V SA/Wa 533/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Sowiński po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2016r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. M. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą R. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2016r. nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych postanawia: - odrzucić skargę - Pismem z 20 listopada 2015r. skarżący R. M. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą R. wniósł na podstawie art. 84 c ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2013r., poz. 672 ze zm., dalej: u.s.d.g.) sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów art.83 ust.1 pkt 1 u.s.d.g. W wyniku rozpatrzenia sprzeciwu ZUS Oddział w K. postanowieniem z [...] listopada 2015r. postanowił o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez skarżącego Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych postanowieniem z [...] stycznia 2016r. utrzymał w mocy postanowienie o kontynuowaniu czynności wydane przez Oddział ZUS w K. W treści zaskarżonego postanowienia znalazło się pouczenie o możliwości wniesienia skargi od niniejszego postanowienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pismem z 17 lutego 2016r. strona skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] stycznia 2016r. W treści skargi jej autor domaga się uchylenia postanowień wydanych przez organy obu instancji i stwierdzenie przez tut. Sąd, że czynności kontrolne zostały dokonane z przekroczeniem maksymalnego terminu czasu kontroli i są zrealizowane z naruszeniem czasu kontroli, a tym samym nie mogą stanowić podstawy do poczynienia wiążących ustaleń w sprawie. Wnoszący skargę podkreślił, że wszelkie czynności kontrolne podjęte przez Prezesa ZUS po 12 dniu roboczym wobec płatnika, winny zostać uznane za niebyłe, gdyż zrealizowane zostały z rażącym naruszeniem przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi, gdyż w jego ocenie postępowanie kontrolne prowadzone na podstawie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie ma charakteru postępowania administracyjnego, co oznacza, że od postanowień wydanych w jego toku nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Stanowisko przedstawione przez pełnomocnika organu w treści odpowiedzi na skargę, Sąd uznał za prawidłowe pomimo, że w treści zaskarżonego postanowienia organ pouczył stronę skarżącą o możliwości wniesienia skargi do tut. Sądu. Przede wszystkim wskazać należy, iż zaskarżone do Sądu postanowienie z [...] stycznia 2016r. wydane zostało w trybie przepisu art. 84c ust. 10 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 584 ze zm.; zwanej dalej: "u.s.d.g."). Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2014 r. o sygn. akt II GPS 3/13, na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust.1 u.s.d.g. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wprawdzie treść uchwały odnosi się wprost do odmowy rozpatrzenia sprzeciwu, jednakże analiza jej uzasadnienia prowadzi do wniosku, iż kontroli sądów administracyjnych nie podlegają orzeczenia wydawane w ramach postępowań prowadzonych na podstawie art. 84c u.s.d.g., w tym zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie oparte na art. 84c ust. 10 u.s.d.g. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do powołanej uchwały wyraźnie wskazał, że Rozdział 5 u.s.d.g., zatytułowany "Kontrola działalności gospodarczej" wyznacza przedmiot, który nie odpowiada przedmiotowi postępowania administracyjnego. Postępowanie, o którym mowa w art. 84c u.s.d.g. nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1-4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23; zwanej dalej: "k.p.a."). Przepisy tego rozdziału regulują zorganizowany ciąg działań, które podejmują organy kontroli, których przedmiotem jest wyłącznie ocena prawidłowości działalności gospodarczej, nie zaś załatwienie sprawy wymienionej w art. 1 pkt 1-4 k.p.a. Oznacza to, że określone formy rozpatrzenia sprzeciwu oraz przyznane na to postanowienie prawo zażalenia, nie są zaliczone do postępowania administracyjnego i nie wynikają z regulacji