V SA/Wa 541/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 lipca 2020 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia uchyla zaskarżone postanowienie. Przedmiotem skargi L. W. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]z dnia [...]grudnia 2019 r. [...]stwierdzające niedopuszczalność zażalenia . Rozstrzygnięcie to zapadło w następującym stanie faktycznym : Pismem z dnia 24 października 2019 r. L. W. skierował do Prezydenta [...] zarzuty wobec prowadzonej egzekucji z emerytury, wskazując iż decyzją z dnia [...]sierpnia 2019 r. nr [...] Kolegium uchyliło decyzję Prezydenta [...] z dnia [...]czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Zdaniem wnioskodawcy oznacza to, że w obrocie prawnym nie pozostaje rozstrzygnięcie mogące stanowić podstawę do dokonywanie przez ZUS potrąceń z emerytury w związku jednoczesnym pobieraniem zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku pielęgnacyjnego. W odpowiedzi pismem z dnia 4 listopada 2019 r. znak [...]Prezydent [...]wyjaśnił, iż nie toczy się postępowanie egzekucyjne w przedmiocie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, zaś ZUS dokonuje potrąceń na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W dniu [...]listopada 2019 r. wnioskodawca skierował za pośrednictwem organu pismo do Kolegium zatytułowane jako "zażalenie", w którym zaskarżył pismo organu z 4 listopada 2019 r. jako postanowienie. Wskazanym na wstępie postanowieniem SKO stwierdziło niedopuszczalność zażalenia na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO wyjaśniło, że godnie z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Stosownie do art. 16 ust. 7 i 8 cyt. ustawy osobie, której przyznano dodatek pielęgnacyjny za okres, za który wypłacono zasiłek pielęgnacyjny, Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub inny organ emerytalny lub rentowy, który przyznał dodatek pielęgnacyjny, wypłaca emeryturę lub rentę pomniejszoną o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconego za ten okres zasiłku pielęgnacyjnego. Przekazanie kwoty odpowiadającej wysokości zasiłku pielęgnacyjnego, o którym mowa w ust. 7, uznaje się za zwrot świadczeń nienależnie pobranych. Dalej SKO wyjaśniło, że przepisy art. 16 ust. 7 i 8 zostały dodane ustawą z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015, poz. 1302). Na mocy art. 2 nowelizacji w art. 139 ust. 1 pkt 6 ustawy o rentach i emeryturach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych dodano fragment: ze świadczeń pieniężnych określonych w ustawie - po odliczeniu składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz zaliczki i innych należności z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych - podlegają potrąceniu, z uwzględnieniem art. 141, następujące należności : kwoty nienależnie pobranych zasiłków rodzinnych oraz zasiłków dla opiekunów w razie braku możliwości potrącenia z wypłacanych zasiłków rodzinnych, pielęgnacyjnych, świadczeń rodzinnych oraz zasiłków dla opiekunów, wraz z odsetkami za zwłokę w ich spłacie, a także kwoty zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego za okres, za który przyznano dodatek pielęgnacyjny. kwoty nienależnie pobranych zasiłków rodzinnych lub pielęgnacyjnych. Organ wskazał, że ustawodawca zatem wyraźnie rozróżnił "kwoty nienależnie pobranych zasiłków pielęgnacyjnych" oraz "kwoty zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego za okres, za który przyznano dodatek pielęgnacyjny". Tym samym "kwoty zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego za okres, za który przyznano dodatek pielęgnacyjny" zostały wyjęte z reżimu nienależnie pobranych zasiłków pielęgnacyjnych i w odniesieniu do tego typu świadczeń istnieje podstawa do dokonywania potrąceń przez ZUS bez konieczności prowadzenia egzekucji administracyjnej. Kolegium przytoczyło również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 7 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Gl 476/18, w którym wyrażony został taki pogląd. Ponadto przytoczony został fragment uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej. Powołując się na powyższe , SKO stwierdziło, że Prezydent [...]prawidłowo wyjaśnił skarżącemu w piśmie z 4 listopada 2019 r, że nie toczy się egzekucja administracyjna w odniesieniu do zasiłku pielęgnacyjnego, lecz zgodnie ze znowelizowanymi przepisami ZUS został zawiadomiony o jednoczesnym pobieraniu zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku pielęgnacyjnego, co zgodnie z ww. przepisami stanowi podstawę do pomniejszenia emerytury o nadpłacony zasiłek pielęgnacyjny. W konsekwencji zażalenie złożone od pisma zawierającego powyższe wyjaśnienie jest niedopuszczalne. Od powyższego rozstrzygnięcia L. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie . Domagał się w niej uchylenia zaskarżonego postanowienia SKO, a nadto uchylenia postanowienia Prezydenta [...] z [...]listopada 2019 r. ([...]) oraz stwierdzenia bezskuteczności zajęcia świadczenia emerytalnego, które to zajęcie zostało dokonane na podstawie pisma Prezydenta [...] z dnia [...]września 2019 r. ([...]. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie : a) art. 34 § 5 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.) poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że nie zachodzą okoliczności pozwalające uwzględnić zgłoszone zarzuty, podczas gdy okoliczności takie zachodzą, a potrącenie dokonywane ze świadczenia emerytalnego przyznanego Skarżącemu przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych na skutek pisma skierowanego do ZUS z dnia [...]września 2019 r. pozostaje w sprzeczności z ustawową podstawą dokonywania takiego potrącenia; b) art. 35 § 1 w zw. z art. 56 § 3 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie skutkujące zaniechaniem wstrzymania egzekucji, podczas, gdy w związku z wniesieniem zarzutów postępowanie egzekucyjne w administracji podlega zawieszeniu z mocy samego prawa. c) art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie Urzędu [...], d) art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 16 ust. 8 tej ustawy przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zasiłek pielęgnacyjny może być z mocy samego prawa i bez przeprowadzenia postępowania w tym przedmiocie uznany za świadczenie nienależnie pobrane. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in. iż błędne jest twierdzenie SKO, jakoby zasiłek pielęgnacyjny mógł być świadczeniem nienależnie pobranym z mocy samego prawa. Takie stanowisko pozbawia Stronę bowiem jakiejkolwiek możliwości kwestionowania stanowiska Prezydenta [...]. Podniesiono, że zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem rodzinnym (art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Jako taki podlega regulacji art. 30 ustawy dotyczącego świadczeń nienależnie pobranych. Przepis ten w żadnym miejscu nie wyłącza zasiłku pielęgnacyjnego. Z art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika zasada, że do zwrotu obowiązana jest jedynie osoba, która świadczenie pobrała nienależnie. Art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przewiduje, najbardziej generalny z przypadków, w których świadczenie rodzinne ma charakter świadczenia nienależnie pobranego. Za takowe uznaje się świadczenia wypłacone mimo okoliczności powodujących m. in. ustanie do nich prawa lub wstrzymanie ich wypłaty, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Stanowi to realizację obecnej w prawie socjalnym zasady, różnicującej świadczenia nienależnie wypłacone i nienależnie pobrane (por. I. Jędrasik-Jankowska, Pojęcia i konstrukcje prawne ubezpieczenia społecznego, Warszawa 2007, s. 177 i n.). Nie sposób twierdzić, że zasiłek pielęgnacyjny wypłacony za ten sam okres, w którym wypłacono dodatek pielęgnacyjny jest nienależny sam z siebie i w związku z tym podlega odebraniu bez żadnej podstawy prawnej, w tym także bez weryfikacji, czy został pobrany w sposób nienależny czy też jedynie nienależnie wypłacony. Skarżący podniósł także, że ZUS , mimo wniosku , nie wydał decyzji orzekającej o wysokości świadczenia do zwrotu, wobec czego egzekucja jest prowadzona bez żadnej podstawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że granicę sądowoadministracyjnej kontroli wyznacza wyłącznie kryterium legalności rozumiane