V SA/Wa 492/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Protokolant - Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2010 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ... lutego 2007 r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy. uchyla zaskarżoną decyzję Wnioskiem datowanym ... września 2006 roku P. B. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz pracy. Motywując wniosek wskazał, że w ... r. prowadzona przez niego działalność gospodarcza przyniosła straty, które były spowodowane nierzetelnością zleceniodawcy. Podkreślił, iż obecnie jest osobą bezrobotną, nie posiada oszczędności, a ze względu na pogarszający się stan zdrowia i kosztowne leczenie, nie widzi perspektyw na przyszłość. Wyjaśnił, że od ... kwietnia 2006 r. nie prowadzi działalności gospodarczej. W wyniku rozpatrzenia wniosku decyzją z ... listopada 2006 r., nr ... Zakład Ubezpieczeń Społecznych, powołując w podstawie prawnej art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) odmówił wnioskodawcy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne za okres od ... do ...., w łącznej kwocie ... zł oraz na Fundusz Pracy za okres od ... do ...., w łącznej kwocie ... zł. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z ... grudnia 2006 r., uzupełnionym pismem z ... grudnia 2006 r. P. B. podniósł, iż znajduje się w bardzo trudnej sytuacji finansowej. Wyjaśnił, iż nie pobiera zasiłku dla bezrobotnych gdyż nie opłacał składek na ubezpieczenia społeczne. Wskazał, że jego dochód w ... r. nie pokrył strat z ... r. oraz, że nie należy się mu zasiłek z opieki społecznej. Decyzją z ... lutego 2007 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z ... listopada 2006 r., nr .... W uzasadnieniu stwierdzono, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie wynika również, by umorzenie przedmiotowych należności uzasadnione było na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję ZUS z ... lutego 2007 r., P. B. zakwestionował stanowisko organu podnosząc argumenty przytoczone w toku postępowania administracyjnego. Ponownie zwrócił uwagę na zły stan zdrowia oraz konieczność poddania się kosztownemu leczeniu. Wyjaśnił, iż trwająca od stycznia 2006 r. choroba uniemożliwia mu prowadzenie działalności zarobkowej. Dodatkowo wskazał, że w ... r. i w ...r. – w wyniku realizacji umowy – poniósł koszty w wysokości ... zł zaś kontrahent wypłacił mu kwotę ... zł, a w związku z tym nie pokrył wszystkich, poniesionych przez skarżącego nakładów finansowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 1324/07, oddalił skargę na powyższą decyzję ZUS. Sąd wskazał na wstępie, że postępowanie w przedmiocie umorzenia zaległości z tytułu nieopłaconych składek dotyczy okresu od ... r. do ... r. w związku z prowadzoną przez skarżącego działalności gospodarczą. Podkreślił, że decyzje podejmowane na podstawie art. 28 ust. 3a) u.s.u.s. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oparte są na uznaniu administracyjnym. ZUS zatem, nawet w przypadku stwierdzenia istnienia w sprawie przewidzianych przepisami prawa przesłanek, nie ma obowiązku umorzenia należności, gdy inne względy przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego prawidłowo uznał, że okoliczności sprawy nie uzasadniają zastosowania przepisów art. 28 ust. 1, 2 i 3 oraz 3a) u.s.u.s. i § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Zdaniem Sądu organ w zaskarżonej decyzji odniósł się do całości zgromadzonego materiału dowodowego i uwzględnił aktualną - trudną - sytuację majątkową i rodzinną skarżącego, wskazując jednocześnie, że może ona ulec zmianie, w przypadku podjęcia przez skarżącego zatrudnienia. Zdaniem Sądu organ słusznie wskazał na możliwość zmiany sytuacji skarżącego, gdyż jest on osobą młodą (... lat) i może podjąć pracę. Sąd podkreślił, że z zebranych w sprawie dowodów nie wynika, że choroba uniemożliwia skarżącemu podjęcie zatrudnienia. Sąd zauważył nadto, że każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej, rodzinnej lub zdrowotnej osoby zobowiązanej, może być zawsze podstawą do ponownego wystąpienia z wnioskiem o umorzenie zaległości, bowiem odmowa ich umorzenia nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej. Skarżący wniósł skargę kasacyjną na powyższy wyrok w której zaskarżył wyrok w całości. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 311/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Sąd kasacyjny zauważył, że skargę kasacyjną oparto na obu przewidzianych art. 174 p.p.s.a podstawach, tzn. zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego (pkt 1) jak i na podstawie naruszenia przepisów postępowania (pkt 2). Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych zauważył, że kastor wadliwie zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dostrzeżona wadliwość w konstrukcji podstawy kasacyjnej sprecyzowanej w pkt. 1 petitum skargi kasacyjnej nie skutkuje jednak niemożliwością jej rozpoznania, szczególnie, że zarzut wadliwej oceny przez sąd co do prawidłowości zastosowania przepisów k.p.a. w postępowaniu administracyjnym połączony został także z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd kasacyjny stwierdził, że art. 7 k.p.a. - objęty skargą kasacyjną - uzasadnia tezę, że w ramach zasady prawdy obiektywnej na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek określenia, ustalenie jakiego stanu faktycznego sprawy jest niezbędne do jej merytorycznego załatwienia. Organ powinien się przy tym kierować normami prawa materialnego, znajdującego zastosowanie w sprawie. Art. 77 § 1 k.p.a. obliguje zaś organ nie tylko do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, ale i do wyczerpującego jego rozpatrzenia, pod kątem okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, wynikających z norm prawa materialnego. NSA zauważył, że poza sporem jest to, że skarżący, będąc ubezpieczonym, jednocześnie był płatnikiem składek. W konsekwencji jego wniosek o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne oraz Fundusz pracy podlegał rozpoznaniu zarówno na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z ust. 3 jak i w oparciu o art. 28 ust. 3a) u.s.u.s., dookreślony § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Stwierdził, że rozważenie zastosowania art. 28 ust. 2-3 u.s.u.s. wymagało ustalenia, czy w wykazanej przez wnioskodawcę i niekwestionowanej sytuacji, zachodzi przynajmniej jeden z przypadków całkowitej nieściągalności składek - przewidzianych art. 28 ust. 3 pkt 1-6 usus. Stan faktyczny powinien zostać wyrażony w języku normy prawnej, mającej zastosowanie w sprawie. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jedynie, że WSA przy wyrokowaniu za prawidłowe przejął ustalenie, że sytuacja skarżącego jest trudna. Ustalenie to oparto - jak wskazał Sąd pierwszej instancji - na całości zgromadzonego materiału dowodowego tj. dokumentach złożonych przez skarżącego oraz podniesionych przez niego, niekwestionowanych okolicznościach. Odnośnie prawem przewidzianych przypadków nieściągalności ograniczono się do ogólnego stwierdzenia, że nieściągalność nie zachodzi. Brak natomiast oceny - co trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej - czy owa "trudna" sytuacja wnioskodawcy nie jest tego rodzaju, że jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczający wydatki egzekucyjne, stosownie do art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. Nie czyniono też ustaleń czy istnieje majątek osób określonych w art. 28 ust. 3 pkt 3, z którego możliwa będzie egzekucja należności. Ustalenie, że sytuacja majątkowa i rodzinna skarżącego jest "aktualnie obiektywnie trudna" nie jest też ustaleniem wystarczającym do oceny możliwości uwzględnienia wniosku na podstawie art. 28 ust. 3a) i § 3 powołanego wyżej aktu wykonawczego. Tak ustalony stan faktyczny nie odpowiada hipotetycznemu stanowi faktycznemu wyrażonemu w ww. unormowaniach i nie podważa przyjęcia, że zachodzi "uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 28 ust. 3a) u.s.u.s. NSA wskazał, że przypadki uzasadniające umorzenie należności z tytułu składek w oparciu o ww. § 3 powołanego rozporządzenia mają charakter przykładowy. Rozważenia wymagało zatem i to, czy w wykazanej przez skarżącego "trudnej" sytuacji, opłacenie należności nie pociągnęłoby zbyt ciężkich skutków dla niego i jego rodziny a w szczególności czy nie pozbawiłoby go i jego rodziny (w rozumieniu § 3 ust. 2 rozporzadzenia) możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Brak ustaleń stanu faktycznego we wskazanym wyżej zakresie uzasadnia stwierdzenie, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z objętymi skargą kasacyjna przepisami k.p.a. jest usprawiedliwiony. Sformułowany w pkt. 2 skargi kasacyjnej zarzut naruszenie przez WSA przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię dotyczył art. 28 ust. 1,2,3 pkt 3 i 6, ust. 3 a) u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r.. W petitum tej skargi kasator nie sprecyzował jednak w sposób jednoznaczny, w czym wadliwa wykładnia ww. przepisów się przejawia. Uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje zaś, że zarzut ten wiązany był z wykładnią uznania administracyjnego. Odnosząc się do powyższego Sąd stwierdził, że niewątpliwie oba wskazane wyżej unormowania - zawarte w art. 28 ust. 2 oraz 28 ust. 3a) u.s.u.s., dookreślone w § 3 rozporządzenia - przewidują, że organ może (zatem nie musi) umorzyć należności z tytułu składek, zgodnie z żądaniem zgłoszonym we wniosku. Decyzje wydawane w oparciu o ww. przepisy mają zatem charakter decyzji uznaniowych. Powyższe nie zwalnia jednak organu od obowiązku poczynienia stosownych ustaleń w oparciu w wyczerpujące rozpatrzenie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego. Brzmienie tych regulacji prowadzi do wniosku, że organ bezwzględnie zobligowany jest ocenić czy sytuacja wnioskodawcy uzasadnia umorzenie należności składkowych. Dopiero w przypadku zaistnienia przesłanek umorzenia tych należności organ uprawniony jest rozważać czy mimo to zachodzą okoliczności, które pozwolą nie stosować omawianej instytucji. Organ musi przedstawić powody, dla których odmówił umorzenia niespłaconych składek - mimo istnienia ustawowych przesłanek ku temu. Powody te winny odnosić się do okoliczności konkretnej sprawy i świadczyć o tym, że nie ma podstaw do potraktowania wnioskodawcy w sposób szczególny. Decyzje w przedmiocie umorzenia należności składkowych podlegają bowiem merytorycznej kontroli sądu zarówno w zakresie ustawowych wymogów umarzania tych należności jak i co do zasadności argumentów, którymi organ kierował się odmawiając stronie tego prawa, w ramach uznania administracyjnego. Skoro zatem uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje, iż sąd uznał za odpowiadającą prawu decyzję, która nie zawiera ustaleń stanu faktycznego niezbędnych do załatwienia sprawy w oparciu o powołane wyżej przepisy u.s.u.s. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, tzn. że rozważania nad możliwością odmowy umorzenia wnioskowanych należności w oparciu o prawo do uznania administracyjnego były co najmniej przedwczesne. Za niedopuszczalną bowiem uznać należy sytuację, w której na zasadzie "nawet gdyby" dochodzi do odmowy umorzenia z uwagi na uznaniowość decyzji w tym przedmiocie. Zaaprobowanie takie sytuacji świadczy o błędnym pojmowaniu uznaniowego charakteru decyzji przewidzianej art. 28 ust. 2 oraz 28 ust. 3a) u.s.u.s. i § 3 powoływanego w sprawie rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpatrując skargę P. B. na decyzję ZUS w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpatrywanej sprawie oznacza to, że Sąd związany jest wykładnią dokonaną w wyroku NSA z 14 stycznia 2010 r., Sygn. Akt II GSK 311/09. Zgodnie z art. 7 k.p.a. - w ramach zasady prawdy obiektywnej - na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek określenia, ustalenie jakiego stanu faktycznego sprawy jest niezbędne do jej merytorycznego załatwienia. Organ powinien się przy tym kierować normami prawa materialnego, znajdującego zastosowanie w sprawie. Art. 77 § 1 k.p.a. obliguje zaś organ nie tylko do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, ale i do wyczerpującego jego rozpatrzenia, pod kątem okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, wynikających z norm prawa materialnego. Uwzględniając powyższe Sąd stwierdza, że rozważenie zastosowania art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. wymagało ustalenia, czy w wykazanej przez wnioskodawcę i niekwestionowanej sytuacji, zachodzi przynajmniej jeden z przypadków całkowitej nieściągalności składek – przewidzianych art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. Przy czym stan faktyczny powinien zostać wyrażony w języku normy prawnej, mającej zastosowanie w sprawie. Organ analizując sytuację skarżącego wskazał na jego trudności finansowe. Odnośnie prawem przewidzianych przypadków nieściągalności ograniczył się do ogólnego stwierdzenia, że nieściągalność nie zachodzi. Brak jest natomiast oceny czy owa ,,trudna’’ sytuacja wnioskodawcy nie jest tego rodzaju, że jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, stosownie do art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. Nie uczyniono również ustaleń czy istnieje majątek osób określonych w art. 28 ust. 3 pkt 3, z którego możliwa będzie egzekucja należności. Ustalenie, że sytuacja materialna skarżącego jest trudna nie jest ustaleniem wystarczającym do oceny możliwości uwzględnienia wniosku na podstawie art. 28 § 3 a u.s.u.s. i § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Tak ustalony stan faktyczny nie odpowiada hipotetycznemu stanowi faktycznemu wyrażonymi w ww. unormowaniach i nie podważa przyjęcia, że zachodzi uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 28 ust. 3a) u.s.u.s. Zauważyć należy, że przypadki uzasadniające umorzenie należności z tytułu składek mają charakter przykładowy. Rozważenia wymagało zatem czy w wykazanej przez skarżącego trudnej sytuacji opłacenie należności nie pociągnęłoby zbyt ciężkich skutków dla niego i jego rodziny a w szczególności czy nie pozbawiłoby go i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Brak ustaleń w powyższym zakresie stanowi o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzje wydawane w oparciu o przepisy art. 28 ust. 2 oraz art. 28 ust. 3a) u.s.u.s. mają charakter decyzji uznaniowych. Nie zwalnia to jednak organu od obowiązku poczynienia stosownych ustaleń w oparciu o wyczerpujące rozpatrzenie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego. Organ bezwzględnie zobligowany jest ocenić czy sytuacja wnioskodawcy uzasadnia umorzenie należności składkowych. Dopiero w przypadku zaistnienia przesłanek umorzenia tych należności organ uprawniony jest rozważyć czy mimo to zachodzą okoliczności, które pozwolą nie stosować omawianej instytucji. Organ musi przedstawić powody, dla których odmówił umorzenia niespłaconych składek – mimo istnienia ustawowych przesłanek ku temu. Reasumując uznać należało, że zaskarżona decyzja nie zawierała ustaleń stanu faktycznego, niezbędnych do załatwienia sprawy w oparciu o przepisy u.s.u.s. oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia. W tej sytuacji przedwczesne było oparcie się przez organ na uznaniowym charakterze przepisów u.s.u.s. oraz rozporządzenia Wobec powyższego, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 190 p.p.s.a. Sąd uwzględnił skargę.