudnia 2022 r., – doręczenie Skarżącej zawiadomienia Ministra z [...]lutego 2023 r. o wpływie odwołania wraz z aktami sprawy, – doręczenie Skarżącej zawiadomienia Ministra z [...]września 2023 r. o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie. Zdaniem Ministra, z uwagi na stwierdzone wielokrotne przerwanie biegu terminu przedawnienia, termin ten uległ przedłużeniu i odpowiada podwójnemu terminowi okresu przedawnienia (tj. maksymalnie 8 lat od daty ustania nieprawidłowości) i do dnia wydania niniejszej decyzji jeszcze nie upłynął (Minister wskazał, że termin ten upłynie dopiero [...] lipca 2026 r.). Na skutek przerwania biegu terminu przedawnienia, nie doszło zatem do przedawnienia należności zwrotowej. Minister zwrócił też uwagę, że na mocy art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, państwa członkowskie zachowują możliwość stosowania dłuższego okresu niż okres przewidziany odpowiednio w ust. 1 i 2, z czego polski ustawodawca skorzystał, wprowadzając do ustawy o finansach publicznych art. 66a. Minister wskazał, że jest to przepis prawa materialnego, który wszedł w życie z dniem 2 września 2017 r. na mocy ustawy z 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1475; dalej zwanej "ustawą nowelizującą z 7 lipca 2017 r."). Zdaniem Ministra, uzasadnieniem wprowadzenia tego przepisu – przy jednoczesnym braku przepisu przejściowego – było zastosowanie nowego prawa wprost od dnia wejścia w życie do wszystkich stanów faktycznych objętych jego zakresem przedmiotowym. Na podstawie przepisów prawa unijnego, do czasu zamknięcia programu operacyjnego i wypłacenia salda końcowego, państwo członkowskie może być zobligowane do dokonywania zwrotu środków nienależnie pobranych przez beneficjentów do budżetu Unii Europejskiej (dłuższy okres może wynikać np. z przepisów z zakresu pomocy publicznej). W związku z powyższym, państwo członkowskie powinno mieć prawo wyegzekwowania należności od podmiotu odpowiedzialnego za powstanie danej nieprawidłowości. Tym samym art. 66a ustawy o finansach publicznych służy stosowaniu rozporządzenia nr 2988/95. Minister stwierdził, że o ile wierzytelności powstałe przed dniem wejścia w życie art. 66a ustawy o finansach publicznych na ten dzień nie były jeszcze przedawnione według zasad określonych w art. 3 rozporządzenia nr 2988/95, to mogą do nich mieć zastosowanie dłuższe terminy przedawnienia, aniżeli określone w tymże art. 3, wprowadzone w art. 66a ustawy o finansach publicznych. W związku z tym Minister przyjął, że w momencie ustania nieprawidłowości w niniejszej sprawie, tj. [...]grudnia 2018 r., zastosowanie ma obowiązujący od [...]września 2017 r. art. 66a ustawy o finansach publicznych, określający 5-letni termin przedawnienia. W konsekwencji Minister uznał, że decyzje w tej sprawie zostały wydane przed upływem terminu określonego w art. 66a ustawy o finansach publicznych, jak również przed upływem maksymalnego, ośmioletniego terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 3 rozporządzenia nr 2988/95, który upłynie w lipcu 2026 r. Minister nie uwzględnił też zarzutów odwołania wskazujących na naruszenie przepisów postępowania. Uznał w szczególności, że nie jest zasadne przeprowadzenie dowodu z przesłuchania wspólników Skarżącej, bowiem materiał dowodowy w sprawie jest wyczerpujący i pozwalający ustalić stan faktyczny sprawy. Minister wyjaśnił, że powierzenie sporządzenia dokumentacji aplikacyjnej i dokumentacji dotyczącej postępowania ofertowego przyszłemu wykonawcy nie zwalnia Skarżącej z odpowiedzialności za realizację projektu, a to na Skarżącej ciąży obowiązek zbadania zaistnienia podstaw wykluczenia wykonawcy w postępowaniu. Minister dodał, że w razie stwierdzenia wystąpienia przesłanek z art. 207 ustawy o finansach publicznych organ nie bada winy czy też zamiaru beneficjenta, jego dobrej bądź złej wiary. Minister uznał, że ponowna analiza akt postępowania wykazała, że doszło do powstania rzeczywistej szkody polegającej na sfinansowaniu nieuzasadnionych wydatków. Szkoda ta wynosi 412 137,60 zł. Kwotę należy zakwalifikować jako nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31 lipca 2006 r., s. 25; dalej zwanego "rozporządzeniem nr 1083/2006"). Skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości. Decyzji tej zarzuciła: 1. naruszenie przepisów proceduralnych, mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 przez nieumorzenie postępowania w sprawie orzeczenia obowiązku zwrotu dofinansowania mimo upłynięcia czteroletniego terminu przedawnienia, wynikającego z przepisu rozporządzenia nr 2988/95 od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości (w szerokim rozumieniu, traktowanej jako nieprawidłowość ze strony [...]S.A.); 2. naruszenie przepisów proceduralnych, mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 66a ustawy o finansach publicznych