V SA/Wa 551/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Asesor WSA - Joanna Gierak (spr.), Protokolant - Joanna Pietraś-Skobel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi z [...] grudnia 2006 r. wniesionej przez K. W. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] listopada 2006 r. nr [...], którą organ, z uwagi na uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowił odmówić rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek należnych za okres 05/01-06/06, w łącznej kwocie [...] zł ujętych w decyzji nr [...] z [...] września 2006r., doręczonej stronie w dniu [...] września 2006 r. Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Pismem z 20 lipca 2006 r. K. W. wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych m.in. o umorzenie części jej zadłużenia. We wniosku wskazała swój adres, tj. ul. [...] [...]-[...] K. oraz nazwę firmy - K.. W znajdującym się w aktach sprawy załączniku do układu ratalnego zainteresowana podała adres zamieszkania na ul. [...] w M., natomiast adres w K. określiła jako miejsce zatrudnienia. Po rozpatrzeniu wymienionego powyżej wniosku, w dniu [...] września 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję, którą odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Decyzja ta została wysłana na adres wskazany przez stronę we wniosku, tj. adres w K. i doręczona w dniu [...] września 2006 r., jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, pracownikowi. W dniu [...] października 2006 r. strona nadała w urzędzie pocztowym przesyłkę zawierającą wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie umorzenia zadłużenia. Wniosek ten wpłynął do organu dnia następnego. Decyzją z [...] listopada 2006 r. Prezes ZUS postanowił odmówić rozpatrzenia wniosku, z uwagi -jak wskazał- na uchybienie terminu do jego wniesienia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, iż w decyzji odmawiającej umorzenia zadłużenia strona została pouczona o przysługującym jej, na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, prawie złożenia za pośrednictwem tut. Oddziału wniosku do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy, w terminie 14-tu dni od daty doręczenia wymienionej decyzji. Decyzja ta została doręczona stronie w dniu [...] września 2006 r. Strona skorzystała z przysługującego jej prawa, nie dochowując jednak ustawowego terminu, ponieważ wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wpłynął do tut. Oddziału w dniu [...] października 2006 r., tj. już po upływie 14-tu dni od daty doręczenia decyzji. Tym samym nastąpiło bezsporne uchybienie terminu na wniesienie ww. wniosku, a składając go strona w ogóle nie wystąpiła z wnioskiem o przywrócenie terminu oraz nie podała uzasadnionych przyczyn uchybienia. W skardze na decyzję Prezesa ZUS z [...] listopada 2006 r. skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 35 § 3, art. 36 § 1, art. 107 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, oraz wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi, wyjaśniając dostrzeżone w sprawie uchybienia procesowe, odniosła je do decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] września 2006 r., którą organ odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Następnie, skarżąca wskazała, iż na niniejszą decyzję wydaną z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego przysługiwała możliwość wystąpienia do Prezesa ZUS z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Dalej, podała, iż pismem z [...] października 2006 r. złożyła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek z prośbą o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednakże ze względu na nawarstwiające się trudności w pracy zawodowej przekroczyła nieznacznie termin do wniesienia niniejszego pisma. Na koniec skarżąca wskazała na okoliczności dotyczącej jej obecnej sytuacji materialnej. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu tego pisma procesowego organ podniósł, iż skarga strony jest tylko z nazwy nakierowana na decyzję z [...] listopada 2006 r. W istocie skarżąca zmierza do obalenia prawomocnej decyzji z [...] września 2006 r. Postępowanie takie nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na wyraźne i prawidłowe pouczenie w decyzji o możliwości ponownego rozpoznania sprawy przez Prezesa ZUS oraz terminie, w którym strona powinna złożyć powyższy wniosek zgodnie z art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Wskazać również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji we wskazanym zakresie Sąd uznał, i skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od jej treści (art. 134 p.p.s.a.). Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż pismem z 20 lipca 2006 r. skarżąca zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie części jej zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek. Wobec treści tego wniosku, wszczynającego kontrolowane przez Sąd postępowanie administracyjne, zastosowanie w sprawie miały przepisy ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), dalej powoływanej jako u.s.u.s., w którym ustawodawca przewidział instytucję umarzania należności z tytułu składek. W tym miejscu trzeba też zaznaczyć, iż zgodnie z art. 123 u.s.u.s., w sprawach uregulowanych (tą) ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa (ta) stanowi inaczej. Stosownie zaś do treści art. 83 ust. 4 powołanej ustawy, od decyzji o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Należy zgodzić się z Prezesem ZUS, iż w przypadku gdy środek zaskarżenia (tu: wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), zostanie złożony z uchybieniem terminu przewidzianego na dokonanie tej czynności, organ zobligowany jest stwierdzić w formie decyzji (z uwagi na treść art. 83b ust. 1 u.s.u.s.), uchybienie terminu do jego wniesienia (art. 134 k.p.a.). Jednakże wydanie takiego orzeczenia w sprawie, kończącego postępowanie, winno być poprzedzone ustaleniami po pierwsze - co do prawidłowości doręczenia stronie decyzji, od której ten środek zaskarżenia jej przysługuje, oraz po drugie - ustaleniami co do daty wniesienia środka zaskarżenia. W niniejszej sprawie w dniu [...] września 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. W decyzji tej zawarł prawidłowe pouczenie o przysługującym stronie prawie do wystąpienia, na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s., z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaznaczając, iż wniosek ten należy złożyć w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. K. W. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła w urzędzie pocztowym w dniu [...] października 2006 r., i ta data w sprawie jest bezsporna. Za datę doręczenia stronie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] września 2006 r., organ przyjął natomiast dzień [...] września 2006 r., wynikający ze zwrotnego potwierdzenia odbioru (k. 24 akt. adm.). Jak wynika jednak z tego potwierdzenia, decyzja ta została doręczona nie osobiście do rąk adresata, lecz osobie określonej przez doręczyciela jako "pracownik". Wobec tego -w ocenie Sądu- doręczenie to może budzić wątpliwości co do jego prawidłowości, wobec braku w aktach sprawy umocowania do odbioru korespondencji pod tym adresem w imieniu strony dla innej, wskazanej przez nią osoby. W tym miejscu Sąd dostrzega, iż strona w toku postępowania podała dwa swoje adresy. W piśmie wszczynającym to postępowanie administracyjne w przedmiocie umorzenia należności podała adres w K., taki też adres wskazała we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i pod takim adresem decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] września 2006 r. została do niej wysłana. Natomiast na druku urzędowym - załączniku do układu ratalnego, skarżąca podała swój adres w M.. Ten też adres określiła jako adres miejsca zamieszkania. Adres w K. określiła zaś jako miejsce swojego zatrudnienia. Stosownie do treści art. 42 § 1 k.p.a., pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Za najwłaściwsze miejsce doręczenia ustawodawca w Kodeksie postępowania administracyjnego uznał więc mieszkanie adresata lub miejsce jego pracy. Są to podstawowe (zasadnicze) miejsca doręczenia (art. 42 § 1). W nich podmiot doręczający ma obowiązek w pierwszej kolejności podjąć próbę doręczenia pisma. W orzecznictwie przyjmuje się, iż doręczenie pisma w miejscu pracy nastąpić musi do rąk adresata. W postanowieniu z 14 listopada 2002 r. (sygn. IIIRN 115/02, OSNP 2004/1/3), Sąd Najwyższy wskazał, iż "Doręczenie pisma osobie fizycznej w jej miejscu pracy (art. 42 § 1 k.p.a.) może być dokonane wyłącznie adresatowi". Warto dodać, iż osoba fizyczna będzie podmiotem, któremu należy doręczyć pismo zgodnie z postanowieniami art. 42-44 k.p.a. również wtedy, gdy prowadzi ona przedsiębiorstwo (firmę) wpisane do rejestru przedsiębiorców. W takim przypadku na niej spoczywają prawa i obowiązki, o których rozstrzyga się w postępowaniu administracyjnym. W sprawie należało zatem ustalić pod jakim adresem korespondencja do strony winna być kierowana. Przede wszystkim należało wyjaśnić czy adres strony w K., który podaje ona we wnioskach