jako zgodność z powszechnie obowiązującym prawem, o czym stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ). Celem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu, w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze i przedstawionych przez Stronę skarżącą faktów i okoliczności dotyczących biegu postępowania oraz rodzaju podejmowanych przez organ czynności, jest dokonanie oceny, czy w sprawie wystąpiła bezczynność, a następnie rozważenie, czy istnieją podstawy do wydania rozstrzygnięć na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2019 r., poz.2325, dalej: p.p.s.a). W tym miejscu wskazać również należy, że zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli jest przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skarg tego rodzaju, skierowanie ich do rozpoznania w przywołanym trybie nie zostało uzależnione od stosownego wniosku strony w tym zakresie. Mając na uwadze powyższe, na tej właśnie podstawie, sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym. SKO stwierdziło niedopuszczalność zażalenia na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. uznając, iż nie istnieje przedmiot odwołania czyli orzeczenie, od którego przysługuje środek zaskarżenia. W ocenie Sądu nie jest to stanowisko trafne. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte pismem Skarżącego pod nazwą : "Zarzuty wobec prowadzonej egzekucji z emerytury" , które wpłynęło do organu egzekucyjnego ( a zarazem wierzyciela ) w dniu [...].10.2019 r. Z treści pisma w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że intencją Skarżącego jest podważenia zajęcia emerytury . Podniesiony został zarzut wynikający z art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. tj nieistnienie egzekwowanego obowiązku. Zarzuty zostały wniesione w związku z zawiadomieniem z dnia [...].10.2019 r. ( k 63 akt adm. ), w którym Zakład Ubezpieczeń Społecznych zawiadamia Prezydenta [...] (Urząd Dzielnicy [...]) , że w związku nadesłanym zajęciem świadczenia emerytalnego L. W. potrącenia będą dokonywane z emerytury. W aktach administracyjnych znajduje się też pismo Miasta [...] Urząd Dzielnicy [...]z [...].09.2019 r. , skierowane do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, które ZUS potraktował jako zajęcie świadczenia emerytalnego L.W.. Nie ulega więc wątpliwości, że następuje przymusowe ściągnięcie pobranych przez Skarżącego świadczeń z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego. Dzieje się tak pomimo uchylenia w dniu [...].08.2019 r. przez SKO decyzji Prezydenta [...] o ustaleniu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego i umorzeniu postępowania . SKO powołało się na pogląd wyrażony w wyroku WSA w Gliwicach IV SA/Gl 476/18. W wyroku tym Sąd uznał, że przepisy art. 16 ust. 7 i 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wprowadzone ustawą nowelizacyjną z dnia 24 lipca 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 1302 ) wyłączają sprawy zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, w związku z nabyciem prawa do dodatku pielęgnacyjnego z kognicji organów i sądów administracyjnych. Równocześnie Sąd wyraził pogląd, że od decyzji ZUS dokonujących pomniejszenia świadczeń emerytalno-rentowych na skutek nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, przysługuje odwołanie do sądu powszechnego. Czyli podstawą egzekucji musi być decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Powyżej zacytowany pogląd sądu jest odosobniony. Po wspomnianej nowelizacji sądy administracyjne , w tym Naczelny Sąd Administracyjny nadal uważały, że do odzyskania nienależnie pobranych zasiłków pielęgnacyjnych niezbędne jest ustalenie ich wysokości w formie decyzji administracyjnej ( por. I OSK 3968/18, III SA/Kr 70/17, I SA/Wa 102/18 dostępne na CBOSA ). Omawianie powyższej kwestii przekracza jednak ramy sprawy niniejszej. Niewątpliwie jednak w sprawie niniejszej podstawą egzekucji nie jest też decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który sam przyznaje, że egzekwuje nienależnie pobrany zasiłek na podstawie omówionego wyżej pisma wierzyciela z [...].09.2019 r. Dalej należy wskazać, że odpowiedzią na wniesione przez Stronę zarzuty było pismo Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2019 r. Analiza treści tego pisma prowadzi do wniosku, że odnosi się ono do stawianych egzekucji zarzutów. W ocenie Sądu z jego treści wynika, że odmawia wszczęcia postępowania w przedmiocie zarzutów, gdyż organ egzekucyjny, a zarazem wierzyciel powtarza stanowisko SKO zawarte w cytowanym rozstrzygnięciu z [...].09 2019 r. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., który ma na mocy art. 18 u.p.e.a. zastosowanie także do postępowań egzekucyjnych, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Oznacza to, że w przypadku, gdy organ egzekucyjny dojdzie do przekonania, że zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są niedopuszczalne , gdyż administracyjne postępowanie egzekucyjne się toczy, powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu w przypadku uznania przez organ egzekucyjny, że nie toczy się administracyjne postępowanie egzekucyjne , wydanie postanowienia na podstawie art. 61a k.p.a., a nie stwierdzenie niedopuszczalności zarzutów na podstawie art. 34 § 2 pkt 3 u.p.e.a. będzie formą właściwą rozstrzygnięcia , gdyż rozstrzygnięcia przewidziane w art. 34 u.p.e.a. są przewidziane w sytuacji, gdy postępowanie egzekucyjne się toczy. Należy jednak podkreślić, że Sąd nie rozstrzyga i nie wypowiada się w kwestii czy takie administracyjne postępowanie egzekucyjne się toczy, gdyż wykracza to poza ramy sprawy określone w art. 134 p.p.s.a. SKO przyjmuje , że zaskarżone pismo nie jest decyzją czy też postanowieniem . Należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji ( tak wyrok NSA w Warszawie z 20.07.1981 r., SA 1163/81, OSPiKA 1982/9, poz. 169, z glosą J. Borkowskiego ). Z kolei w wyroku Sądu Najwyższego z 28.11.1990 r., III ARN 30/90 ( publ. OSP 1991/7, poz. 171, z glosą W. Tarasa) przyjęto, że brak niektórych składników decyzji, w określonym rozstrzygnięciu powziętym przez organ upoważniony do wykonywania czynności zleconych z zakresu administracji państwowej, a określonych w art. 107 § 1–3 k.p.a., nie uzasadnia traktowania tego rozstrzygnięcia jako innej formy działania administracji. W wypadkach spornych należy przyjąć domniemanie, iż takie rozstrzygnięcie jest decyzją, albowiem taka forma zwiększa m.in. sferę ochrony prawnej przyznanej obywatelom. Właśnie z brakiem możliwości kontroli przez sąd prawidłowości i zasadności prowadzonej egzekucji pobranych zasiłków mamy do czynienia przy przyjęciu prawidłowości rozstrzygnięcia zaskarżonego orzeczenia SKO. Potrącenia z emerytury są dokonywane bowiem bez tytułu wykonawczego, wynikającego z jakiejkolwiek decyzji – czy to ZUS czy Prezydenta [...], co jest sytuacją nie do przyjęcia. Należy podkreślić, że stosownie do art. 139 ustawy z dnia 17.12.1998 r. o emeryturach i rentach z FUS (t.j. Dz. U. 2020.53. ) organ rentowy może potrącić ze świadczeń ubezpieczeniowych wyłącznie należności wymienione w tym przepisie. Niektóre z tych należności mogą być potrącone na podstawie decyzji o zwrocie świadczenia wydanej przez ZUS (jeśli świadczenia dochodzi organ rentowy), albo na podstawie prawomocnego tytułu wykonawczego, gdy potrącenie ma nastąpić na rzecz innego podmiotu (małżonka, dziecka, instytucji kredytowej, ośrodka pomocy społecznej itp.). Zawsze musi to być jednak tytuł wykonawczy pochodzący od właściwego organu. W sytuacji, która zaistniała w sprawie niniejszej , zajęcie zostało dokonane bez tytułu wykonawczego, a niewydanie orzeczenia co do wniesionych przez Skarżącego zarzutów pozbawiło go możliwości weryfikacji prowadzonej de facto egzekucji w drodze dostępnych środków ochrony prawnej, ze skargą do sądu administracyjnego włącznie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygnie czy zaskarżone pismo, będące w istocie postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie wniesionych zarzutów, jest orzeczeniem zgodnym z prawem materialnym i procesowym. Mając na uwadze wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Wobec niezgłoszenia przez stronę skarżącą wniosku o zwrot kosztów Sąd nie orzekł w tym przedmiocie ( art. 210 p.p.s.a ).