V SA/Wa 474/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2019 r. sprawy ze skargi C. w K. na postanowienie Dyrektora Narodowej Agencji Wymiany Akademickiej z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Dyrektora Narodowej Agencji Wymiany Akademickiej na rzecz C. w K. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Centrum B. w K.Ł. (dalej: "skarżąca" lub "strona") jest postanowienie Dyrektora Narodowej Agencji Wymiany Akademickiej (dalej jako "organ") z dnia (...)grudnia 2018 r. nr (...)stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez stronę od decyzji ww. organu z dnia (...)listopada 2018 r. nr (...)o odmowie przyznania środków finansowych. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym: W odpowiedzi na ogłoszony w dniu 7 marca 2018 r. nabór wniosków w programie Polskie Powroty, za pośrednictwem systemu teleinformatycznego NAWA strona złożyła wniosek o przyznanie środków finansowych na realizację projektu związanego z planowanym zatrudnieniem Powracającego Naukowca. Po pozytywnej weryfikacji formalnej wniosek został skierowany do oceny przez dwóch niezależnych recenzentów zewnętrznych, wskazanych przez członków Zespołu oceniającego. Średnia punktów przyznanych przez recenzentów zewnętrznych wyniosła 29,5 na 40 możliwych do uzyskania. Wniosek uzyskał ponadto 30 łącznie na 30 możliwych do uzyskania punktów od trzech osób przygotowujących rekomendacje, w tym minimum dwóch z zagranicy. Następnie Zespół oceniający dokonał własnej oceny wniosku, przyznając mu punktację 18 na 30 możliwych do uzyskania punktów. W wyniku wszystkich wymienionych etapów oceny, wniosek uzyskał łącznie 77,5 pkt na 100 pkt możliwych do uzyskania, w związku z czym znalazł się na 67 pozycji listy rankingowej, która obejmuje 102 wnioski poprawne formalnie i skierowane do oceny merytorycznej. Zgodnie z pkt 4.5 Regulaminu Programu, wniosek uzyskał pozytywną ocenę merytoryczną, jednak nie znalazł się na liście wniosków rekomendowanych do finansowania. Biorąc pod uwagę potrzebę zapewnienia wysokiej jakości finansowanych projektów, Zespół oceniający rekomendował bowiem do finansowania wnioski do pozycji 22 włącznie, a więc takie, które uzyskały łączną ocenę nie mniejszą niż 90 pkt. W konsekwencji decyzją z dnia 21 listopada 2019 r. organ odmówił przyznania stronie wnioskowanych środków finansowych. Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z dnia (...)grudnia 2018 r. organ, na podstawie art. 134 k.p.a. w związku z art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o Narodowej Agencji Wymiany Akademickiej (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1530) – dalej jako "n.a.w.a.", stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania (podkreślenie sądu). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano w szczególności, że zgodnie z pkt 4.7 Regulaminu Programu oraz art. 25 ust. 2 n.a.w.a. wnioskodawca po otrzymaniu decyzji Dyrektora może zwrócić się do niego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w przypadku wystąpienia naruszeń formalnych przy przyznawaniu środków finansowych. W ocenie organu nie stwierdzono wystąpienia błędów formalnych przy podjęciu decyzji o odmowie finansowania projektu, a więc wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy należało uznać za niedopuszczalny. Poza tym organ stwierdził, że część argumentów podniesionych w tym wniosku nie odnosi się do błędów formalnych, lecz stanowi polemikę o charakterze merytorycznym. W związku z powyższym skorzystanie z przytoczonego wcześniej przepisu nie było możliwe. W skardze na ww. postanowienie strona podniosła zarzuty naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 k.p.a. w zw. z art. 25 ust. 2 n.a.w.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i formalne, a nie merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiocie złożonego przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzasadniając tak sformułowany zarzut skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 15 k.p.a. postepowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przepisem szczególnym w tym rozumieniu jest art. 25 ust. 2 n.a.w.a, który nie wyłącza jednak prawa strony do zaskarżenia decyzji administracyjnej wydanej przez organ i nie wyłącza odpowiadającego temu prawu obowiązku organu do ponownego rozpatrzenia sprawy i ponownego wydania decyzji merytorycznej. Powołany w przepis art. 25 ust. 2 n.a.w.a. wskazuje jedynie, że złożony przez stronę wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wywołuje skutku dewolutywnego. Poza tym skarżąca dodała, że organ nie powinien ograniczać się wyłącznie do weryfikacji zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, czy do weryfikacji wydanej decyzji pod kątem wszelkich naruszeń formalnych, jakie mogły wystąpić w toku przyznawania środków finansowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Jednocześnie, stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprawę w ramach wskazanych wyżej kompetencji, Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Jako podstawę prawną postanowienia organ wskazał art. 134 k.p.a. w zw. z art..25 ust. 2 ustawy o Narodowej Agencji Wymiany Akademickiej. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy o NAWA w przypadku wystąpienia naruszeń formalnych przy przyznawaniu środków finansowych wnioskodawca może zwrócić się do Dyrektora z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podstawą stwierdzenia niedopuszczalności odwołania było stwierdzenie, że nie zostało ono oparte na wymienionych w powołanym art. 25 ust. 2 ustawy o NAWA naruszeniach formalnych, a jedynie kwestionuje dokonaną ocenę wniosku. Zagadnienie dopuszczalności odwołania należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy Kodeksu i/lub przez przepisy szczególne. W doktrynie postępowania cywilnego przyjmuje się, że ze środka odwoławczego można skorzystać wówczas, gdy spełnione są następujące warunki: "1) środek odwoławczy względnie środek zaskarżenia musi być dopuszczalny z ustawy, 2) musi być wniesiony w przepisanej formie, 3) musi być wniesiony w przepisanym czasie, 4) musi być wniesiony przez legitymowaną do tego osobę" (W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, 1972, s. 417). Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia ( np. gdy decyzja nie została wydana ), wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych" (wyrok NSA z 11.12.2007 r., II OSK 1661/06, LEX nr 42538 oraz B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego . Komentarz s. 706–708). Zdaniem Sądu, wychodząc od treści art. 134 k.p.a. należy dokonać wykładni art. 25 ust. 2 ustawy o NAWA . Z kolei zakres orzekania na podstawie art. 134 k.p.a. był przedmiotem szerokich rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale składu 7 sędziów z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/ 98 . NSA wskazał, że postępowanie odwoławcze wedle reguł obowiązujących w k.p.a. pojmowane było i jest jako proces trójfazowy, obejmujący najpierw czynności wstępne tj. badanie odwołania pod względem formalnym, drugą fazą będzie rozpoznanie odwołania pod względem merytorycznym i ostatnia /trzecia/ faza to wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie odwoławcze. Podkreślił, że w postępowaniu administracyjnym, nie wyłączając postępowania odwoławczego, powinna obowiązywać zasada, po myśli której każde wszczęte postępowanie powinno być zakończone wydaniem decyzji załatwiającej sprawę co do istoty lub kończącej sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 k.p.a). Przepisy dopuszczające wyjątki od tej zasady powinny być interpretowane ściśle. Niewątpliwie wyjątkiem umożliwiającym załatwienie sprawy poza trybem decyzyjnym jest przepis art. 134 k.p.a., przewidujący dla rozstrzygnięcia o niedopuszczalności odwołania, które kończy postępowanie formę niezaskarżalnego postanowienia. Rozważania przebiegu i celów poszczególnych faz postępowania doprowadziło NSA do przekonania, że na etapie wstępnego badania odwołania (wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy ) nie dochodzi do oceny merytorycznej odwołania , jak na przykład interesu prawnego. Przenosząc powyższy tok rozumowania na grunt sprawy niniejszej , należy zauważyć, że treść art. 25 ust. 2 ustawy o NAWA ogranicza zakres zarzutów środka odwoławczego do zarzutów dotyczących uchybień formalnych, które zdaniem strony zaistniały na którymkolwiek etapie oceny wniosku o udział w programie. Przy czym, wbrew twierdzeniom Agencji, brak jest podstaw do wysnuwania z treści art. 25 ust. 2 wniosku, że zarzuty te dotyczyć mogą wyłącznie etapu oceny formalnej . Wystąpienie naruszeń formalnych, o jakich mowa w art. 25 ust. 2 może dotyczyć każdego etapu postępowania konkursowego czy naboru wniosków, o jakich mowa w art. 19 ustawy. Wniosek taki wynika wprost z treści art. 25 ust. 2 , który mówi o naruszeniach formalnych przy przyznawaniu środków finansowych , a nie o naruszeniach na etapie formalnej oceny wniosku. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o NAWA wnioski o udział w programie podlegają ocenie formalnej i merytorycznej. Regulamin programu może przewidywać przeprowadzenie wyłącznie oceny formalnej wniosków. Trzeba przy tym zauważyć, że uchybienia formalne w ocenie nie muszą występować wyłącznie na etapie oceny formalnej. Powyższe prowadzi do wniosku, że podmiot ubiegający się o wsparcie nie może kwestionować we wniosku o ponowne rozpoznanie treści oceny merytorycznej . jednak czy i jakie zarzuty zawiera wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wymaga oceny merytorycznej treści tego środka odwoławczego, co oznacza, że przekracza ramy kontroli wstępnej, o jakiej była mowa wyżej i w wyniku której może zapaść postanowienie o niedopuszczalności odwołania/wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy . To z kolei oznacza, że stwierdzenie organu, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zawiera zarzuty dotyczące merytorycznej oceny , skutkować musi wydaniem decyzji o utrzymania decyzji o odmowie przyznania środków finansowych. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, w niniejszym postępowaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania ( art. 134 k.p.a. ), które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.