przez jego niezasadne zastosowanie mimo że powołany przepis nie ma zastosowania do tych terminów przedawnienia, które swój bieg rozpoczęły przed dniem wejścia w życie nowelizacji, lecz tylko do tych, które wszczęto po wejściu w życie ustawy nowelizującej, tj. od 2 września 2017 r.; 3. naruszenie przepisów proceduralnych, mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 75 kpa w zw. z art. 78 § 1 kpa w zw. z art. 8 kpa polegające na odmowie uwzględnienia wniosku o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron i ograniczeniu do pisemnego stanowiska złożonego przez Skarżącą przed innym organem tj. [...], mimo że przesłuchanie strony - wspólników Skarżącej, miało znaczenie dla przedmiotowej sprawy, zwłaszcza w kontekście wprowadzenia Skarżącej w błąd przez [...]S.A.; 4. naruszenie przepisów proceduralnych, mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 80 kpa polegające na pominięciu istotnych elementów materiału dowodowego, które miały istotne znaczenie dla postępowania; m.in. pominięte zostały czynności z pracownikami [...]S.A. czy przesłuchanie Skarżącej, co mogło prowadzić do ustalenia, czy po stronie Skarżącej doszło do naruszenia zasady konkurencyjności, czy też naruszenie tego postanowienia umowy było skutkiem wprowadzenia Skarżącej w błąd; 5. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na niepopartym żadnymi dowodami ustaleniu, że Skarżąca działała w zmowie z [...]S.A., mimo że z postępowania przez [...]wynika metodyczne działanie [...]S.A. przeciwko beneficjentom i z celowym naruszaniem zasady konkurencyjności, tym samym brak jest dowodu potwierdzającego działanie z naruszeniem tej zasady bezpośrednio przez Skarżącą. Mając na uwadze te zarzuty, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i - w celu usunięcia naruszenia prawa - "o zobowiązaniu Organu drugiej instancji do przekazania sprawy Staroście [...]do ponownego rozpoznania z jednoczesnym zobowiązaniem organu do przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez Stronę a niedopuszczonych przez organ zarówno pierwszej jak i drugiej instancji". W uzasadnieniu Skarżąca podniosła w szczególności, że kwestionuje ustalenia Ministra dotyczące rzekomej zmowy pomiędzy nią a [...]S.A. Stwierdziła, że z dokumentów zgromadzonych przez [...]wynika, że [...]S.A. koordynowała wszystkie działania Skarżącej przy wniosku o uzyskanie dofinansowania i w następnych etapach realizacji umowy. Przedstawiciele Skarżącej wykonywali jedynie te działania, które przedstawiła im [...]S.A. Skarżąca działała przy tym w przekonaniu, że wykonuje wszelkie czynności zgodnie z obowiązującymi przepisami i wymogami, opierając się na doświadczonej spółce i na jej wiedzy. Zdaniem Skarżącej, takie ustalenie prowadzi do jednoznacznego wniosku, że po jej stronie nie doszło do naruszenia umowy, a stwierdzone nieprawidłowości były jedynie skutkiem wprowadzenia Skarżącej w błąd przez [...]S.A. Niezależnie jednak od powyższego Skarżąca podniosła zarzut przedawnienia. Nawet bowiem przy uznaniu, że jakakolwiek nieprawidłowość po stronie Skarżącej nastąpiła (czemu Skarżąca stanowczo zaprzecza), to trwała ona do czasu zawarcia umowy z [...]grudnia 2014 r., a najpóźniej do [...]lipca 2015 r., czyli do momentu złożenia wniosku o płatność końcową. Uwzględniając przepisy rozporządzenia nr 2988/95, przedawnienie nastąpiło [...]grudnia 2018 r., a przy uwzględnieniu daty wniosku o płatność końcową, w dniu [...]lipca 2019 r. Skarżąca zaznaczyła przy tym, że datą początkową biegu terminu przedawnienia jest - w przypadku nieprawidłowości jednostkowych - data zajścia nieprawidłowości, zaś w przypadku nieprawidłowości perpetualnych albo ciągłych - data ustania nieprawidłowości. Dalej Skarżąca stwierdziła jednak, że jej zdaniem datą nieprawidłowości jest data przyjęcia przez Skarżącą oferty [...]S.A., które nie powinna zostać przyjęta ([...] lutego 2014 r.), a nieprawidłowość ta miała charakter jednostkowy (jednoczynnościowy). W takim przypadku czteroletni termin przedawnienia upływałby [...] lutego 2018 r., zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95. W ocenie Skarżącej, nawet gdyby nieprawidłowość uznać za "ciągłą" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia 2988/95, to wówczas końcową datą terminu przedawnienia byłby [...] lipca 2019 r., czyli data przypadająca z upływem czterech lat od momentu złożenia ostatniego wniosku o płatność. Skarżąca stwierdziła, że w obu przypadkach przedawnienie zaszłoby zanim doszło do aktu właściwego organu władzy, o którym zawiadomiono Skarżącą, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości – w tym przypadku było to pismo [...]z 31 sierpnia 2021 r., doręczone Skarżącej [...]września 2021 r. W ocenie Skarżącej, nieprawidłowe jest stanowisko Ministra, że datę początkową okresu przedawnienia stanowił [...] lipca 2018 roku, czyli