V SA/Wa 549/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant spec. - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2019 r. sprawy ze skargi D. D. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności decyzji: 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w R. z dnia [...] 2018 r.; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz D.D. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu (...) maja 2017 r. do Biura Powiatowego ARiMR w R. wpłynął wniosek J. D. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2017. W dniu (...) marca 2018 r. do Biura Powiatowego ARiMR w R. wpłynęła kopia odpisu skróconego aktu zgonu, z którego wynika, że w dniu (...) września 2017 r. nastąpił zgon ww. W wyniku powyższego, w dniu (...) maja 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Rzeszowie wydał decyzję Nr (...) o umorzeniu postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem z dnia (...) maja 2017 r. o przyznanie J. D.i płatności na rok 2017. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał m. in., że "z danych informatycznych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wynika, że w dniu (...) września 2017 r. J. D. zmarł." W świetle powyższego, przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, podstawowe znaczenie posiada norma zawarta w art. 105 Kpa, zgodnie z którą, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania." W dniu (...) października 2018 r. do Biura Powiatowego ARiMR w R. wpłynął wniosek D. D. – żony zmarłego J. D. – o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. Nr (...) z dnia (...) maja 2018 r. Postanowieniem Nr (...) z dnia (...) listopada 2018 r. Dyrektor (...) Oddziału Regionalnego ARiMR w R. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R.. W dniu (...) grudnia 2018 r. do Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego ARiMR w R. wpłynęło zażalenie D.D. na powyższe postanowienie Uznając bezzasadność wniesionego zażalenia Prezes ARiMR postanowieniem z dnia (...) stycznia 2019 r. nr (...) utrzymał je w mocy. W uzasadnieniu własnego postanowienia organ odwoławczy przywołał m.in. następujące okoliczności faktyczne i prawne: Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, a także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2009 r. sygn., akt I OSK 373/07). Pojęcie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalić według norm prawa materialnego, a mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia czyjejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania (art. 28 Kpa). Zgodnie z § 27 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania tej płatności jego spadkobierca może wstąpić do toczącego się postępowania na jego miejsce, jeżeli objął w posiadanie grunty lub stado objęte tym wnioskiem. Spadkobierca rolnika wstępuje do toczącego się postępowania w sprawie przyznania pierwszej płatności rolnośrodowiskowej na jego miejsce na wniosek złożony w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku. Termin ten nie podlega przywróceniu (§ 27 ust. 2 i 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego) – Dz. U. z 2013 r. poz. 361 ze zm. A zatem, po śmierci składającego wniosek, która nastąpiła przed doręczeniem decyzji ustawodawca dalszy bieg postępowania administracyjnego uzależnił od inicjatywy spadkobiercy. Z przekazanych Prezesowi ARiMR akt administracyjnych nie wynika również, aby D. D., jako jedna ze spadkobierczyń J. D., złożyła wniosek, o którym mowa w art. 27 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a w konsekwencji, że wstąpiła do toczącego się postępowania o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2017 w sprawie z wniosku zmarłego męża. W ocenie organu odwoławczego stwierdzić należy, że skutki wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR Nr (...) z dnia (...) maja 2018 r. pozostają bez wpływu na sytuację prawną D. D. w zakresie jej pozycji materialnoprawnej, ponieważ pozostają bez wpływu na uzyskanie przez D. D. statusu strony w postępowaniu o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2017 w sprawie z wniosku zmarłego męża. W konsekwencji nie dotyczą interesu prawnego D. D. lub jej obowiązku. Wobec powyższego nie legitymuje się ona interesem prawnym w rozumieniu przepisu art. 28 Kpa w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Skargę na wyżej opisane postanowienie wniosła D. D. zarzucając mu: 1. Obrazę