inicjujących postępowanie przed ZUS oraz przed Prezesem ZUS, jest adresem, pod którym prowadzi działalność gospodarczą. Następnie, czy adres ten należy traktować jako adres strony do korespondencji, a jeśli tak, to czy strona ustanowiła pod tym adresem pełnomocnika do doręczeń, czy też doręczeń pod tym adresem należy dokonywać wyłącznie osobiście adresatowi, tj. zgodnie z art. 42 § 1 k.p.a. Sąd zauważa, iż w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek umocowania w tym zakresie, udzielonego innej osobie, np. pracownikowi, przez stronę. Ustalenia powyższe były -w ocenie Sądu- niezbędne w celu stwierdzenia, czy decyzja organu została prawidłowo stronie doręczona. Na marginesie Sąd dostrzega, iż korespondencja kierowana przez ZUS do strony na adres w K. raz była doręczana jej osobiście pod tym adresem (k. 5 akt adm.), natomiast innym razem wróciła do organu z adnotacją na kopercie: "adresat nieznany" (k. 15 akt adm.). Z kolei Prezes ZUS prowadząc postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. przed wydaniem skarżonego orzeczenia, korespondencję do strony kierował na jej adres w M. i pod tym adresem przesyłki były skutecznie doręczane. W tej sytuacji -w ocenie Sądu- zaskarżone w sprawie rozstrzygnięcie Prezesa ZUS należy uznać za przedwczesne, albowiem wydane bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania celem zbadania prawidłowości doręczenia stronie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] września 2006 r., a więc podjęte z naruszeniem -mających zastosowanie w sprawie na podstawie ww. przepisu art. 123 u.s.u.s.- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. z uwagi na braki w ustaleniach faktycznych, oraz art. 134 k.p.a. poprzez jego przedwczesne zastosowanie. Bez dodatkowych ustaleń nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie, iż doręczenie decyzji ZUS z [...] września 2006 r. w dniu [...] września 2006 r. było prawidłowe, tj. dokonane zgodnie z przepisami k.p.a., i wywoływało określone skutki procesowe. Tym samym nie jest też możliwe ustalenie, czy strona faktycznie uchybiła terminowi do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jeśli w wyniku postępowania wyjaśniającego okaże się, iż decyzja ZUS z [...] września 2006 r. nie została jej doręczona, należy uznać, iż termin przewidziany w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. nie rozpoczął swojego. W takim przypadku wymieniona decyzja winna być wysłana do strony celem jej doręczenia pod właściwy adres i zgodnie z przepisami k.p.a. Wymaga podkreślenia, iż prawidłowość doręczenia decyzji przesądza o biegu terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Od tego momentu decyzja ta jest także wiążąca dla organu, który ją wydał (art. 110 k.p.a.). Na koniec wyjaśnienia wymaga, iż zawarte w skardze zarzuty dotyczące decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] września 2006 r. Sąd potraktował jako wniosek o zastosowanie dyspozycji przepisu art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Jednakże doszedł do przekonania, iż nie odnosi się on do wymienionej decyzji, albowiem w kontekście przedmiotu niniejszej sprawy decyzja ta nie mieści się w sprecyzowanej w tym przepisie definicji "granic danej sprawy". Jakkolwiek decyzja zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja z [...] września 2006 r., zostały wydane faktycznie w ramach szeroko rozumianej jednej sprawy, to jednak zakres tego pojęcia sprecyzowany w cytowanym przepisie jest różny od tego stanu faktycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w obecnym składzie stoi na stanowisku, że kontrola legalności orzeczenia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie daje podstaw do zastosowania art. 135 p.p.s.a., w stosunku do decyzji objętej tym środkiem zaskarżenia. Decyzja Prezesa ZUS z [...] listopada 2006 r. jest wyłącznie rozstrzygnięciem formalnym, podczas gdy kontrola legalności decyzji administracyjnej zakłada ponadto ocenę przesłanek materialnoprawnych. W konsekwencji, analiza zgodności z prawem decyzji z [...] listopada 2006 r. w niniejszym postępowaniu okazała się wyłączona. Na marginesie już tylko Sąd dostrzega, iż brzmienie sentencji skarżonej decyzji nie odpowiada w pełni treści art. 134 k.p.a., zgodnie z którym, w sytuacji gdy środek zaskarżenia został złożony z uchybieniem termin, organ winien w wydanym rozstrzygnięciu (jedynie) stwierdzić uchybienie tego terminu, a nie jednocześnie odmówić rozpatrzenia wniesionego środka zaskarżenia, w tym przypadku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.