data zakończenia okresu trwałości projektu. Gdyby przyjąć to stanowisko za trafne, to znaczyłoby, że w okresie od [...]lipca 2015 r. do [...]lipca 2018 r. Skarżąca wciąż dokonywała działań naruszających warunki umowy, ale nie bardzo wiadomo na czym te działania miałyby polegać. Skarżąca zwróciła przy tym uwagę, że [...]lipca 2015 r. zakończyła się realna współpraca pomiędzy Skarżącą a [...]S.A., w związku z zakończeniem wdrożenia oprogramowania do działalności Skarżącej. Zarówno przed tą datą, jak i później PARP miała prawo weryfikowania dokumentacji i kontroli realizacji projektu, a tym samym bezpodstawne są twierdzenia, że dopiero z dniem [...]lipca 2018 r. możliwa była weryfikacja zgodności wykonania umowy i jej prawidłowości. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1237) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta, stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Kontroli sądowoadministracyjnej w tej sprawie została poddana decyzja administracyjna w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji była ustawa o finansach publicznych, która w art. 207 ust. 1 przewiduje sankcje budżetowe związane z nieprawidłowym wykorzystaniem środków europejskich. Przepis ten stanowi, że w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Z art. 207 ust. 8 ustawy o finansach publicznych wynika, że w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja określona m.in. w ust. 9 lub instytucja, która podpisała z beneficjentem umowę o dofinansowanie, wzywa do zwrotu środków lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności – w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Z kolei w art. 207 ust. 9 pkt 1 ustawy o finansach publicznych ustawodawca określił, że po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu m.in. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków. Stosownie do treści art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Jednocześnie, zgodnie z art. 206 ust. 1 ustawy o finansach publicznych szczegółowe warunki dofinansowania projektu określa umowa o dofinansowanie projektu, o której mowa w art. 9 ust. 2 pkt 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma wątpliwości, że pod pojęciem "innych procedur" należy rozumieć nie tylko procedury określone przepisami prawa powszechnie obowiązującego, ale również postanowienia umowy zawarte w wyniku wyłonienia danego projektu do sfinansowania, co wynika ze specyfiki uregulowań przyjętych ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Przyjęto w tym akcie, że u podstaw tworzenia krajowych systemów realizacji programów operacyjnych nie leżą przepisy prawa powszechnie obowiązującego, zaś same projekty realizowane są w oparciu o zaakceptowany wniosek oraz umowę, która określa obowiązki zarówno beneficjenta, jak też instytucji udzielającej dofinansowania, a której wzór jako element systemu realizacji programu operacyjnego stanowi dokumentację konkursową. Podpisana przez beneficjenta według wzoru umowa określa procedurę wykonywania przez niego projektu. W tej sytuacji, stosując zarówno gramatyczną, jak też systemową wykładnię art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych należy przyjąć, że w pojęciu "innych procedur" mieszczą się umowy zawierane przez beneficjentów na wykonanie projektów zgłoszonych przez nich w ramach określonych programów operacyjnych i wyłonionych do dofinansowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2015 r. o sygn. akt II GSK 2109/14). Nie budzi również wątpliwości, że ustawodawca poza stwierdzeniem nieprawidłowości w postaci wykorzystania środków z naruszeniem procedur (wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem; pobrania środków nienależnie lub w nadmiernej wysokości) nie przewidział jeszcze innych okoliczności – takich jak wystąpienie winy lub jej rodzaju, wysokości nieprawidłowo pobranych środków, czy też zakresu udziału podmiotów trzecich – uzasadniających zastosowanie przewidzianej w tym przepisie sankcji. Oznacza to przyjęcie, że o zwrocie środków m.in. wykorzystanych z naruszeniem procedur należy orzec niezależnie od przyczyny wystąpienia takich nieprawidłowości. W świetle wskazanych wyżej przepisów, z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonej decyzji zasadnicze znaczenia ma to, czy organy administracji orzekające w tej sprawie bez naruszenia prawa uznały, że: 1) Skarżąca w trakcie realizacji projektu naruszyła procedury wynikające z postanowień umowy o dofinansowanie, a jeśli tak, to czy wskutek takiego działania doszło do rzeczywistej lub potencjalnej szkody w budżecie Unii Europejskiej skutkującej obowiązkiem zwrotu środków, a jeżeli tak, to 2) czy nie upłynął termin przedawnienia możliwości orzeczenia o zwrocie tych środków. Zgodnie z art. 1 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, w celu ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich przyjmuje się ogólne zasady dotyczące jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego. W art. 1 ust. 2 zdefiniowano dla potrzeb tego rozporządzenia "nieprawidłowość" jako jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo przez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem. W art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 wskazano z kolei, że każda nieprawidłowość będzie pociągała za sobą z reguły cofnięcie bezprawnie uzyskanej korzyści, m.in. przez zobowiązanie do zapłaty lub zwrotu kwot pieniężnych należnie lub bezprawnie uzyskanych. Powyższe oznacza, że zobowiązanie do zwrotu kwot pieniężnych bezprawnie uzyskanych musi pozostawać w związku z nieprawidłowościami zdefiniowanymi w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95. Z § 3 ust. 1 umowy o dofinansowanie wynika, że Skarżąca zobowiązała się do zrealizowania projekty w pełnym zakresie m.in. z należytą starannością. Co się tyczy kwalifikowalności wydatków, to § 6 ust. 1 umowy o dofinansowanie określa, że warunkiem uznania wydatków za kwalifikujące się do objęcia wsparciem jest poniesienie ich przez Skarżącą w związku z realizacją projektu, zgodnie m.in. z postanowieniami umowy i zasadami racjonalnej gospodarki finansowej. Zgodnie z § 12 ust. 2 umowy o dofinansowanie Skarżąca zobowiązała się do ponoszenia wszystkich wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem z zachowaniem zasady uczciwej konkurencji, efektywności, jawności i przejrzystości oraz zobowiązała się dołożyć wszelkich starań w celu uniknięcia konfliktu interesów rozumianego jako brak bezstronności i obiektywności w wypełnianiu funkcji jakiegokolwiek podmiotu objętego umową w związku z jej realizacją. Sąd podziela ocenę Ministra co do tego, że okoliczności ustalone na podstawie oceny prawidłowo zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego (pochodzącego w znacznej mierze od [...]), który był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, jednoznacznie wskazują, że doszło do sytuacji, w której środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, a zatem – co do zasady – powinny podlegać zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych (art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych). Skarżąca niewątpliwie powierzyła bowiem wykonanie zadań w ramach realizacji projektu podmiotowi, który przygotował uprzednio dla niej dokumentację aplikacyjną oraz znał wymagania ofertowe w postępowaniu, do którego następnie przystąpił i został przez Skarżącą wyłoniony jako wykonawca. Doszło zatem do ewidentnego naruszenia zasady uczciwej konkurencji, skoro ujawniona w zaskarżonej decyzji sekwencja działań przedstawicieli Skarżącej oraz [...]S.A. wskazywała na to, że [...]S.A. brała udział w przygotowaniu wniosku o dofinansowanie dla Skarżącej, a następnie Skarżąca konsultowała z [...]S.A. do kogo należy wysłać zapytania ofertowe, a nadto [...]S.A. (później jeden z oferentów i podmiot wyłoniony do wdrożenia projektu) posiadała wiedzę na temat treści zapytania ofertowego jeszcze zanim to postępowanie zostało ogłoszone. W konsekwencji wydatki poniesione przez Skarżącą na realizację projektu nie kwalifikowały się do objęcia wsparciem. PARP miała zatem podstawy do przyjęcia, że środki finansowe pobrane przez Skarżącą z budżetu Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego na wydatki, które zostały przekazane na rzecz wykonawcy wybranego z naruszeniem zasady uczciwej konkurencji powinny podlegać zwrotowi przez Skarżącą. Organy prawidłowo oceniły takie działanie Skarżącej jako nieprawidłowość skutkującą powstaniem szkody w budżecie Unii Europejskiej. Skarżąca pobrała środki finansowe z budżetu Unii Europejskiej na wydatki, które zostały przekazane na rzecz wykonawcy wybranego z naruszeniem zasady uczciwej konkurencji, co świadczy o wystąpieniu szkody polegającej na sfinansowaniu nieuzasadnionych wydatków. Skarżąca nie przeprowadziła postępowania ofertowego na równych zasadach dla wszystkich potencjalnych oferentów, przez co nie wywiązała się z obowiązku ponoszenia wszystkich wydatków kwalifikowalnych z zachowaniem zasady uczciwej konkurencji. Wyłoniony przez Skarżącą wykonawca ([...]S.A.) posiadał możliwość wykorzystania dodatkowych, niedostępnych dla innych oferentów informacji do przygotowania i złożenia oferty. Nie można wykluczyć faktu, że gdyby pozostali oferenci mieli dostęp do tych dodatkowych informacji, które posiadała [...]S.A., to złożyliby oferty bardziej korzystne (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 września 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 560/24). Niezasadne są zarzuty postawione w pkt 3 - 5 petitum skargi, które wskazują na naruszenie przepisów kpa w zakresie przeprowadzonego postępowania dowodowego. Wbrew twierdzeniom Skarżącej, materiał dowodowy zebrany w sprawie, w tym dokumentacja i informacje pochodzące od [...], był wystarczający do poczynienia obiektywnych ustaleń stanu faktycznego. Nie było konieczności przeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron (tu: wspólników w Skarżącej spółce), skoro mechanizm działania Skarżącej i [...]S.A. wynikał z innych zebranych w sprawie dowodów, w tym oświadczeń przedstawicieli Skarżącej złożonych w odpowiedzi na wezwanie wystosowane przez [...]