przepisów prawa materialnego poprzez naruszenie: a) § 27 ust. 1 i 2 Rozporządzenia ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez: • Uznanie, iż zakres niniejszych przepisów, a w szczególności w nich wskazanego terminu na złożenie tzw. Wniosku transferowego jest przesłanką ustalenia podmiotowości strony w niniejszym postępowaniu dotyczącym wniosku o stwierdzenie nieważności postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia (...) maja 2018 r. w sprawie znak: (...); • Uznanie, że przedłożony w dniu (...) marca 2018 r. przez J. P. akt zgonu pierwotnego wnioskodawcy J. D. nie stanowił przesłanki wykazującej dotrzymanie siedmiomiesięcznego terminu na wstąpienie spadkobierców do toczącego się postępowania w miejscu zmarłego wnioskodawcy; b) art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez uznanie, że przedłożony w dniu (...) marca 2018 r. przez J. P. akt zgonu pierwotnego wnioskodawcy J. D. nie stanowił przesłanki wykazującej dotrzymanie siedmiomiesięcznego terminu na wstąpienie spadkobierców do toczącego się postępowania w miejscu zmarłego wnioskodawcy. 2. Obrazę przepisów postępowania mającą wpływ na treść zaskarżonego postanowienia poprzez naruszenie: a) art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – kodeks postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia Organu I instancji; b) Przepisu art. 28 kpa w drodze błędnej wykładni, skutkującej nieprzyznaniem przesz Organ I instancji statusu strony Skarżącej w osobie D. D., podczas gdy Skarżąca jako spadkobierczyni oraz częściowo właścicielka nieruchomości objętych pierwotnym wnioskiem złożonym przez jej zmarłego męża J. D. posiada interes prawny dotyczący niniejszego postępowania, przy czym co równie istotne Organ I instancji w postępowaniu prowadzonym pod znakiem (...), o zwrot nienależnie pobranych świadczeń uznał D. D. jako stroną w myśl art. 28 kpa; c) Obrazę przepisu art. 61 § 1 kpa poprzez jego błędne zastosowanie w drodze odmowy wszczęcia postępowania w zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia (...) maja 2018 r. w sprawie znak: (...), podczas gdy wniosek o wszczęcie niniejszego postępowania został złożony poprzez uprawnioną stronę oraz jest uzasadniony z innych przyczyn; d) Naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 61 kpa § 1 kpa poprzez ich niezastosowanie w drodze utrzymania w mocy wydanego przez Organ I instancji postanowienia o odmowie wszczęcia na wniosek strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy żądanie o wszczęciu niniejszego postępowania zostało złożone przez osobę będącą stroną oraz jest uzasadnione z innych przyczyn, to jest z powodu wydania decyzji objętej wadą rażącego naruszenia prawa; e) Obrazę przepisu art. 10 § 1 kpa przez brak udzielenia stronie czynnego udziału w postępowaniu, poprzez nie poinformowanie spadkobierców pierwotnego wnioskodawcy J. D. o wydaniu decyzji z dnia (...) maja 2018 r., co stanowi kolejną przesłankę prowadzenia postępowania w zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia (...) 2018 r. w sprawie znak: (...); f) Naruszenie art. 109 § kpa poprzez brak doręczenia spadkobiercom pierwotnego wnioskodawcy J. D. decyzji z dnia (...) maja 2018 r., co stanowi kolejną przesłankę prowadzenia postępowania w zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia (...) 2018 r. w sprawie znak: (...); g) Naruszanie przepisu art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego dla rozstrzygnięcia sprawy, co miało skutek w drodze zlekceważenia zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywateli; h) Obrazę art. 80 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zamiast oceny swobodnej, bez wskazań doświadczenia życiowego i z pominięciem oczywistych dowodów poprzez uznanie, że spadkobierczyni zmarłego J. D. nie posiada statusu strony w myśl przepisu art. 28 kpa w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia (...) 