V SA/Wa 482/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska - Szary, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Asesor WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant - Agnieszka Groszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2007 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [..] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy uchyla zaskarżoną decyzję, zasądza od Skarbu Państwa ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata W. R. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy), w tym: tytułem opłaty kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) oraz tytułem 22 % podatku od towarów i usług kwotę 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy). Pismem z dnia 14 lipca 2006 r. M. B. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o rozłożenie na raty lub umorzenie "choć części" jego zaległości wobec ZUS. Wniosek o rozłożenie składek na raty nie został uwzględniony, o czym powiadomiono wnioskodawcę pismem z dnia 14.09.2006 r. Decyzją z dnia [...] września 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział [...] odmówił umorzenia należności z tytułu: - składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych w kwocie [...] zł i odsetek w kwocie [...] zł; - składek na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie [...] zł i odsetek w kwocie [...] zł, - składek na Fundusz Pracy w kwocie [...] zł i odsetek w kwocie [...] zł. Odsetki zostały naliczone na dzień 14 lipca 2006 r. W uzasadnieniu decyzji Zakład Ubezpieczeń Społecznych, zwany dalej "Zakładem:, po zacytowaniu przewidzianych w art. 28 ust.3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r. Nr 137, poz. 887 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.u.s." warunków całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek stwierdził, że warunki te w przypadku M. B. nie występują i nie można zastosować opisanego w tym artykule trybu umorzenia. Ponadto stwierdził, że brak możliwości zapłaty nie przesądza o trwałej nieściągalności, a okres, z którego pochodzą zaległości pozwala przypuszczać, że należności zostaną uregulowane przed upływem terminu przedawnienia. Następnie Zakład stwierdził, że w art. 28 usta. 3a u.s.u.s. została przewidziana możliwość umorzenia w uzasadnionych przypadkach należności z tytułu składek ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, a zasady umarzania należności określa rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Zgodnie z § 3 rozporządzenia ZUS może podjąć decyzję o umorzeniu należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Podkreślił, że przepisy nie nakazują organowi wydającemu decyzję umarzania należności nawet jeżeli zaistnieją wymienione w przepisach przesłanki, a jedynie dają możliwość uznania, czy okoliczności przedstawione przez zobowiązanego i wynikające z akt sprawy uzasadniają celowość umorzenia i czy nie są sprzeczne z interesem finansów ubezpieczeń społecznych. Stwierdził, że na podstawie dokumentów przedłożonych przez zobowiązanego oraz informacji uzyskanych w trakcie wywiadu środowiskowego ustalono, że zobowiązany od 1 stycznia 2004 r. nie prowadzi działalności gospodarczej, poza zadłużeniem z tytułu składek nie posiada innych zobowiązań, zajmuje się prowadzeniem gospodarstwa rolnego o pow. 1,54 ha, którego jest właścicielem, otrzymuje dopłaty w wysokości 200 zł rocznie. Żona zobowiązanego otrzymuje świadczenie rentowe z tytułu niezdolności do pracy w kwocie 411 zł oraz zasiłek rodzinny w kwocie 180 zł miesięcznie. Rodzina nie korzysta z pomocy Opieki Społecznej. Zobowiązany wraz z żoną i [...] dzieci mieszka w domu wielorodzinnym, którego jest właścicielem w 1/3.Miesięczne koszty utrzymania domu wynoszą ca 250 zł miesięcznie, podatek od nieruchomości 300 zł rocznie. Zobowiązany jest właścicielem 2 samochodów: [...] do remontu. Żona zobowiązanego leczy się z powodu [...], koszty leczenia kształtują się na poziomie 100 zł miesięcznie. Odmawiając umorzenia należności Zakład stwierdził, że sytuacja zobowiązanego jest niewątpliwie trudna, nie stanowi jednak wystarczających przesłanek do umorzenia należności, istnieje możliwość zapłaty składek w formie dogodnych rat dostosowanych do możliwości płatniczych zobowiązanego lub prowadzenia egzekucji z nieruchomości. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oraz w piśmie z listopada 2006 r. skarżący podniósł, że jego sytuacja materialna jest bardzo trudna, [...] dziecko wymaga opieki lekarskiej [...], co wiąże się z kosztami dojazdów. Załączył faktury za gaz , energię elektryczną i wywóz nieczystości. Podniósł również , że [...] marca 2000 r. przeprowadzono w jego sklepie kontrolę ZUS, kontrolująca ustaliła, że wspólnik spółki cywilnej M. B. nie był zobowiązany do opłacania składek na FUS., że przez cały okres prowadzenia działalności opłacał składkę na KRUS, a zakłady pracy, w których był okresowo zatrudniany dodatkowo płaciły ZUS, w tej sytuacji wyraził wątpliwość czy potraktowano go właściwe naliczając składki i odsetki. Decyzją z [...] listopada 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z [...] września 2006 r. W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS stwierdził, że w stosunku do zobowiązanego nie toczy się postępowanie egzekucyjne , nie można więc stwierdzić braku majątku, z którego można by prowadzić egzekucję, ponieważ takiego stwierdzenia dokonuje organ, który prowadzi egzekucję Również pozostałe przesłanki nieściągalności określone w art. 28 u.s.u.s. nie mają do zobowiązanego zastosowania, zatem warunek nieściągalności nie zachodzi i nie można zastosować trybu umorzenia opisanego w art. 28. u.s.u.s. Ponadto istniej możliwość ustanowienia zabezpieczenia hipotecznego na nieruchomości dłużnika. W konkluzji organ orzekający stwierdził, że sytuacja dłużnika jest niewątpliwie trudna, jednak nie stanowi wystarczającej przesłanki do umorzenia należności, a aktualny brak zatrudnienia nie przesądza o tym, że w przyszłości dłużnik nie podejmie zatrudnienia, a co za tym idzie jego sytuacja nie ulegnie poprawie. Pismem z dnia 30 listopada 2006 r. M. B. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zwrócił się o rozpatrzenie sprawy zaległych składek na FUS oraz sposobu i wysokości naliczenia odsetek od tych zaległości. Podniósł, że w 1999 r. rozpoczął z żoną działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej, był to mały sklepik [...]. Skarżący od 1991 r. opłacał składki na KRUS i pozostał na ubezpieczeniu rolniczym. Następnie podjął pracę i zakłady pracy opłacały za niego ZUS. W czasie jego pracy w [...] w firmie przeprowadzono kontrolę płatności składek. W wyniku kontroli kontrolująca napisała, że M. B. był zobowiązany do opłacania składek KRUS. W listopadzie 2003 r. KRUS przysłał skarżącemu decyzję o wyłączeniu go z ubezpieczenia KRUS z powodu podjęcia pracy etatowej i zwrócił mu składki za [...] miesięcy. Dnia 31 grudnia 2003 r. skarżący wraz z żoną, która [...] zlikwidowali działalność gospodarczą. Podniósł, że dochody z prowadzenia sklepiku były tak małe, że nie pokryłyby składek skarżącego na FUS. W styczniu 2004 r. ZUS przysłał skarżącemu informację, że nie posiada wszystkich dokumentów odnośnie ubezpieczenia. Skarżący wyjaśnił, że dokumentów nie składał , bo opłacał KRUS, a od ww. decyzji KRUS się odwołał. W kwietniu 2005 r. ZUS wezwał skarżącego do złożenia deklaracji za wszystkie miesiące i uzyskał informację , że wezwanie do zapłaty otrzyma za około 3 tygodnie. W lipcu 2006 r. otrzymał pierwsze wezwanie do zapłaty na kwotę 19 134,04 zł. Kolejne wezwanie do zapłaty było większe o kwotę 12 491 zł z tytułu odsetek za zwłokę . Wyjaśnił, że sprzedał samochód, zapożycza się u rodziny oraz zgłosił się do opieki społecznej, ale takiej kwoty nie jest w stanie zapłacić. Wyliczył, że renta żony, dochód z gospodarstwa rolnego, dodatki rodzinne i dodatki z opieki społecznej dają razem 1300 zł, co nie jest dużą kwotą na utrzymanie 5 osobowej rodziny. Podniósł również, że jeśli sprzeda grunt i część domu mieszkalnego, to pokryje zaległości, ale nie będą mieli z czego żyć. Podniósł dalej, że spełnia dwa przewidziane przepisami warunki umorzenia zaległości: w jego rodzinie występuje przewlekła choroba żony i syna, a zapłacenie zaległości pociągnęłoby dla niego i rodziny zbyt ciężkie skutki przez pozbawienie zaspakajania potrzeb życiowych. W piśmie procesowym z 2 lutego 2007r. skarżący poinformował, że sprzedali z żoną wszystko co miało jakąkolwiek wartość, zapożyczyli się i spłacili należność główną, w związku z czym nie mają już inwentarza i części sprzętu rolniczego. Załączył 2 decyzje o przyznaniu 2 zasiłków z w ramach pomocy społecznej. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem powyższego jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – dalej: ppsa, w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji wydanej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności zarówno z przepisami procesowymi, jak i z normami prawa materialnego, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i winna zostać uchylona. Zaskarżoną decyzją Prezes ZUS działający w imieniu Zakładu utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiającą umorzenia M. B. określonych należności wobec ZUS. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym, istniejącym w dacie orzekania: Skarżący zajmował się prowadzeniem gospodarstwa rolnego o pow. 1,54 ha, którego był właścicielem i otrzymywał dopłaty w wysokości 200 zł rocznie. Żona zobowiązanego otrzymywała świadczenie rentowe z tytułu niezdolności do pracy w kwocie 411 zł miesięcznie oraz zasiłek rodzinny w kwocie 180 zł miesięcznie. Rodzina nie korzystała wówczas z pomocy Opieki Społecznej. Zobowiązany wraz z żoną i [...] dzieci mieszkał w domu wielorodzinnym, którego jest właścicielem w 1/3.Miesięczne koszty utrzymania domu wynosiły ca 250 zł miesięcznie, podatek od nieruchomości 300 zł rocznie. Żona skarżącego jest przewlekle chora i niezdolna do pracy, o czym świadczy fakt otrzymywania przez nią renty. Chore jest również [...] dziecko skarżącego. W decyzji wydanej w pierwszej instancji organ stwierdził, że istnieje możliwość prowadzenia egzekucji z nieruchomości, których