materialnoprawnej, wyznaczanymi uprawnieniami lub obowiązkami materialnoprawnymi. Wynika to jedynie z pewnych obowiązków, które powinien wykonać organ kontroli i osoba podejmująca kontrolę. Nie rozstrzyga o uprawnieniach lub obowiązkach materialnoprawnych przedsiębiorcy. Odwołanie się w art. 84c ust. 16 do wąskiego zakresu stosowania k.p.a. w zakresie rozpatrzenia sprzeciwu i zażalenia na postanowienie nie powoduje zaliczenia postępowania z ust. 9 i 10 tego przepisu do postępowania administracyjnego. W związku z tym, że właściwość sądów administracyjnych do orzekania w sprawach skarg na postanowienia wyznaczana jest pojęciem postępowania administracyjnego w rozumieniu k.p.a., to właściwość sądu administracyjnego regulowana jest ustawami materialnoprawnymi przyjmującymi formę postanowienia. Dopiero wynik kontroli może spowodować wydanie rozstrzygnięcia kształtujące uprawnienia lub obowiązki podlegające zaskarżeniu na zasadach ogólnych dla władczej formy działania organów administracji publicznej. Jak to zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 31 października 2014 r. o sygn. akt II GSK 1277/14, odwołanie się przez sąd do zasady wyrażonej w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2014 r. jest w pełni uzasadnione. Ogólna moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika z art. 269 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."). Treść tego przepisu w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje, że żaden skład orzekający (jakiegokolwiek sądu administracyjnego) nie może rozstrzygnąć kwestii objętej zakresem uchwały w sposób sprzeczny ze stanowiskiem w niej zawartym. W związku z powyższym uznać należy, że powołanie się na uchwałę i wskazanie na związanie wyrażonym w niej poglądem nie stanowi naruszenia tego przepisu. Do naruszenia art. 269 § 1 doszłoby wówczas, gdyby sąd wyraził stanowisko odmienne od tego, które zostało przedstawione w powołanej uchwale (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl) Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, iż w postanowieniu, o którym mowa w art. w art. 84 c ust. 10 u.s.d.g. organ kontroli nie rozstrzyga bezpośrednio o obowiązkach lub uprawnieniach kontrolowanego przedsiębiorcy. Odnoszą się one do samej kontroli, a więc do obowiązków organu prowadzącego kontrolę. Nie ma podstaw, aby z aktu (postanowienia), którego treść jest adresowana do organu kontroli wyprowadzać jakiekolwiek uprawnienia podmiotu kontrolowanego. Na podstawie przepisów art. 84c u.s.d.g. można jedynie mówić o tym, że organy kontroli mają obowiązek zbadania, na żądanie przedsiębiorcy, zgodności z prawem przeprowadzanej kontroli, a nie konstruować prawa przedsiębiorcy np. do żądania odstąpienia od kontroli. Postanowienie podjęte na podstawie art. 84 c ust. 10 u.s.d.g. wpływają więc jedynie na sytuację faktyczną, a nie prawną kontrolowanego przedsiębiorcy. Takie ujmowanie właściwości sądu administracyjnego wynika też pośrednio z regulacji art. 81 ust. 3 u.s.d.g., który stanowi, że przedsiębiorca dokonuje wpisu w książce kontroli informującego o wykonaniu zaleceń pokontrolnych bądź wpisu o ich uchyleniu przez organ kontroli lub jego organ nadrzędny albo sąd administracyjny. Wskazać też należy na regulację prawa do odszkodowania. Według art. 77 u.s.d.g. przedsiębiorcy, który poniósł szkodę na skutek przeprowadzenia czynności kontrolnych z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, przysługuje odszkodowanie (ust. 4). Dochodzenie roszczenia, o którym mowa w ust. 4, następuje na zasadach i w trybie określonych w odrębnych przepisach (ust. 5). W tym stanie rzeczy należało przyjąć, iż zaskarżone postanowienie Prezesa ZUS z [...] stycznia 2016r. w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych, nie podlega w kontroli sądu administracyjnego, w konsekwencji czego skarga ulega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 18 lutego 2016 r. o sygn. akt I OSK 263/16). Z wyłożonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany był skargę odrzucić, o czym orzekł – na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. – w sentencji postanowienia.