2018 r. w sprawie znak: (...); i) Naruszenie przepisu art. 8 kpa w zw. z art. 11 kpa poprzez działanie Organów obu instancji w sposób wpływający na pogłębienie braku zaufania stron dla działania organów administracji publicznej, w drodze błędnego wyjaśnienia Skarżącej w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji zasadności przesłanek, którymi kierowały się Organy obu instancji przy ich wydawaniu, zważając na brak wskazania jakiejkolwiek podstawy uznania po stronie skarżącej braku statusu strony w postępowaniu o stwierdzanie nieważności decyzji z dnia (...) maja 2018 r. w sprawie znak: (...), a w miejsce powyższego wskazanie podstaw prawa materialnego tyczących się terminu złożenia tzw. Wniosku transferowego, co nie jest objęte niniejszym postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia (...) maja 2018 r.; j) Naruszenie art. 107 § 1 i § 4 kpa oraz art. 9 kpa i 10 kpa poprzez brak opisania w uzasadnieniu decyzji podstaw faktycznych i prawnych jej wydania, w szczególności poprzez pominięcie uzasadnienia podstawy wydania decyzji odmownej w sprawie, a skupienie się przez organy obu instancji na podstawach prawa materialnego tyczących się terminu do złożenia tzw. Wniosku transferowego, co nie jest objęte niniejszym postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2018 r. wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o: • Uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, jak również postanowienia Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego w Rzeszowie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr (...) i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nieważności decyzji z dnia (...) 2018 r. w sprawie znak: (...); • Zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącego w tym kosztów wpisu od skargi oraz kosztów zastępstwa procesowego wg. Norm przepisanych. Ewentualnie: • O uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Organowi II instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Sąd zważył, co następuje: Wniesienie skargi skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia jak również poprzedzającego go postanowienia Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego ARiMR w R. z dnia (...) listopada 2018 r. nr (...). Podstawą obu ww. postanowień był art. 61a § 1 kpa. Przepis ten stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, czyli żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z akt przedmiotowej sprawy niespornie wynika, że skarżąca wnioskowała o stwierdzenie nieważności decyzji kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia (...) maja 2018 r. nr (...), mocą którego umorzono postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku męża skarżącej J. D. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2017. Poza sporem jest również to, że adresatem decyzji, o której wyżej mowa była osoba nieżyjąca, o czym organ, który ją wydał, doskonale wiedział. Wynika to z treści jej uzasadnienia Odmawiając żonie J. D. (z powołaniem się na art. 61a § 1 kpa) prawa żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie jej nieważności, organy zdają się chcieć nie dopuścić do jakiejkolwiek jej kontroli. Jednocześnie nie zauważają, iż co najmniej wątpliwe jest wejście tej decyzji do obrotu prawnego, a to wobec niedoręczenia jej adresatowi. Z treści art. 109 § 1 kpa wynika przecież, że decyzję doręcza się stronom na piśmie, a tego ponad wszelką wątpliwość nie uczyniono. Niezależnie od powyższego ponownego rozważenia będzie wymagała kwestia tego, czy w przypadku złożenia wniosku o przyznanie pomocy tylko przez jednego z małżonków (J. D.) stroną zainicjowanego przez niego postępowanie nie powinien być także drugi z małżonków (skarżąca) o ile wniosek dotyczył gospodarstwa rolnego pozostającego w małżeńskiej wspólnocie ustawowej. W postępowaniu administracyjnym trzeba będzie także rozważyć, czy z chwilą śmierci małżonka składającego wniosek o przyznanie pomocy drugiemu małżonkowi, a więc skarżącej, przysługuje prawo do pomocy należnej z tytułu udziału w majątku wspólnym oraz z tytułu spadkobrania. Rozpoznając sprawę ponownie trzeba będzie rozważyć także i to czy przedłożenie aktu zgonu J. D. w dniu (...) marca 2018 roku nie było wyrażeniem woli wstąpienia do toczącego się postępowania w miejsce zmarłego m. in. Skarżącej. W kontekście powyższego sąd zwraca uwagę iż wniosek, o którym mowa w art. 25 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) – Dz. U. 2018.1936 może być złożony także ustnie. Poza tym skarżąca, co podkreślano już wcześniej, była nie tylko spadkobierczynią zmarłego J. D., ale i współwłaścicielką gospodarstwa, którego dotyczy wniosek o przyznanie płatności. Zdaniem sądu powyższe przesądza o tym, iż odmówienie skarżącej statusu strony w przypadku wniesienia przez nią żądania było bezzasadne. Podstawą wyroku jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 p.p.s.a.