. Nie ma przy tym znaczenia sygnalizowana w skardze okoliczność, jakoby Skarżąca miała zostać wprowadzona w błąd przez [...]S.A. Po pierwsze, (jak wskazano wyżej) intencje, jakimi Skarżąca kierowała się dopuszczając się naruszenia procedur wynikających z umowy o dofinansowanie (czyli przede wszystkim zasady uczciwej konkurencji przy ponoszeniu wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem), nie mają znaczenia z punktu widzenia powstania obowiązku zwrotu środków na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. Po drugie, zgromadzony materiał dowodowy (w tym szczegółowe wyjaśnienia Skarżącej złożone w postępowaniu prowadzonym przez [...]) jednoznacznie potwierdzają ustalenia przyjęte jako podstawa faktyczna wydanych w sprawie decyzji, w tym kompleksową współpracę Skarżącej z [...]S.A., zaś wskazywany w tych wyjaśnieniach brak poinformowania Skarżącej przez jej pracowników o wątpliwościach dotyczących legalności wybranych przez [...]S.A. metod realizacji projektu wskazuje co najmniej na realizowanie projektu przez Skarżącą bez należytej staranności (czyli z naruszeniem § 3 ust. 1 umowy o dofinansowanie). Powyższe ustalenia i oceny organów orzekających w tej sprawie co do zasady powinny prowadzić do zwrotu wypłaconych środków, o ile – co wymaga podkreślenia – nie doszło do przedawnienia określonego przepisami rozporządzenia nr 2988/95. Termin przedawnienia musi być bowiem uwzględniony z urzędu przez organ, przed którym toczy się postępowanie. Przedawnienie zwrotu środków nieprawidłowo wydatkowanych z budżetu Unii Europejskiej zostało uregulowane w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, zgodnie z którym, okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1 tego rozporządzenia. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1. W przypadku otrzymania przez beneficjenta środków z funduszy unijnych w drodze refundacji data dopuszczenia się naruszenia prawa (w przypadku nieprawidłowości jednorazowych) lub jego zaprzestania (dla ciągłych i powtarzających się) jest tylko jednym z elementów decydujących ostatecznie o początkowym momencie biegu okresu przedawnienia, o którym mowa w art. 3 rozporządzenia 2988/95. W takim przypadku może dojść do tego, że moment otrzymania korzyści finansowej (refundacji) - a co za tym idzie, moment powstania szkody w budżecie Unii, będzie późniejszy, niż moment dopuszczenia się naruszenia prawa przez beneficjenta, także rozumiany jako moment zakończenia wykonywania umowy zawartej z naruszeniem prawa, w przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 6 sierpnia 2020 r. o sygn. akt III SA/Wr 51/20 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2021 r. o sygn. akt I GSK 1706/20). W takiej sytuacji, jak zauważył Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z 6 października 2015 r. w sprawie C-59/14, termin przedawnienia rozpoczyna swój bieg od chwili dopuszczenia się nieprawidłowości, to znaczy od chwili, w której miało miejsce zarówno działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego stanowiące naruszenie prawa Unii, jak i wystąpienie szkody w budżecie Unii lub w zarządzanych przez nią budżetach (pkt 25 przywołanego wyroku Trybunału). Wniosek taki jest zgodny z celem rozporządzenia nr 2988/95, który to akt zgodnie ze swoim art. 1 ust. 1 zmierza do ochrony interesów finansowych Unii. W rzeczywistości bowiem dies a quo znajduje się w chwili zdarzenia, które miało miejsce jako ostatnie, to znaczy albo w dacie wystąpienia szkody, jeżeli szkoda ta powstała po działaniu lub zaniechaniu stanowiącym naruszenie prawa Unii, albo w dacie tego działania lub zaniechania, jeżeli dana korzyść została przyznana przed owym działaniem lub zaniechaniem. W ten sposób ułatwione zostaje osiągnięcie celu, jakim jest ochrona interesów finansowych Unii (pkt 26 przywołanego wyroku Trybunału). W związku z tym Sąd podziela stanowisko Ministra, że w sprawie w istocie wystąpiła "nieprawidłowość ciągła", natomiast nie zgadza się z ustaleniem dotyczącym daty jej ustania. Błędny jest pogląd Ministra, że skoro nieprawidłowość ciągła narusza reguły trwałości, to ustała z końcem okresu trwałości projektu tj. z dniem [...]lipca 2018 r. Podkreślenia wymaga, że stwierdzona w postępowaniu nieprawidłowość nie polegała na niedotrzymaniu okresu trwałości projektu, lecz na zrealizowaniu projektu z naruszeniem zasady konkurencyjności związanej