V SA/Wa 517/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Protokolant - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi H. L. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARIMR w W. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty strukturalnej; 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2009r.; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz H. L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi z dnia 6 kwietnia 2009 r. wniesionej przez H. L. jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. o odmowie przyznania renty strukturalnej. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: W dniu 31 lipca 2007 r. H.L. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w G. wniosek o przyznanie renty strukturalnej. W dniu 8 października 2007 r. H.L. sprzedał gospodarstwo rolne osobie wskazanej we wniosku o przyznanie renty strukturalnej z dnia 31 lipca 2007 r. jako osoba przejmującą gospodarstwo rolne. Pismem z dnia 8 listopada 2007 r. Kierownik biura powiatowego ARiMR w G. wezwał wnioskodawcę H.L. do złożenie wyjaśnień w sprawie. W dniu 22 listopada 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. został poinformowany przez wnioskodawcę o tym, iż na podstawie aktu notarialnego rep. [...], sprzedał on gospodarstwo rolne osobie wskazanej we wniosku o przyznanie renty strukturalnej jako przejmującemu. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] organ I instancji powołując się na treść przepisu § 19 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Renty Strukturalne" objęte Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 109, poz. 750 ze zm.) - zwanego dalej rozporządzeniem "Renty Strukturalne", odmówił H.L. przyznania renty strukturalnej, z uwagi na stwierdzenie, iż wnioskodawca na dzień [...] października 2007 r. nie był już właścicielem gospodarstwa rolnego. Rozpoznając odwołanie H.L. od ww. decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozpoznając ponownie sprawę Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] odmówił H.L. przyznania renty strukturalnej powołując się na treść przepisu art. 19 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia "Renty Strukturalne". Rozpoznając odwołanie H.L. od ww. decyzji z dnia [...] marca 2008 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozpoznając po raz trzeci sprawę Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] odmówił H.L. przyznania renty strukturalnej ponownie powołując się na treść przepisu art. 19 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia "Renty Strukturalne". Decyzją z dnia [...] września 2008 r. Dyrektor [...] Oddziału ARiMR w W. rozpoznając odwołanie H.L. uchylił decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. W ocenie organu II instancji zgromadzone dokumenty i dowody wskazują na spełnienie przez skarżącego wszystkich warunków do przyznania renty strukturalnej, pomimo iż przekazania gospodarstwa nastąpiło przed wydaniem przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. postanowienia o spełnieniu wstępnych warunków do przyznania renty strukturalnej. Rozpoznając sprawę po raz kolejny organ I Instancji ponownie odmówił przyznania renty strukturalnej wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w oparciu o obowiązujące przepisy prawa oraz mając na uwadze czynnik społeczny stwierdzono brak podstaw prawnych do wydania decyzji o przyznaniu renty strukturalnej. Pismem z dnia 2 lutego 2009 r. H.L. odwołał się od ww. decyzji nr [...]. Odwołujący się zarzucił, iż organ I instancji po raz kolejny rozstrzygnął sprawę w oparciu o te same ustalenia i argumentację pomimo uchylania poprzednich analogicznych decyzji przez organ II instancji. W ocenie odwołującego organ administracyjny pierwszej instancji po raz kolejny nie uwzględnił wytycznych Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W., naruszając tym samym art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc się natomiast do meritum rozstrzygnięcia po raz kolejny podniósł, iż wbrew twierdzeniu organu I instancji spełniał on wszystkie kryteria określone § 4 pkt 2 rozporządzenia "Renty strukturalnej", a tym samym rozstrzygnięcie organu I instancji nastąpiło z naruszeniem § 19 ust. 3 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2009 r. Odnosząc się w