V SA/Wa 534/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2011 r. sprawy ze skargi D. F. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. Zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na rzecz adw. D. L., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) i tytułem 23 % podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy). Przedmiotem skargi z 13 lutego 2009 r. wniesionej przez D. F. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...]wydana w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia 6 listopada 2008 r. D. F. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek ubezpieczeniowych wynikających z decyzji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 roku zmienionej następnie decyzją Nr [...] z dnia 2008 roku stwierdzającej jego odpowiedzialność za zobowiązanie zmarłego płatnika M. F.. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że jest bezrobotny, nie ma prawa do zasiłku, posiada na utrzymaniu dwoje dzieci, nie ma z czego żyć i gdzie mieszkać. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 roku Nr. [...]wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) - dalej: "u.s.u.s." Zakład odmówił D. F. umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika na: - ubezpieczenia społeczne - za okres 10/2001r. - 02/2004r. w łącznej kwocie 16.306,14zł w tym z tytułu: - składek 11.705,14 zł - odsetek liczonych na dzień 05.07.2005r. 4.601,00 zł - Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych – za okres 10/2001r.- 02/2004r. w łącznej kwocie 1.965,71, w tym z tytułu: składek – 1.431,21 zł - odsetek liczonych na dzień 05.07.2005r.- 534,50 zł; - kosztów upomnienia w łącznej wysokości – 343,20 zł; - odsetek naliczonych na dzień 05.07.2005r. od składek na ubezpieczenia społeczne w części finansowanej przez ubezpieczonych – 4.796,00 zł - odsetek naliczanych na dzień 05.07.2005r. od składek na ubezpieczenie zdrowotne w części finansowanej przez ubezpieczonych – 1.346,20 zł. Uzasadniając decyzję tej treści Zakład wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 powoływanej ustawy, należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Stosownie natomiast do art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych, będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane mimo braku ich całkowitej nieściągalności, gdy spełnione zostaną warunki określone w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Zakład ustalił że, skarżący pozostaje bez zatrudnienia. Po raz ostatni był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] od dnia 20.02.2008r. do dnia 22.10.2008r. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Od dnia 23.10.2008r. utracił status osoby bezrobotnej z uwagi na nie zgłoszenie się w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] w wyznaczonym terminie, celem rozliczenia wydanego skierowania do pracy na stanowisku cieśla w Przedsiębiorstwie Budowlanym [...],[...] ul. [...]. Na jego wyłącznym utrzymaniu pozostaje 2 dzieci - syn 3 lata, córka - 8 m-cy oraz konkubina. Skarżący posiada do spłaty kredyt bankowy w wysokości 20 tys. zł. W rejestrze gruntów Starostwa Powiatowego w [...] figuruje jako współwłaściciel w 1/6 części nieruchomości o łącznej pow. 2,24 ha położonej w obrębie [...], KW [...] oraz współwłaściciel w 1/6 części nieruchomości o pow. 0,16 ha położonej w miejscowości [...], Kw [...] Skarżący nie jest właścicielem żadnego pojazdu. Wskazał, że wniosek o umorzenie należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w przypadku skarżącego może podlegać rozpoznaniu jedynie w oparciu o art.28 ust.1, 2, ust.3 w zw. z art.30 i 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007r., Nr 11, poz.74 ze zm.). Na koncie zmarłego płatnika pozostały do zapłaty składki za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych, co do których w świetle art.30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie stosuje się postanowień art.28 ustawy dotyczących umarzania składek. Organ wskazał, że na podstawie art. 28 ust.1 i 2 w zw. z art.30 i 32 powołanej wyżej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek, mogą być umarzane przez Zakład w całości lub w części tylko w przypadku całkowitej nieściągalności. Całkowita nieściągalność zgodnie z art.28 ust. 3 wyżej cytowanej ustawy zachodzi, gdy: dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art.13 i w art.361 pkt.1 ustawy z dnia 28 lutego 2003r. - Prawo upadłościowe i naprawcze, nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku z którego można egzekwować należności małżonka następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. -Ordynacja podatkowa, nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, - jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Organ podkreślił, że ze składanych dotychczas wniosków o umorzenie i załączonej do nich dokumentacji wynika, że skarżący znajduje się w trudnej sytuacji finansowej i rodzinnej. Ustalenia dotyczące sytuacji życiowej potwierdzają zasadność podjęcia na wniosek skarżącego pozytywnej decyzji o umorzeniu należności na ubezpieczenie własne zmarłego płatnika na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007r, Nr 11, poz.74 ze zm.). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Zakładu decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Prezes Zakładu powołał się na argumenty wcześniej przytoczone. Stwierdził w szczególności, że postanowieniem z dnia [...].09.2006r. [...] Sąd Rejonowy w [...] Wydział Cywilny stwierdził, iż spadek po M. F. zmarłym [...].07.2005r. na podstawie ustawy wraz z wchodzącym w skład spadku udziałem w gospodarstwie rolnym nabyła żona A. F. oraz dzieci: S. F. i D. F. po 1/3 części każde z nich. Decyzją Nr [...] z dnia [...].01.2007r. Zakład stwierdził, iż wraz z A. F. i S. F. skarżący jest solidarnie odpowiedzialny za zobowiązania z tytułu nieuregulowanych składek po zmarłym płatniku M. F. w związku z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący nie zgodził się z tą decyzją . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wyrokiem z dnia 1 października 2009 r. wydanym w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 395/09 tyt. Sąd skargę oddalił. W uzasadnieniu w/w wyroku podkreślono m.in., że: Podstawę prawną do rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek stanowi art. 28 w związku z art. 32 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z art. 28 ust. 2 i 3 powołanej ustawy, należności składkowe mogą być umorzone tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. Regulacja zawarta w tym przepisie wskazuje, że całkowita nieściągalność zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności małżonka następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w powyższym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że " (...) Przepis art. 28 ust. 2 ustawy o sus (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Mając powyższe na uwadze Sąd zauważył, iż skarżący w toku całego postępowania administracyjnego, swoje żądanie w zakresie umorzenia zaległych składek na ubezpieczenie zdrowotne uzasadniał problemami finansowymi spowodowanymi brakiem dochodów. Organ orzekający podnoszone przez wnioskodawcę okoliczności wziął pod uwagę i dokonał ich oceny, co znalazło odzwierciedlenie tak w materiale dowodowym sprawy jak również w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Organ orzekający wskazał, iż skarżący jest współwłaścicielem w 1/6 części nieruchomości o łącznej pow. 2,24 ha położonej w obrębie [...], KW [...] oraz współwłaścicielem w 1/6 części nieruchomości o pow. 0,16 ha położonej w miejscowości [...], Kw [...]. Należności z tytułu składek zostały zabezpieczone hipotecznie na niezabudowanej nieruchomości rolnej położonej w miejscowości [...], Kw nr [...]. Dodatkowo wskazał, że należności z tytułu składek są dochodzone w trybie egzekucyjnym przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...]. Pomimo braku wpłat organ egzekucyjny nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. W ocenie sądu w takim stanie rzeczy nie można przyjąć, iż istnieje stan całkowitej nieściągalności, albowiem skarżący jest osobą młodą (ur. 3.08.1982r.) i jest w stanie podjąć zatrudnienie. Podkreślono również, że ustawowym obowiązkiem ZUS jest dochodzenie należności z tytułu składek, tak więc, jeśli właściwy organ dostrzega możliwości wyegzekwowania zaległych składek, to podjęte w ramach uznania administracyjnego, negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie, nie może być uważane za dowolne. Z przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie wynika, że płatnik składek, który znajduje się w trudnej sytuacji materialnej czy rodzinnej, jest zwolniony z obowiązku opłacania należnych składek. Zauważono nadto, że organy rentowe orzekające w sprawie przeprowadziły postępowanie zgodnie z zasadą czynnego udziału stron i wydały swe rozstrzygnięcia na podstawie wyczerpującego materiału dowodowego, a zaskarżona decyzja spełnia warunki formalne przewidziane przepisem art. 107 k.p.a. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od w/w orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt II GSK 60/10 uchylił je podnosząc m.in., że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 28 ust. 3a ustawy w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społecznego (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365) przez jego niezastosowanie jest zasadny. W przypadku całkowitej nieściągalności szczegółowe warunki umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia reguluje § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Przepisy te dotyczą płatnika składek na własne ubezpieczenie, którego sytuacja rodzinna, zdrowotna lub materialna spowodowana stratami w wyniku klęski żywiołowej czy innego nadzwyczajnego zdarzenia, uzasadnia umorzenie należności mimo całkowitej nieściągalności. Zgodnie z powyższym rozporządzeniem umorzenie jest zasadne w stosunku do tych dłużników, których stan majątkowy i sytuacja rodzinna nie pozwala na egzekucję, ponieważ spowoduje ciężkie, negatywne skutki dla jego rodziny. Oznacza to stan, w którym spłacenie zadłużenia z tytułu składek na własne ubezpieczenie pozbawia dłużnika niezbędnych środków utrzymania i nie pozwoli na zaspokojenie podstawowych jej potrzeb. Konstrukcja art. 28 u.s.u.s. oparta jest na zasadzie tzw. uznania administracyjnego. Nie zwalnia to jednak sądu pierwszej instancji od obowiązku przeprowadzenia prawidłowej kontroli rozstrzygnięcia organu z uwzględnieniem całości regulacji prawnej w tym zakresie, a sprawowana kontrola nie może nosić cech dowolności. Skarżący wielokrotnie podkreślał bardzo trudną sytuację materialną jego rodziny. Przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. stwarza możliwość uwzględnienia wniosku o umorzenie postępowania w sytuacjach wyjątkowo trudnych. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśli, że Sąd I instancji kontrolując rozstrzygnięcie organów nie dostrzegł, że w sprawie objętej kontrolą nie przeprowadzono postępowania z uwzględnieniem § 3 cyt. rozporządzenia. Uwzględniając szczególny charakter postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek i uznaniowy charakter decyzji w tym przedmiocie stwierdzono, iż właśnie z tych względów postępowanie wyjaśniające w takich sprawach organy powinny prowadzić szczególnie starannie z wykluczeniem stosowania przez organ zachowań automatycznych, którym sprzyja niewątpliwie specyfika umorzenia należności jako instytucji stosowanej wyjątkowo. Podejmując decyzję zbudowaną w oparciu o uznanie administracyjne, musi temu towarzyszyć konieczność wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu strony. Powyższe dokonuje się na podstawie ustaleń stanu faktycznego ustalonego w oparciu o zebrane i prawidłowo oceniane dowody. NSA wskazał, że w przypadku domagania się umorzenia należności z tytułu ubezpieczenia społecznego należy uwzględnić treść art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. § 3 rozporządzenia dokonując oceny istnienia przesłanek umorzenia na tej podstawie, mając na uwadze, że ciężar udowodnienia okoliczności wskazujących na stan majątkowy i sytuację rodzinną obciąża zainteresowanego wnioskodawcę. Prowadząc ponownie postępowanie należy zatem rozważyć istnienie okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności podnieść należy, iż dla dalszego postępowania w przedmiotowej sprawie decydujące znaczenie na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt II GSK 60/10. Otóż w tejże sprawie NSA przesądził, iż w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi zwykłej doszło do naruszenia art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 205 z 2009 r. poz. 1585 – tekst jedn. z późn. zm.) w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. 141 z 2003 r. poz. 1365). Naruszenie to nie zostało dostrzeżone przez sąd I instancji czego konsekwencją było oddalenie skargi zwykłej. Zdaniem NSA postępowanie administracyjne nie zostało przeprowadzone z uwzględnieniem § 3 w/w rozporządzenia. Przepis ten stanowił, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności ponieważ pociągnęłoby to za sobą zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiałoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). Ponowne postępowanie którego celem będzie ustalenie czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją wskazaną w w/w przepisie musi być przeprowadzone przez organ jako że sądy administracyjne nie są uprawnione do czynienia własnych ustaleń faktycznych. Mogą natomiast, a wręcz powinny poddawać kontroli ustalenia faktyczne poczynione przez organy. Dokonując ustaleń we wskazanym wyżej zakresie organ winien mieć na względzie także to, iż Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał że ciężar udowodnienia okoliczności wskazujących na stan majątkowy i sytuację rodzinną obciąża zainteresowanego wnioskodawcę czyli skarżącego D. F.. Reasumując stwierdzić należy, że sytuacja materialna i rodzinna skarżącego wymagała ponownego badania, oraz nowych ustaleń poczynionych w oparciu o nowe dowody, bądź także w oparciu o dowody których przeprowadzenie należałoby ewentualnie ponowić. Niejako na marginesie powyższego przypomnieć należy, że stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku wydanym w sprawie sygn. akt II GSK 60/10 oraz w jego uzasadnieniu jest wiążące w przedmiotowej sprawie ze względu na treść art. 190 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z powyższych względów Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c orzekł jak w sentencji wyroku.