z wyborem wykonawcy. Wykonawca ([...]S.A.) został wybrany z naruszeniem tej zasady i naruszenie to trwało przez cały okres trwania umów zawartych z tymże wykonawcą i ustałoby w dniu, w którym wykonawca zakończyłby wykonanie umowy, czyli doszłoby do zakończenia realizacji projektu, co zgodnie z § 1 pkt 23 umowy o dofinansowanie należało rozumieć jako dzień złożenia wniosku Skarżącej o płatność końcową (co nastąpiło [...]lipca 2015 r.). Jednak określając moment, w którym omawiana nieprawidłowość ciągła ustała, a tym samym moment, od którego należy rozpocząć liczenie terminu przedawnienia, trzeba uwzględnić zarówno okres realizacji samej umowy z wykonawcą, jak również daty przekazania środków dofinansowania na rachunek Skarżącej, gdyż to z nich opłacane są wydatki związane z realizacją projektu. W sytuacji, gdy w sprawie występuje nieprawidłowość skutkująca zarówno potencjalną (realizacja umowy z naruszeniem zasady konkurencji), jaki i rzeczywistą (przekazanie środków dofinansowania na rachunek beneficjenta) szkodą w budżecie Unii Europejskiej, to dla obliczania biegu terminu przedawnienia należy przyjąć późniejszą z tych dat (por. przywołany wyżej wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 15 października 2015 r. w sprawie C-59/14). Przenosząc powyższe w grunt kontrolowanej sprawy, za datę, w której ustała nieprawidłowość ciągła mogąca wywołać potencjalną szkodę w budżecie Unii Europejskiej, przyjąć należy, zgodnie z prezentowanym wyżej stanowiskiem, datę zakończenia realizacji projektu tj. [...]lipca 2015 r., bowiem wówczas Skarżąca złożyła wniosek o płatność końcową po wykonaniu umowy przez wyłonionego wykonawcę. W takim przypadku upływ 4-letniego okresu przedawnienia nastąpiłby z dniem [...]lipca 2019 r. Natomiast za datę ustania nieprawidłowości ciągłej skutkującej rzeczywistą szkodą w budżecie unijnym, przyjąć należy dzień [...]lutego 2016 r., w którym dokonano wypłaty na rachunek Skarżącej ostatniej płatności wypłaconej ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, z której sfinansowano realizację projektu (na podstawie wniosku o płatność nr [...]) i którą to datę PARP przyjmuje jako datę, od której naliczane są odsetki za zwłokę. Liczony od tego dnia podstawowy (4-letni) okres przedawnienia z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 biegł do [...] lutego 2020 r. Z uwagi na fakt, że najpóźniejszą z zestawionych wyżej dat jest niewątpliwie data wypłaty ostatniej transzy środków dofinansowania ze środków europejskich, za początek biegu terminu przedawnienia w kontrolowanej sprawie Sąd uznaje dzień [...] lutego 2016 r., co sprawia, że do wyekspirowania podstawowego, 4-letniego terminu przedawnienia doszłoby z dniem [...] lutego 2020 r. Ustalenia zatem wymagało, czy do tego dnia doszło do przerwania biegu przedawnienia poprzez "akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości". Z uwagi na to, że ani PARP, ani Minister nie wskazują w uzasadnieniach na przerwanie biegu terminu przedawnienia na skutek takiego aktu, który byłby doręczony Skarżącej do [...] lutego 2020 r., a jednocześnie wobec tego, że pierwsze czynności podjęte przez krajowe organy związane ze "śledztwem lub postępowaniem w sprawie nieprawidłowości" (wystosowane przez PARP wezwanie z [...] maja 2022 r. do zwrotu środków przez Skarżącą) nastąpiły już po tym dniu, to pod rozwagę należało wziąć jedynie ewentualne akty podjęte przez [...]przed [...]lutego 2020 r. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się wprawdzie kopia wystosowanego przez [...]do Skarżącej wezwania do złożenia wyjaśnień, które zostało podpisane [...]sierpnia 2021 r., a także kopia raportu końcowego [...]podpisanego [...]listopada 2021 r., jednak daty tych dokumentów wskazują, że zostały one sporządzone już po upływie podstawowego (4-letniego) okresu przedawnienia, a nadto brak jest dowodów ich doręczania Skarżącej – jako określonego w akapicie trzecim art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 warunku "zawiadomienia" o śledztwie lub postępowaniu w sprawie nieprawidłowości, które w wystarczająco dokładny sposób określałoby transakcje, wobec których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie C-52/14 [...]; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2020 r. o sygn. akt I GSK 1909/19). W konsekwencji żaden z tych dokumentów nie spowodował wydłużenia biegu terminu przedawnienia o kolejne 4 lata, bowiem zostały one wystosowane już po upływie podstawowego 4-letniego terminu przedawnienia, który upływał [...] lutego 2020 r. W konsekwencji w tej sprawie doszło do wyekspirowania podstawowego 4-letniego okresu przedawnienia z dniem [...]lutego 2020 r. Do tego dnia nie została wydana ostateczna decyzja zwrotowa. Minister nie powołał się na żadne inne (w tym wcześniejsze) zdarzenia, które mogłyby przerwać bieg terminu