uzasadnieniu decyzji do podniesionych w odwołaniu zarzutów, organ II instancji wskazał, iż uznaje za uzasadnione stanowisko Kierownika Biura Powiatowego w G. w zakresie zasad przyznawania rent strukturalnych. Podkreślił, iż poprzednie stanowisko organu odwoławczego oparte było na wykładni przedstawionej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 849/05, które jednakże odnosiło się do indywidualnej sprawy. Zdaniem organu odwoławczego wykorzystanie ww. orzeczenia uznać należy za zbyt odważne utożsamianie spraw nie w pełni jednoznacznych. W ocenie organu II instancji sprzedaż gospodarstwa rolnego przed wydaniem postanowienia o spełnieniu wstępnych warunków do przyznania renty strukturalnej, może skutkować odmową przyznania renty strukturalnej, gdyż zaistniały stan faktyczny wypełnia przesłanki przepisu § 19 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia "Renty strukturalne". Skargę na powyższą decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. H.L. złożył w ustawowym terminie, zarzucając organowi odwoławczemu: błędne przyjęcie, iż nie spełnia wymogów do przyznania renty strukturalnej, oraz obrazę przepisów postępowania tj. art. 124 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, iż organ odwoławczy bez właściwego uzasadnienia zmienił nagle swoje stanowisko w sprawie przy takim samym stanie faktycznym. Skarżący podniósł także, iż w jego ocenie spełnia on wszystkie warunki niezbędne do przyznania renty strukturalnej. Podkreślił, iż na dzień składania wniosku prowadził on gospodarstwo rolne a co za tym, spełniał kryteria określone w § 4 pkt 2 omawianego rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z treścią art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z [...] stycznia 2009 r. w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, obie ww. decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisu materialnego stanowiącego podstawę wydanego rozstrzygnięcia, a to uzasadniało ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Sąd podzielił tutaj prezentowane przez Skarżącego stanowisko w zakresie warunków przyznania renty strukturalnej, które w istocie oparte zostało na ocenie prawnej dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 849/05 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Dodać tutaj należy, iż ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wydany został w oparciu o nieobowiązujące w przedmiotowej sprawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 114 poz. 1191 ze zm.), dotyczące przyznania rent strukturalnych z Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004 - 2006. Jednakże w ocenie tut. Sądu uznać należy, iż wyrażona w tym orzeczeniu interpretacja przypisów prawa, którą tutejszy Sąd w pełni podziela także w zakresie przedmiotowej sprawy, oparta została na analogicznym stanie faktycznym i de facto w oparciu o identyczne co do istoty uregulowania prawne. Wskazać tutaj bowiem należy, iż treść przepisów prawa stosowanych w powoływanym orzeczeniu oraz w przedmiotowej sprawie w zakresie dokonywanej oceny legalności zaskarżonej decyzji zdaniem Sądu jest tożsama. Tym samym zdaniem Sądu przedstawiona przez organy administracyjne ocena prawna przedmiotowej sprawy jest nieprawidłowa. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie przede wszystkim podkreślić należy, iż stan faktyczny zaistniały w sprawie pozostaje między stronami bezsporny i nie budzi żadnych wątpliwości Sądu. Wskazać tutaj należy, iż Skarżący złożył w dniu 31 lipca 2007 r. wniosek o przyznanie renty strukturalnej. Następnie podczas rozpoznawania wniosku przed wydaniem postanowienia o spełnianiu wstępnych warunków do przyznania renty strukturalnej, w dniu 8 października 2007 r. sprzedał gospodarstwo rolne osobie wskazanej we wniosku jako osoba przejmująca gospodarstwo rolne wnioskodawcy. Zważywszy zatem na jednolite stanowiska stron w zakresie stanu faktycznego kwestią kluczową dla wydanego rozstrzygnięcia jest ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego przez organy administracyjne obu instancji poprzez uznanie, iż zastosowanie przepisu paragrafu 19 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 - zwanego dalej "rozporządzeniem", było zgodne z prawem w przypadku gdy skarżący spełnił przesłanki do uzyskania renty strukturalnej przewidziane