V SA/Wa 507/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha (spr.), Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 października 2020 r. sprawy ze skargi [...] na uchwałę Rady Gminy Raszyn z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji postanawia: odrzucić skargę. A. S. i J. S. (dalej: "skarżący") zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchwałę Rady Gminy R. nr XVII/260/08 z dnia 16 stycznia 2008 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli prowadzonych na terenie Gminy R. w części, to jest w § 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały. Skarżący wskazali, że prowadzą Niepubliczne Przedszkole "[...]" w miejscowości R., na podstawie wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez Gminę R. i w związku z tym otrzymywali dotacje podmiotowo - celowe od Gminy, zgodnie z ustawą z 7 lipca 1991 r. o systemie oświaty (art. 90 ust. 2b). Zgodnie z § 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały dla przedszkola niepublicznego przysługuje dotacja na każdego ucznia w wysokości 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, natomiast zgodnie z § 2 pkt 2 ww. uchwały wydatki określone w pkt.1 nie obejmują wydatków osobowych nie zaliczanych do wynagrodzeń. Zdaniem skarżących Rada Gminy R. zmieniła ustawowy sposób wyliczania kwoty dotacji na 1 dziecko uczęszczające do przedszkola niepublicznego, odejmując od postawy obliczania dotacji kwotę wydatków osobowych niezaliczanych do wynagrodzeń. Tym samym w ich ocenie organ przekroczył delegację ustawową zawartą w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Z przepisu art. 90 ust. 4 ustawy wynika, że organy jednostek samorządu terytorialnego upoważnione zostały jedynie do uszczegółowienia zasad przyznawania dotacji poprzez określenie sposobu przekazywania i rozliczania dotacji. Natomiast uchwała nie może modyfikować ustawowych zasad udzielania tych dotacji. Przepis art. 90 ust. 4 ustawy nie daje uprawnienia do wskazywania w uchwale dodatkowych kryteriów, czy też zmiany zasad obliczania wysokości dotacji. Tymczasem w zaskarżonej uchwale zmieniono zasady obliczania wysokości dotacji. Skarżący uważają, iż posiadają legitymację skargową w niniejszej sprawie, gdyż uchwala naruszyła ich interes prawny. Uchwała skutkowała bowiem zmianą sposobu naliczania otrzymywanej dotacji podmiotowo - celowej na jednego ucznia w ramach prowadzonego przez skarżących Niepublicznego Przedszkola "[...]" w R. w stosunku do zasad, jakie bezpośrednio wynikały z ustawy. Podstawa obliczania dotacji pomniejszona została o kwotę wydatków osobowych niezaliczanych do wynagrodzeń. Zatem wydana uchwała bezpośrednio wpływała na sferę prawną skarżących, gdyż doprowadziła do zaniżenia kwot dotacji (wskutek ograniczenia pojęcia "wydatków bieżących w przedszkolach publicznych" względem znaczenia ustawowego), czym została naruszona jej sfera uprawnień majątkowych. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy R. wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.), dalej: "u.s.g.". Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Choć materia zaskarżonej uchwały mieści się w pojęciu sprawy z zakresu administracji publicznej, to jednak Sąd zobowiązany był w pierwszej kolejności dokonać oceny, czy uchwała ta narusza interes prawny (uprawnienie) skarżących, o którym mowa w ww. art. 101 ust. 1 u.s.g. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W przypadku zatem wniesienia skargi na podstawie art. 101 u.s.g. obowiązkiem sądu jest ustalenie, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, a w konsekwencji, czy strona skarżąca posiada legitymację czynną do wniesienia skargi. O możliwości merytorycznego rozpoznania skargi i wydania wyroku przesądza zatem wykazanie przez skarżącego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Innymi słowy, zmuszony jest udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, na przykład pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że naruszenie interesu prawnego z art. 101 u.s.g. musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny, aktualny i realny. Uchwała, czy też jej konkretne postanowienie, musi naruszać rzeczywiście istniejący interes prawny skarżącego pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością. Innymi słowy, interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Sama ewentualna sprzeczność z prawem uchwały nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Swój interes prawny i jego naruszenie skarżący upatrują w tym, że otrzymali pomniejszone dotacje wskutek zawartej w zaskarżonej uchwały zmiany sposobu naliczania dotacji na 1 dziecko uczęszczające do przedszkola niepublicznego. Na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy o systemie oświaty (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej uchwały) niepubliczne przedszkola uprawnione były do otrzymania dotacji z budżetu gminy. Obowiązkiem organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego było zaś ustalenie tryb udzielania i rozliczania dotacji uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji oraz w rozliczeniu wykorzystania dotacji (art. 90 ust. 4 ww. ustawy). Uprawnienie skarżących, jako prowadzących niepubliczne przedszkole, do otrzymania dotacji wynikało zatem, w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, z przepisu powszechnie obowiązującego prawa, tj. z art. 90 ustawy o systemie oświaty. Skarżący nie wykazali jednak, że wskutek wydania uchwały Rady Gminy R. nr XVII/260/08 z 16 stycznia 2008 r. doszło do naruszenia ich uprawnienia ani że posiadają aktualny, bezpośredni interes prawny w zaskarżeniu § 2 pkt 2 tej uchwały. Przede wszystkim skarżący nie wykazali, że wskutek wydania zaskarżonej uchwały istotnie otrzymali dotacje zaniżone. W skardze, sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika, brakuje konkretnych, rzetelnych danych o dotacjach, które skarżący otrzymali w czasie obowiązywania zaskarżonej uchwały, ile tych dotacji było, jakie były ich kwoty, jaki był sposób ich wyliczenia oraz wskazania, jak wg skarżących dotacje powinny być wyliczane i jakie kwoty dotacji otrzymaliby, gdyby zaskarżona uchwała nie zawierała przepisu § 2 pkt 2. Wymaga pokreślenia, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia nie może być hipotetyczne. Musi być konkretne i nie budzące wątpliwości. Skarżący natomiast jedynie lakonicznie twierdzą, że wydana uchwała doprowadziła do zaniżenia kwot dotacji bez wskazania jakichkolwiek danych na poparcie swojego twierdzenia. Wymaga także zauważenia, że skarżący działają w ramach archaicznego stanu faktycznego i prawnego. Zaskarżona uchwała regulowała trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli prowadzonych na terenie Gminy R. w latach 2008-2014. Utraciła ona moc 30 stycznia 2014 r. w związku z podjęciem przez Radę Gminy R. uchwały nr XLVIII/495/14 regulującej ten sam zakres przedmiotowy co uchwała zaskarżona. Skarżący nie podejmowali prób zaskarżenia uchwały nr XVII/260/08 z 16 stycznia 2008 r. wówczas, gdy w oparciu o jej zapisy wyliczane były przysługujące im dotacje. Niezrozumiałe jest zatem zaskarżenie omawianej uchwały, gdy od kilku lat już nie obowiązuje. Skarżący nie podają w jaki sposób wnioskowane przez nich stwierdzenie nieważności § 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały wpłynie na ich obecną sytuację prawną, czy przysługuje im aktualne i nieprzedawnione roszczenie do domagania się wyliczenia dotacji z pominięciem § 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały i czy skutek tego istnieje realna szansa na wypłatę skarżącym brakującej, podobno, części dotacji. Reasumując powyższe skarżący nie wykazali, że w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały, w szczególności jej § 2 pkt 2, doszło do naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia. Z uwagi na powyższe Sąd stwierdził, że skarżący nie mają legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Z tego też względu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.