przedawnienia. Obecnie nie jest już możliwe ustalenie, czy takie zdarzenia potencjalnie miały miejsce, ponieważ upłynął już maksymalny termin (8 lat, wynikający z art. 3 rozporządzenia nr 2988/95), w którym możliwe było dochodzenie środków, co dodatkowo uzasadnia nie tylko uchylenie wydanych w sprawie decyzji, ale też umorzenie postępowania administracyjnego. Powyższej konstatacji nie zmienia również wynikająca z akapitu drugiego art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 zasada, zgodnie z którą w odniesieniu do programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. W tym zakresie orzecznictwo unijne i krajowe jest bowiem zgodne, że jeśli do upływu przedawniania "na zasadach ogólnych" doszło wcześniej niż data ostatecznego zamknięcia programu (rozliczenia salda końcowego), to termin przedawnienia biegnie do dnia ostatecznego zamknięcia programu, co jednocześnie oznacza, że termin ten nie może być ani wydłużany, ani również przerywany i w związku z tym nie może biec "na nowo" po każdym przerwaniu. Przyjmuje się z drugiej strony, że jeśli bieg terminu przedawnienia "na zasadach ogólnych" upływa później niż data ostatecznego zamknięcia programu, to do przedawnienia nie dochodzi wraz z ostatecznym zamknięciem programu, lecz wraz z upływem terminu liczonego zgodnie z akapitem pierwszym art. 3 ust. 1 rozporządzania nr 2988/95, najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, o czym stanowi akapit czwarty tego przepisu (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 15 czerwca 2017 r. w sprawie C-436/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 maja 2020 r. o sygn. akt I GSK 1514/19). W realiach kontrolowanej sprawy oznacza to, że ponieważ termin przedawnienia biegł jeszcze po ostatecznym zamknięciu programu (co miało miejsce w dniu [...]grudnia 2018 r., w którym nastąpiła wypłata salda końcowego w programie [...] - por. art. 89 ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2006), do jego wyekspirowania doszło ostatecznie wraz z upływem 4-letniego okresu przedawania. Ponieważ do tego dnia nie wydano decyzji o zwrocie, to niewątpliwie doszło do upływu terminu przedawnienia. Odnosząc się natomiast do powołanego przez organy art. 66a ust. 1 ustawy o finansach publicznych, który ich zdaniem znajduje zastosowanie w sprawie, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przyłącza się do poglądów orzecznictwa, że ww. przepis nie ma zastosowania do wydania, lecz jedynie do wykonania decyzji zwrotowej. Zgodnie z art. 66a ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, zobowiązanie do zwrotu środków, o których mowa w art. 60 pkt 6, przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od dnia, w którym decyzja, o której mowa w art. 207 ust. 9, stała się ostateczna. Skoro przepis ten wprost wskazuje, że początek biegu 5-letniego okresu przedawnienia rozpoczyna się od dnia, w którym decyzja o zwrocie stała się ostateczna, to tym samym zasady logiki nie pozwalają na przyjęcie, że chodzi w nim o termin przedawnienia do wydania takiej decyzji. Prowadziłoby to do nieakceptowalnego stanowiska, że wydanie decyzji zwrotowej nie jest w istocie ograniczone żadnym terminem, skoro jego bieg rozpoczyna się dopiero od dnia, w którym decyzja taka stała się ostateczna. Zdaniem Sądu, brzmienie art. 66a ust. 1 ustawy o finansach publicznych odnieść można co najwyżej do regulacji zawartej w art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, czyli do określenia okresu wykonania decyzji nakładającej karę administracyjną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 stycznia 2021 r. o sygn. akt V SA/Wa 4324/21). Z kolei przyjęcie poglądu przeciwnego prowadziłoby do nieakceptowalnego stanu, w którym postępowanie w sprawie zwrotu dofinansowania ze środków unijnych można by prowadzić latami i w zasadzie bez żadnego terminu granicznego, a dopiero ostateczność decyzji zwrotowej (zatem decyzji wydawanej w tym właśnie postępowaniu) uruchamiałaby 5-letni okres przedawnienia z art. 66a ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Natomiast instytucja przedawnienia zobowiązań pełni istotną rolę zarówno w krajowym, jak i unijnym porządku prawnym, tj. z jednej strony daje stronie poczucie pewności co do braku ciążących na niej zobowiązań, a z drugiej działa w sposób dyscyplinujący na organ administracji, który nie może egzekwować ich przez dziesięciolecia (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 21 czerwca 2011 r. o sygn. P 26/10 i z 17 lipca 2012 r. o sygn. akt P 30/11). Nadto zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej zawartym w wyroku z 11 czerwca 2015 r. w sprawie C-52/14, celem art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 jest zapewnienie pewności prawa dla podmiotów gospodarczych - podmioty te powinny być bowiem w stanie określić, które z dokonywanych przez nie