dłużnik jest właścicielem. W konkluzji zaskarżonej decyzji organ orzekający stwierdził, że sytuacja dłużnika jest niewątpliwie trudna, jednak nie stanowi wystarczającej przesłanki do umorzenia należności. Przesłanki, po spełnieniu których należności z tytułu składek mogą być umorzone zostały określone w art. 28 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) zwanej dalej "ustawą". Należności z tytułu składek zasadniczo mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Przypadki całkowitej nieściągalności określone zostały w ust. 3 art. 28 ustawy. Od tej zasadny istnieje wyjątek ustanowiony w ust. 3 a art. 28 ustawy, zgodnie z którym należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania należności w sytuacjach określonych w ust. 3 a określa rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U.03.141.1365), zwane dalej "rozporządzeniem". Rozporządzenie stanowi, że zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Oceniając zaskarżoną decyzję należy stwierdzić, że organ nie uzasadnił prawidłowo przyczyny odmowy umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3 a ustawy i rozporządzenia. W sytuacji, gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności "w uzasadnionych przypadkach" organ odmawiając zastosowania tej instytucji zobowiązany jest należycie wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowania jej w sposób szczególny. Organ orzekający, odmawiając umorzenia należności winien więc wskazać jakimi przesłankami kierował się uznając, że w sprawie nie zostało wykazane, że spłata należności przez stronę, przy określonej wysokości dochodach i określonym majątku nie pociągnie zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego. Właśnie w przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie decyzji spełnia szczególną rolę, zwłaszcza w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Ponadto trudno przyjąć, że wyegzekwowanie od skarżącego zaległych należności, nawet jeżeli jest realnie możliwe dzięki sprzedaży części domu w której skarżący mieszka wraz z żoną i dziećmi lub gospodarstwa rolnego z prowadzenia którego utrzymuje się rodzina skarżącego, może pozostawać w zgodzie z interesem publicznym i słusznym interesem obywatela, a zgodnie z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej dążą do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ocenić należy czy w konkretnej sprawie pozbawienie rodziny źródła utrzymania oraz miejsca do zamieszkania, nie spowoduje konieczności udzielenia rodzinie daleko idącej pomocy ze środków publicznych, co na pewno pozostaje w sprzeczności z interesem społecznym. W przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 2, a także ust. 3a ustawy w związku z § 3 rozporządzenia mamy, jak wyżej wskazano, do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje ZUS. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje organu orzekającego do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do szczególnie rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Podkreślić również należy, że wydając decyzję w przedmiocie umorzenia należności organ orzekający winien zawsze brać pod uwagę fakt, że ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności po spełnieniu określonych przesłanek, odmowa umorzenia nie może więc być traktowana jako zasada postępowania przy rozstrzyganiu tego typu spraw. Rozpoznając sprawę ponownie organ orzekający rozważy wszystkie okoliczności występujących w dacie ponownego orzekania, w tym zasygnalizowaną w skardze okoliczność korzystania przez rodzinę skarżącego ze środków pomocy społecznej. Sąd zwraca uwagę, że istnieje możliwość częściowego uwzględnienia wniosku strony o umorzenie zadłużenia. W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że należności z tytułu składek zostały zdefiniowane w art. 24 ust.2 ustawy, jako "składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata". Przepis art. 28 ust.1 ustawy przewiduje możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a więc zarówno składek jak i należności ubocznych, w tym odsetek za zwłokę. Przepis art. 28 ust.4 ustawy stanowi, że umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę , kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Z brzmienia tego przepisu wynika więc, że nie może nastąpić umorzenie samych składek bez umorzenia należności ubocznych, ponieważ w przypadku umorzenia składek, z mocy prawa nastąpi także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i opłaty dodatkowej. Nie ma natomiast przepisu, który zabraniałby umorzenia samych należności ubocznych. Zakład ma więc możliwość umorzenia na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy samych należności ubocznych w całości lub w części, co organ orzekający rozważy przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. W ocenie Sądu , świetle przywołanych wyżej przepisów nie ma również przeszkód do umorzenia nie całości, ale części składek ( co z mocy prawa spowoduje umorzenie odpowiedniej części należności ubocznych). W związku z powyższym, uznając, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.