w § 4 powołanego rozporządzenia. Celem prawidłowej oceny zarzutu skarżącego wskazać najpierw należy, jakie są przesłanki przyznania prawa do renty strukturalnej. Zgodnie zatem z § 4 ww. rozporządzenia, rentę strukturalną przyznaje się producentowi rolnemu będącemu osobą fizyczną prowadzącą na własny rachunek działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym położonym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli łącznie spełnia on następujące warunki: 1) ukończył 55 lat, lecz nie osiągnął wieku emerytalnego i nie ma ustalonego prawa do emerytury lub renty; 2) prowadził nieprzerwanie działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym w okresie co najmniej 10 lat bezpośrednio poprzedzających złożenie wniosku o rentę strukturalną i w okresie ostatnich 10 lat podlegał przez okres co najmniej 5 lat ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu, określonemu w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników, zwanemu dalej "ubezpieczeniem emerytalno-rentowym"; 3) w dniu złożenia wniosku o rentę strukturalną: a) podlegał ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu, b) nie posiadał zaległości w opłacaniu należności z tytułu ubezpieczenia społecznego rolników; 4) został wpisany do ewidencji producentów, stanowiącej część krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; 5) przekazał gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni użytków rolnych wynoszącej co najmniej 3 ha, a w przypadku gospodarstw rolnych położonych w województwie małopolskim, podkarpackim, śląskim lub świętokrzyskim - co najmniej 1 ha, z zastrzeżeniem § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a; w przypadku gospodarstw rolnych położonych na obszarze więcej niż jednego województwa, za województwo, w którym jest położone gospodarstwo rolne, uznaje się to województwo, w którym jest położona największa część użytków rolnych wchodzących w skład tego gospodarstwa; 6) zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z dnia 23 maja 2006 r., katalog warunków jakie musi spełnić producent rolny ubiegający się o przyznanie mu renty strukturalnej, zamieszczony w § 4 powołanego rozporządzenia jest katalogiem wyczerpującym, co oznacza, iż spełnienie wszystkich tych przesłanek przez wnioskodawcę ubiegającego się o przyznanie mu tego świadczenia powinno skutkować pozytywnym rozpatrzeniem jego wniosku przez organ. Dodać należy także, iż warunki dotyczące sposobu przekazania gospodarstwa rolnego oraz osoby, na rzecz której takie gospodarstwo może zostać przekazane zostały szczegółowo określone w § 6 i 7 rozporządzenia, natomiast pojęcie "zaprzestania działalności rolniczej" sprecyzowane w § 9 powołanego aktu prawnego. Przepisy § 17-21 rozporządzenia regulują natomiast procedurę weryfikacji wniosków o przyznanie renty strukturalnej oraz wydawanie w tym zakresie decyzji administracyjnych przez kierownika biura powiatowego Agencji. W przedmiotowej sprawie, wnioskodawca przekazał gospodarstwo rolne przed dokonaniem weryfikacji jego wniosku przez pracowników Agencji. Podstawą odmowy przyznania skarżącemu renty strukturalnej był przepis § 19 ust. 3 pkt 2, zgodnie z którym jeżeli w wyniku weryfikacji wniosku o przyznanie renty strukturalnej zostanie ustalone, że wnioskodawca nie jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni użytków rolnych określonej w § 4 pkt 5 lub § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a, współwłaścicielem takiego gospodarstwa wraz z małżonkiem, ani właścicielem takiego gospodarstwa nie jest małżonek rolnika kierownik biura powiatowego Agencji, w drodze decyzji administracyjnej, odmawia przyznania renty strukturalnej. W ocenie tut. Sądu odmowa przyznania wnioskodawcy renty strukturalnej wyłącznie na tej podstawie, iż przekazał on gospodarstwo rolne przed dokonaniem weryfikacji jego wniosku przez organ, bez sprawdzenia czy spełnia on przesłanki do przyznania mu tego świadczenia określone w § 4 rozporządzenia jest nieuzasadniona i stanowi naruszenie powołanego przepisu (tak również NSA ww. wyroku z dnia 23.05.2006r.). Dwuetapowa procedura weryfikacji wniosku o przyznanie renty strukturalnej, powodowana jest bowiem zabezpieczeniem wnioskodawców przed nieodwracalnymi skutkami dokonania czynności, jaką jest przeniesienie własności gospodarstwa