V SA/Wa 474/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz- Wóltańska, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2011 r. sprawy ze skargi Samodzielnego Wojewódzkiego Szpitala [...] w B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Samodzielnego Wojewódzkiego Szpitala [...] w B. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z [...] maja 2005 r., Samodzielny Wojewódzki Szpital dla Nerwowo i Psychicznie Chorych im. [...] w B. Zakład Rolny w M. w likwidacji (zwany dalej: skarżącym) zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 r., deklarując [...] działek rolnych o łącznej powierzchni [...] ha. Rozpatrując powyższy wniosek Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. decyzją z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] przyznał skarżącemu płatność na rok 2005 w łącznej wysokości [...] zł, w tym z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) oraz Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO). Następnie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. uzyskał informację, że Zakład Rolny w M. został sprzedany w dniu [...] marca 2006 r., tj. przed wydaniem decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 r. W wyniku wszczęcia postępowania o wznowienie z urzędu postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z [...] maja 2006 r.. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] orzekł o uchyleniu decyzji dotychczasowej w całości oraz o odmowie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych (z sankcjami w okresie 3 lat kalendarzowych). Na skutek złożonego w sprawie odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w O. decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] uchylił powyższą decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z dnia [...] maja 2007 r. oraz decyzję z [...] maja 2006 r., o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości. Orzekając w sprawie na skutek wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności bezpośrednich przyznanych decyzją z dnia [...] maja 2006 r., Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...] orzekł o ustaleniu skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w wysokości [...] zł. Po rozpatrzeniu złożonego w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2008 r. Orzekając w sprawie na skutek złożenia przez skarżącego skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 305/09 oddalił skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego z dnia [...] grudnia 2008 r. Pismem z dnia [...] września 2009 r. - na podstawie art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm. - powoływanej dalej jako "k.p.a.") skarżący wniósł o uchylenie decyzji Prezesa ARiMR z dnia [...] października 2007 r. nr [...] oraz z [...] września 2009 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 154 k.p.a., Prezes ARiMR odmówił skarżącemu uchylenia decyzji z dnia [...] października 2007 r. nr [...], która to decyzja została uchylona decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2010 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Prezes ARiMR, wydał w dniu [...] lipca 2010 r. decyzję nr [...], odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. z dnia [...] października 2007 r. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezesa ARiMR z [...] lipca 2010 r. o numerze [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 154 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła oprawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jednocześnie zauważono, że nowa decyzja wydana w trybie art. 154 k.p.a. nie może być sprzeczna z przepisami prawa. Mając na uwadze powyższe organ wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. decyzją z [...] października 2007 r. odmówił skarżącemu przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 z uwagi na fakt, iż własność deklarowanych we wniosku o przyznanie płatności działek rolnych została przeniesiona jeszcze przed wydaniem decyzji w przedmiotowej sprawie, a warunkiem uzyskania płatności jest – zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40, z późn. zm.) – posiadanie działek rolnych na dzień wydania decyzji. Wobec powyższego uchylenie na podstawie art. 154 k.p.a. decyzji Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O., stanowiłoby naruszenie obowiązujących przepisów prawa. Pismem z dnia 21 stycznia 2011 r. skarżący złożył skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezesa ARiMR z [...] lipca 2010 r. nr [...], odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. z dnia [...] października 2007 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 154 § 2 oraz art. 155 k.p.a. W ocenie skarżącego w istniejącym stanie faktycznym i prawnym uznać należy, że nie ma przepisów, które mogłyby być naruszone w razie uchylenia decyzji uchylającej prawo skarżącego do dopłat bezpośrednich. Zauważono, że przez cały 2005 r. skarżący był w posiadaniu gruntów i spełniał przesłanki niezbędne do uzyskania płatności bezpośrednich na ten rok. Wobec powyższego zarówno interes społeczny jak i słuszny interes strony przemawiają za koniecznością wyłączenia z obrotu prawnego wymienionych decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a.", w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie, Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis ten nie może być przy tym traktowany jedynie jako stwarzający możliwość uznaniowego działania organów administracji i to tylko w interesie publicznym reprezentowanym przez organy administracyjne, albowiem jest to przepis pozwalający na zajęcie się ponownie sprawą również w interesie strony. Zmiany polityki administracyjnej, wykładni prawa, oceny stanów faktycznych, następujące po wydaniu w sprawie np. odmownej decyzji nie prowadzą do jej wadliwości lub bezprzedmiotowości, a wobec tego bez dopuszczenia odwołalności decyzji lub jej wzruszenia w trybie nadzoru strona byłaby pozbawiona możliwości uzyskania dla siebie nowego rozstrzygnięcia jej sprawy (por. J. Borkowski, B. Adamiak Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 6. wyd., Warszawa 2004). Należy w powyższym kontekście zauważyć, iż niezasadne jest stwierdzenie organu nadzoru zawarte w odpowiedzi na skargę, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż przesłanka posiadania gruntów rolnych, warunkująca uzyskanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, powinna być spełniona na dzień wydania decyzji, z uwagi na obowiązek uwzględniania przez organ wydający decyzję stanu faktycznego ustalonego w dacie wydania decyzji. Należy wskazać, iż w orzeczeniu z 31 maja 2011 r. (sygn. akt II GSK 564/10) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż w doktrynie i orzecznictwie nie ma wątpliwości co do tego, iż organ wydający decyzję administracyjną jest obowiązany uwzględnić stan faktyczny ustalony w chwili wydania decyzji. Rzecz jednak w tym, iż ta zasada dotyczy postępowania przed organem, a nie wykładni prawa materialnego. Natomiast przepisy ust. 1 i 2 art. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. są przepisami prawa materialnego, w których uzależniono przyznanie płatności od posiadania przez producenta rolnego działek rolnych o określonej w tych przepisach powierzchni. Sąd zaznaczył, iż w przepisach tych nie sprecyzowano czasookresu posiadania tych działek przez producenta rolnego ani też nie uzależniono przyznania płatności od posiadania wszystkich zadeklarowanych działek w dacie wydania decyzji. Brak jest zatem normatywnie usprawiedliwionych podstaw do automatycznego pozbawienia płatności producenta rolnego, który w danym roku kalendarzowym użytkował grunt rolny. Nie można też tracić z pola widzenia możliwych w postępowaniu administracyjnym faktów opóźnienia wydania decyzji i z tego chociażby punktu widzenia racjonalność analizowanej regulacji uległaby znacznej deprecjacji. Analogiczny pogląd został wyrażony w wyrokach NSA z 18 grudnia 2008 r. (sygn. akt II GSK 585/08) oraz z 3 lutego 2011 r. (sygn. akt II GSK 221/10). Mając na względzie wykładnię prawa wyrażoną przez NSA po wydaniu decyzji ostatecznej o odmowie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005, należy zatem uznać, iż niedokonanie analizy stanu faktycznego sprawy w kontekście podnoszonej przez skarżący Szpital okoliczności posiadania gospodarstwa przez cały rok 2005, powoduje, iż Minister nie rozważył w należyty sposób przesłanek wynikających z art. 154 § 1 k.p.a. Reasumując Sąd uznał, iż zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. - w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu należy uwzględnić powyżej poczynione przez Sąd uwagi, pamiętając m.in. o tym, iż uzasadnienie decyzji winno odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.