V SA/Wa 49/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Barbara Mleczko – Jabłońska, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz (spr.), Protokolant - Małgorzata Sieczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi K K reprezentowanego przez kuratora A S na decyzję Dyrektora [...]Oddziału Regionalnego ARIMR w W z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie płatności do gruntów rolnych; 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] maja 2008 r. Nr[...] ; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W dniu 7 maja 2007 r. KK złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w O wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007 . Wniosek obejmował działki rolne : -z tytułu jednolitej płatności obszarowej (JPO) o powierzchni [...] ha.- -z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grup upraw podstawowych (UPO) o powierzchni [...] ha - z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grup upraw przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych (PZ) płatność zwierzęca o powierzchni [...] ha Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Otwocku na podstawie art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.) oraz art. 4 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 44, poz. 262) oraz art. 51 ust. 2 w związku z § 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. Nr 46, poz. 309 ze zm.) oraz art. 71 a rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r., str. 18 ze zm.) art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach TV i TVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20.11.2004 r., str. 1 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) przyznał KK płatności do gruntów rolnych na rok 2007 w wysokości [...] zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej oraz odmówił wnioskodawcy przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych, a także odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych oraz nałożył sankcję w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż zadeklarowana powierzchnia jednolita do płatności obszarowej wynosiła [...] ha, natomiast powierzchnia, co do której została naliczona jednolita płatność obszarowa wyniosła [...] ha. Zaznaczył, iż wyliczona procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej i na miejscu wyniosła [...] %. W związku z powyższym początkowa kwota jednolitej płatności obszarowej, która wynosiła [...] zł została pomniejszona o kwotę w wysokości [...] zł. Z uwagi na niestosowanie się do podstawowych wymogów w zakresie zarządzania lub zasad dobrej kultury rolnej zgodnie z ochroną środowiska powyższa kwotę początkową pomniejszono także o kwotę [...] zł. Ponadto Kierownik Biura Powiatowego ARiMR stwierdził, iż powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności na rok 2007 do wszystkich płatności uzupełniających wynosiła [...] ha Natomiast powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli administracyjnej wynosiła [...] ha. Podkreślił, iż wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku do uzupełniającej płatności obszarowej, a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej i na miejscu wyniosła [...] %. Pismem z dnia [...] maja 2009r. wnioskodawca złożył odwołanie od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. W uzasadnieniu pisma podważył wyniki kontroli na miejscu wskazując, iż nie był obecny przy kontroli prowadzonej na jego działkach. Zaznaczył, iż łąki były koszone dwukrotnie na co posiada świadków. Ponadto wskazał, iż ziemia orna była zasiana zbożem oraz zasadzono ziemniaki. Wniósł o przyznanie pełnej płatności. Decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] maja 2008 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie płatności obszarowe JPO pomniejszone zostały w oparciu o wyniki przeprowadzonej kontroli w gospodarstwie wnioskodawcy, która wykazała iż wnioskodawca na działkach rolnych o symbolu F, J, K, L- zawyżył powierzchnię kwalifikowaną do objęcia płatnościami JPO w ten sposób że: * na działce F nie była prowadzona działalność rolnicza * na działce rolnej J oraz K powierzchnia stwierdzona wyniosła odpowiednio [...] ha oraz [...] ha. - na działce rolnej L- powierzchnia deklarowana – [...] ha. grupa upraw PZ, stwierdzona –[...] ha. grupa upraw PZ Organ wyłączył z płatności działki rolne o powierzchni poniżej 0,1 ha. Ponadto wskazał, iż płatności zostały pomniejszone ze