czynności można uznać za ostateczne, a które mogą być jeszcze przedmiotem dochodzenia (pkt 24 i przytoczone tam orzecznictwo). Z kolei w wyroku z 5 maja 2011 r. w sprawie C-201/10 Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej podniósł, że z punktu widzenia celu ochrony interesów finansowych Unii, [...] prawodawca unijny uznał, że czteroletni, a nawet trzyletni okres przedawnienia był już sam w sobie wystarczający, aby umożliwić organom krajowym wszczęcie postępowania dotyczącego nieprawidłowości zagrażających jego interesom finansowym, które mogłoby zakończyć się wydaniem takiego środka jak odzyskanie nienależnie otrzymanej korzyści (pkt 43). W rzeczywistości bowiem należy podnieść, że do takiego organu administracji należy ogólny obowiązek staranności w badaniu prawidłowości w dokonywanych przez niego płatnościach, które ciążą na budżecie Unii, ponieważ państwa członkowskie powinny przestrzegać ogólnego obowiązku staranności przewidziany w art. 4 ust. 3 TFUE, który oznacza, że powinny one podejmować niezwłocznie środki w celu usunięcia skutków naruszeń (zob. podobnie wyrok z dnia 13 listopada 2001 r. w sprawie C-277/98 [...]przeciwko Komisji) (pkt 44). Należy również zaznaczyć, że zaproponowana przez Ministra wykładnia art. 66a ust. 1 ustawy o finansach publicznych byłaby sprzeczna z prawem unijnym, skutkując tym samym koniecznością zastosowania zasady pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej, wyrażającej się w pominięciu tej regulacji krajowej na rzecz bezpośredniego stosowania art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95. Skoro bowiem w akapicie drugim art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 jest mowa o ostatecznym zakończeniu programu wieloletniego – jako dacie granicznej (końcowej) biegu przedawnienia, to nie można na gruncie regulacji krajowej uznać tej samej daty – jako daty początkowej biegu terminu przedawnienia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 maja 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 1690/23). Potwierdzenie powyższego stanowiska znajduje w najnowszym orzecznictwie TSUE. Zgodnie z wyrokiem TSUE z 6 lutego 2025 r. w sprawie C-42/24 z samego brzmienia art. 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 2988/95 wynika, że ustanawiając ten przepis, prawodawca Unii zamierzał jedynie umożliwić państwom członkowskim wydłużenie terminu przedawnienia w stosunku do terminu przewidzianego w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, z wyłączeniem wszelkich zmian momentu rozpoczęcia biegu tego terminu (por. pkt 27). Ponadto Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że art. 3 ust. 1 akapit czwarty rozporządzenia nr 2988/95 należy interpretować w ten sposób, że w przypadku gdy państwo członkowskie skorzystało z przewidzianej w art. 3 ust. 3 tego rozporządzenia możliwości ustanowienia terminu przedawnienia dłuższego niż czteroletni termin przedawnienia przewidziany w art. 3 ust. 1 akapit pierwszy wspomnianego rozporządzenia, to nieprzekraczalny termin przedawnienia ustalony w tym art. 3 ust. 1 akapit czwarty należy obliczać poprzez odniesienie do tego dłuższego terminu przedawnienia (por. pkt 42 oraz pkt 2 sentencji). Ponadto ten nieprzekraczalny termin przedawnienia przyczynia się do zwiększenia pewności prawa u podmiotów gospodarczych, stanowiąc przeszkodę dla tego, aby przedawnienie mogło być przeciągane w nieskończoność poprzez powtarzające się przerywające je czynności (por. pkt 27; zob. podobnie wyrok z dnia 11 czerwca 2015 r., [...], [...], [...], pkt 64). Mając powyższe na względzie stwierdzić należało, że zarówno zaskarżona decyzja, jak też decyzja PARP z 5 grudnia 2022 r. zapadły już po upływie terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, co sprawia, że w sposób istotny naruszają one prawo materialne. Nie ulega bowiem wątpliwości, że upływ terminu przedawania uniemożliwia dochodzenie zwrotu i czyni postępowanie w sprawie zwrotu bezprzedmiotowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2013/11 i powołane tam orzecznictwo). W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia prawa materialnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie wydane w sprawie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ppsa, jak również stosownie do art. 145 § 3 ppsa umorzył jako bezprzedmiotowe wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu. O zwrocie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 209 w związku z art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.), zasądzając od Ministra na rzecz Skarżącej kwotę 15 022 zł, na którą składają się: równowartość uiszczonego wpisu sądowego od skargi (4122 zł), wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem (10 800 zł) oraz równowartość poniesionego przez Skarżącą kosztu w postaci wpisu sądowego od zażalenia (100 zł).