rolnego, i zapobiega sytuacjom w którym mimo niespełnienia ustawowych warunków, rolnik sprzedał gospodarstwo rolne i w konsekwencji pozostanie on bez środków do życia. Podstawowe założenie takiej regulacji polega na tym, iż w przypadku, gdy wnioskodawca nie jest pewien, czy spełnia wszystkie wymagane przesłanki do uzyskania renty strukturalnej może oczekiwać na dokonanie weryfikacji jego wniosku przez organ i po otrzymaniu postanowienia kierownika biura powiatowego Agencji, stwierdzającego spełnienie przez niego tych przesłanek przekazać gospodarstwo w przewidzianym w § 19 ust. 7 rozporządzenia sześciomiesięcznym terminie. W sytuacji natomiast, gdy wnioskodawca jest pewien, że spełnia wszystkie warunki do przyznania mu renty strukturalnej, określone w § 4 powołanego rozporządzenia i przekazuje gospodarstwo rolne osobom określonym w § 7 rozporządzenia czyni to na własne ryzyko. Takie postępowanie wnioskodawcy nie może natomiast stanowić wyłącznej podstawy do zaprzestania przez organ dalszej weryfikacji wniosku pod kątem spełnienia przez niego warunków do uzyskania świadczenia oraz podstawy do odmowy przyznania mu renty strukturalnej. W ocenie Sądu za przedstawionym wyżej rozumieniem przepisów regulujących tryb badania wniosku o przyznanie renty strukturalnej przemawia ich wykładnia celowościowa. Dodatkowym argumentem przemawiającym za prezentowanym stanowiskiem może być również brzmienie § 4 pkt 5 i 6, w których to ustawodawca sformułował dwie przesłanki do uzyskania renty strukturalnej używając czasu przeszłego: "przekazał gospodarstwo rolne (...)" i "zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej". Przepisy te w porównaniu z przepisem § 19 powołanego rozporządzenia mogą nasuwać wątpliwości co do okresu, w którym powinno zostać przekazane gospodarstwo rolne przez producenta rolnego. Dlatego też zdaniem Sądu konieczne jest dokonanie wykładni funkcjonalnej przepisów regulujących procedurę weryfikacji wniosków i wydawania decyzji w sprawie przyznania lub odmowy przyznania renty strukturalnej. Analiza przepisów przedmiotowego rozporządzenia, a w szczególności § 4-6 wskazuje, iż przekazanie gospodarstwa rolnego winno nastąpić w związku z ubieganiem się o rentę strukturalną. Wskazują na to powołane wyżej pkt 5 i 6 § 4 używając zwrotów: "przekazał gospodarstwo rolne (...)" oraz "zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej". Te sformułowania dają podstawę do przyjęcia tezy, że jeżeli przekazanie gospodarstwa rolnego nastąpiło w związku z ubieganiem się o przyznanie renty strukturalnej po 1 maja 2004 r. i zgodnie z wymogami § 6 rozporządzenia, to należy przyjąć warunek przekazania gospodarstwa rolnego za spełniony w rozumieniu przepisów tego rozporządzenia (vide: ww. wyrok NSA z dnia 23 maja 2006 r. ). Reasumując uznać należy, iż Skarżący w dacie złożenia wniosku był właścicielem przedmiotowego gospodarstwa rolnego, co w ocenie Sądu oznacza, że spełniony został warunek przekazania gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisów rozporządzenia. Dla oceny przedmiotowej sprawy nie bez znaczenia pozostaje także, to, iż weryfikacja wniosku Skarżącego nie odbyła się w określonym § 19 rozporządzenia terminie 40 dni od dnia złożenia wniosku. Obywatel nie może bowiem ponosić konsekwencji opieszałości organu oraz faktu, że ww. rozporządzenie weszło w życie dopiero w dniu 19 października 2007 r. Podkreślić także należy, iż organ administracyjny nie pouczył wnioskodawcy o tym, że czeka na wejście w życie ww. rozporządzenia i to pomimo tego, iż od dnia złożenia wniosku (tj. 31 lipca 2007 r. ) do dnia przekazania gospodarstwa rolnego osobie przejmującej (tj. 8 października 2007 r.) upłynęło 69 dni. W kontekście powyżej przedstawionego naruszenia prawa polegającego na błędnej interpretacji przepisu materialnego stanowiącego podstawę wydanego rozstrzygnięcia w ocenie Sądu nie wymaga rozważenia drugi zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 124 § 2 oraz podniesiony w uzasadnieniu skargi zarzut naruszenia art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Ponownie orzekając w sprawie organy administracyjne obowiązane będą uwzględnić powyżej poczynione przez Sąd uwagi. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, oraz art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.