względu na brak dobrej kultury rolnej na działkach o symbolu A,C,D,E oraz Ł. Wyjaśnił, iż płatności UPO zostały odmówione oraz nałożono na wnioskodawcę sankcje wieloletnie ze względu na fakt, iż wnioskodawca zadeklarował do objęcia płatnościami zwierzęcymi wchodzącymi w skład płatności uzupełniających m.in. działki rolne o symbolu A, C, D, E natomiast pomimo wezwania przez organ do wskazania na tych działkach powierzchni pod trwałe użytki zielone (TUZ), które warunkują przyznanie płatności zwierzęcych wnioskodawca w korekcie powierzchni pod TUZ na tych działkach wskazał powierzchnię na poziomie [...] ha. W związku z powyższym organ stwierdził, iż płatności zwierzęce wchodzące w skład płatności uzupełniających nie mogły zostać przyznane ze względu na wykryte nieprawidłowości (brak deklaracji powierzchni pod TUZ na działkach rolnych gdzie wnioskodawca zadeklarował grupę upraw PZ- płatności zwierzęce) jak też ze względu na wykryte nieprawidłowości w trakcie kontroli na miejscu ( działka F- brak prowadzenia działalności rolniczej, K oraz J - powierzchnia poniżej 0,1 ha ). Zaznaczył, iż wnioskodawcy w kampanii 2007 wraz z wnioskiem personalizowanym, otrzymali instrukcję wypełnienia wniosku w kampanii 2007 zawierającą wszystkie niezbędne informacje. Podniósł, iż wnioskodawca ubiegając się o przyznanie płatności obszarowych oraz do poszczególnych grup upraw w jego ramach powinien zapoznać się z zasadami i warunkami ich przyznawania co potwierdza własnoręcznym podpisem w chwili złożenia wniosku. Z uwagi na brak deklaracji TUZ przez wnioskodawcę w korekcie do wniosku oraz nieprawidłowości wykryte w trakcie kontroli na miejscu powierzchnia do płatności PZ uległa zmniejszeniu z [... ha do [...] ha. W związku z powyższym organ wskazał, iż różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną podczas kontroli wyniosła [...] ha, co stanowi [...] %. Ponadto podkreślił, iż przedmiotowa kontrola przeprowadzona w gospodarstwie wnioskodawcy została przeprowadzona w sposób prawidłowy i rzetelny w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy. Zaznaczył, iż wnioskodawca zgłosił umotywowane zastrzeżenia co do ustaleń zawartych w protokole z czynności kontrolnych . Po ponownej weryfikacji raport oraz wyniki kontroli zostały w całości podtrzymane. Pismem z dnia[...] listopada 2008 r. ( data nadania pocztowego ) KK złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W z dnia [...] października 2008 r. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż kontrola na miejscu przeprowadzona w jego gospodarstwie została przeprowadzona bez jego obecności oraz bez powiadomienia go o niej. Zaznaczył, iż łąki były koszone dwukrotnie na co posiada świadków. Ponadto zarzucił, iż wykryte prze organ nieprawidłowości powstały z powodu doręczenia mu przez ARiMR niewłaściwych mapek gdzie nie były naniesione działki ewidencyjne, na których to położone są działki rolne przez niego użytkowane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 18 maja 2009 r. ( data nadania pocztowego ) A S poinformowała, iż K K postanowieniem Sądu Okręgowego dla [...] z dnia [...] lutego 2006 r. sygn. akt [...] został ubezwłasnowolniony częściowo z powodu[....] . Ponadto wskazała, iż postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w O ustanowił dla K K kuratora w jej osobie upoważniając do reprezentowania K K przy załatwianiu wszelkich spraw urzędowych, majątkowych i w postępowaniu sądowym. Do pisma kurator załączył kopie w/w orzeczeń z oznaczeniem ich prawomocności. Pismem z dnia 1 czerwca 2009 r. kurator skarżącego oświadczył, iż popiera skargę oraz czynności dokonane przez skarżącego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej jako p.p.s.a. ) lub stwierdzenia nieważności aktu (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. ). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie z powodu stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zdolność procesowa strony postępowania administracyjnego uzależniona jest od zdolności do czynności prawnych, której przesłanki są oceniane według przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). W tym zakresie art. 30 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) odsyła do przepisów Kodeksu cywilnego. Stosownie do postanowień ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. art. 11-17 Kodeks Cywilny ( Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm. dalej jako k.c. ) osoba fizyczna może mieć zdolność do czynności prawnych pełną ograniczoną lub nie posiadać jej w ogóle. Zgodnie z art. 15 k.c. osoba ubezwłasnowolniona częściowo ma ograniczoną zdolność do czynności prawnych, zaś na podstawie art. 16 § 2 k.c. dla osoby ubezwłasnowolnionej częściowo ustanawia się kuratelę. Osoba częściowo ubezwłasnowolniona może bez zgody przedstawiciela ustawowego zawierać jedynie umowy należące do umów powszechnie zawieranych w drobnych bieżących sprawach życia codziennego (art. 20 k.c.), rozporządzać swoim zarobkiem - chyba że sąd opiekuńczy inaczej postanowił (art. 21 k.c.), oraz w pewnych wypadkach ma pełną zdolność do czynności prawnych dotyczących przedmiotów oddanych jej do swobodnego użytku przez przedstawiciela ustawowego (art. 22 k.c.). W administracyjnym prawie materialnym sporadycznie występują regulacje które przewidują samodzielne działanie osób nieposiadających pełnej zdolności do czynności prawnych, gdyż zasadą jest, że takie osoby działają przez swoich przedstawicieli ustawowych ( art. 30 § 2 k.p.a. ).W przypadku ubezwłasnowolnienia częściowego dla danej osoby ustanawia się kuratora działającego zgodnie z przepisami art. 178-181 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy. ( Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) Z kolei stosownie do treści art. 181 § 1 w/w ustawy zakres reprezentacji osoby ubezwłasnowolnionej oznacza w postanowieniu sąd rodzinny. W niniejszej sprawie od chwili uprawomocnienia się orzeczenia Sądu Okręgowego dla [... z dnia [...] lutego 2006 r. sygn. akt [...] o częściowym ubezwłasnowolnieniu K K nie mógł w postępowaniu administracyjnym działać sam, a jedynie przez swego przedstawiciela ustawowego. Okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie dla rozpoznania przedmiotowej sprawy gdyż skarżący nie posiadał zdolności do samodzielnego złożenia wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych oraz dalszego samodzielnego występowania w postępowaniu prowadzonym przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O, i w konsekwencji – nie posiadał również zdolności do samodzielnego złożenia odwołania od decyzji organu I instancji w wyniku którego wydano zaskarżona decyzję. Stanowisko to potwierdza treść prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w O z dnia [...] października 2006 r. Sygn. akt [....] ustanawiającego dla K K kuratora w osobie AS i upoważniające kuratora do reprezentowania ubezwłasnowolnionego przy załatwianiu wszelkich spraw urzędowych, majątkowych i w postępowaniu sądowym. Tym samym czynności w postępowaniu administracyjnym toczącym się przed organami orzekającymi w niniejszej sprawie by mogły być skuteczne powinny być dokonane przez ustanowionego kuratora, reprezentującego ubezwłasnowolnionego częściowo K K, co jak wynika z akt administracyjnych nie zostało dopełnione – skarżący działał samodzielnie. W tej sytuacji brak udziału w postępowaniu kuratora skarżącego oraz samodzielny udział osoby częściowo ubezwłasnowolnionej w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony pociąga za sobą wadliwość postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a zatem daje podstawę do wznowienia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 19 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 450/01 LEX nr 82000 zaznaczył, iż pominięcie przez organ administracji przedstawiciela ustawowego strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym i uzasadnia wznowienie postępowania administracyjnego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z tej przyczyny koniecznym było uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji ( na podstawie art. 135 p.p.s.a.), z powodu stwierdzonego naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji w pierwszej kolejności zwróci się do kuratora K K, o wskazanie czy potwierdza wniosek złożony samodzielnie przez osobę niemającą pełnej zdolności do czynności prawnych. Jeśli kurator potwierdzi tę czynności organy administracji przeprowadzą postępowanie z jego udziałem. W przeciwnym wypadku, mając na uwadze, że postępowanie w sprawie niniejszej tzn. płatności bezpośrednich oraz uzupełniających do gruntów rolnych oparte jest na zasadzie skargowości, zatem do jego wszczęcia i prowadzenia konieczny jest prawidłowo złożony wniosek ( art. 7 ust.1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.) , umorzy postępowanie w sprawie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.